Ключевые слова: управление, воздействие на об-

6

Наше право № 12, 2013

Теорія, історія держави і права

ство любого общества, вытекающее из его 

системной природы, общественного харак-

тера труда, необходимости общения людей 

в процессе труда и жизни, обмена продук-

тами их материальной и духовной деятель-

ности  [Философский  энциклопедический 

словарь.  М.:  Сов.  энциклопедия,  1983.        

С. 298].

Понятие  «государственное  управле-

ние» использовалось в Конституции СССР 

и  определялось  в  науке  советского  адми-

нистративного  права  как  исполнительно-

распорядительная  деятельность  органов 

государства [Власов В.А., Деникин С.С. Со-

ветское  административное  право.  М.:  Го-

сюриздат, 1959. С. 8] либо как деятельность 

исполнительных  и  распоря-дительных 

органов  государственной  власти  [Воинов 

И.А.  О  понятии  исполнительной  и  распо-

рядительной деятельности органов Совет-

ского государства // Вопросы государства и 

права.  Казань:  Изд-во  Казан.  ун-та,  1959. 

С.  26],  либо  как  исполнительно-распоря-

дительная  деятельность  органов  государ-

ственного  управления  [Советское  админи-

стративное право / Под ред. Ю.М. Козлова. 

М.: Изд-во МГУ, 1962.- С. 13].

Первоочередной  среди  основных  на-

правлений  послевоенной  перестройки 

государственного  управления  стала  лик-

видация,  преобразование  чрезвычайных 

органов,  отказ  от  чрезвычайных  функций 

и  методов  работы  конституционных  орга-

нов,  от  военно-коммунистического  образа 

управления.  Острая  борьба  сторонников 

военно-коммунистической и нэповской мо-

делей управления расколола руководящую 

элиту правящей партии, отразилась в раз-

личных  платформах,  появлении  фракции, 

длительной общепартийной дискуссии, со-

крушила «чрезвычайщиков», помогла осоз-

нать размеры и опасность социальной базы 

«чрезвычайки» [ВЧК и начало НЭПа // Сво-

бодная мысль. 2000. № 4.- С. 114–128].

Все  большую  роль  в  управлении  игра-

ли  профсоюзные,  кооперативные,  моло-

дежные и другие общественные организа-

ции, их выборные органы. Одновременно 

суживалась  его  плюралистическая  основа. 

Усилилась тенденция к ликвидации много-

партийности  Советов,  уменьшались  коли-

чественно фракции меньшевиков и эсеров 

в составе всероссийских и местных съездов 

Советов  [На  VIII  съезде  Советов  в  работе 

участвовали меньшевистские и эсеровские 

делегаты  без  права  решающего  голоса. 

Организации  этих  партий  существовали 

легально. Эсеры предложили создать «еди-

ную  социалистическую  партию».  Мень-

шевистская  РСДРП  участвовала  в  1920  г. 

во  Всероссийском  партийном  совещании, 

провела  свою  конференцию,  а  в  1922  г. 

призвала  к  установлению  демократиче-

ской республики и в условиях преследова-

ния ушла в подполье. В 1922 г. активным 

членам  партии  эсеров  было  предъявлено 

обвинение в конспиративной антигосудар-

ственной деятельности, они были арестова-

ны и предстали перед судом летом 1922 г.]. 

В трудах лидеров, документах РКП (б) обо-

сновывались  тезисы  «диктатуры  партии» 

[Активно утверждал тезис «диктатуры пар-

тии»  Г.Е.  Зиновьев,  предлагавший  закре-

пить  его  конституционно  (см.:  Зиновьев 

Г.Е. Наши задачи // Правда. 1923. 2 марта; 

XII  Съезд  Российской  коммунистической 

партии  (большевиков).  Стенографический 

отчет.  М.,  1923.  С.  41)],  целесообразности 

монопартийной  политической  системы, 

преследования  и  репрессий  небольше-

вистских  партий  [Об  антисоветских  пар-

тиях  и  течениях.  Резолюция  XII  Всерос-

сийской конференции РКП (б). 4–8 августа                      

1922  г.].  Коммунистической  партии  отво-

дилась роль единственного идеологическо-

го, политического руководящего ядра в си-

стеме власти и управления.

Конституция СССР стала принципиаль-

ной основой организации государственно-

го управления в Союзе и его субъектах, их 

равноправия,  принципа  демократическо-

го  централизма  [Съезды  Советов  СССР:        

Сб.  документов  1922–1936  гг.  М.,  1960.  Т 

.  III.  С.  15–22,  40–54.  Конституция  при-

нималась  в  обстановке  острых  дискуссий, 

не  были  поддержаны  идеи  ликвидации 

РСФСР,  вхождения  автономий  на  правах 

независимых  суверенных  республик,  вы-

сказывались  возражения  против  союзной 

Конституции  (ограничиться  лишь  догово-

ром), союзного гражданства, Палаты наци-

ональностей,  вхождения  в  нее  представи-

7

Миронов А.Л. - Содержание и виды государственного управления

телей автономий].

Новая  Конституция  РСФСР,  принятая 

Всероссийским  съездом  Советов  11  мая 

1925  г.,  исходила  из  концепции  единого 

союзного  конституционного  пространства, 

была  построена  на  принципах  федерализ-

ма,  учла  первый  российский  конституци-

онный  опыт  1918–1925  гг.,  опиралась  на 

равенство России с другими республиками, 

на  государственную  собственность;  име-

ла  подробные  разделы  об  экономическом 

строе,  автономных  республиках,  областях, 

системе  органов  власти,  управления,  их 

задачах,  функциях,  организации,  взаимо-

отношениях  с  органами  Союза  и  других 

союзных  республик.  Подробно  зафикси-

рованы  положения  о  компетенции  орга-

нов власти и управления субъектов РСФСР 

[В современной литературе есть мнения о 

федеративном  и  унитарном  характере  го-

сударственного  устройства  и  управления 

РСФСР  (см.:  История  государства  и  права 

России / Отв. ред. Ю.П. Титов. - С. 387)].

Создаваемая  система  государственного 

управления воплотила конституционность, 

народный  характер,  единство  советской 

власти  и  управления,  подотчетность  тру-

дящимся через подконтрольность органов 

исполнительной  власти  и  при  верховен-

стве органов законодательной власти. 

Принципиальные вопросы становления 

системы  государственной  власти  и  управ-

ления, статуса ее структур рассматривались 

предварительно  съездами  партии,  плену-

мами  ЦК,  его  политическим  и  организа-

ционным бюро, секретариатом, Централь-

ной  контрольной  комиссией,  местными 

партийными  инстанциями,  обсуждались 

на  съездах  советов,  сессиях  его  президиу-

ма и правительства, которые и принимали 

решения. Стало традиционным принимать 

на основе докладов специальные разверну-

тые постановления «по вопросам советско-

го строительства».

Высшие, центральные, местные органы 

государственного  управления  строились  и 

работали  на  основе  отдельных  норматив-

ных  актов  –  положений,  утвержденных 

ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России). 

Совершенствовался  порядок  взаимоотно-

шений  союзных  и  республиканских  орга-

нов управления. Последние выполняли ди-

рективы союзных структур и подчинялись 

своим ЦИК и СНК [СЗ СССР. 1927. № 21.- 

Ст. 242]. В 20-е годы выявилась тенденция 

к «линейной» связи, ведомственной верти-

кальной подчиненности от союзных через 

республиканские  к  краевым,  губернским, 

областным,  окружным  и  другим  местным 

органам  управления,  в  составе  которых 

создавались ведомственные структуры. Та-

кой  принцип  функционирования  усили-

вал  единство,  централизм  управления  по 

вертикали и был сопряжен с постепенным 

ограничением,  сужением  самостоятельно-

сти местного звена.

Государственное  управление  с  конца 

20-х годов функционировало на основе пя-

тилетних  планов,  имевших  силу  закона, 

было  подчинено  выполнению  максималь-

но возможных плановых заданий, которые 

нередко  пересматривались  произвольно  в 

сторону увеличения под лозунгом за 10–15 

лет достичь в промышленности того, на что 

развитым индустриальным странам потре-

бовалось в свое время 100–150 лет. 

Следует  отметить,  что  в  1953–1964  гг. 

наблюдалась  либерализация  всей  системы 

управления сверху донизу. Начав с ликви-

дации  определения  руководящей  секре-

тарской  должности  «Генеральный»,  вновь 

избранный  Первый  секретарь  ЦК  КПСС 

постарался  установить  коллегиальную 

форму  партийно-номенклатурной  власти, 

ослабить  ее  военизированный  характер, 

внедрить  в  политическую  жизнь  идею 

сменяемости  кадров  высшего  руководства 

[Грудцына Л.Ю., Петров С.М. Гражданское 

общество как социальная система: теорети-

ко-правовые аспекты взаимодействия с го-

сударством  //  Образование  и  право.  2013. 

№ 1(41)-2(42)].

Во  второй  половине  1950-х  годов  про-

исходило  расширение  конституционных 

прав  союзных  и  автономных  республик. 

Республики  получили  большие  админи-

стративно-хозяйственные  полномочия,  в 

частности, в ведение республик было пере-

дано из союзного подчинения более 11 тыс. 

предприятий,  судебное  законодательство 

и органы внутренних дел. За верховными 

советскими  органами  СССР  сохранялось 

8

Наше право № 12, 2013

Теорія, історія держави і права

только  право  установления  основ  в  реше-

нии  вопросов  административно-террито-

риального устройства союзных республик. 

На  основе  этих  изменений  были  проведе-

ны  значительные  преобразования  в  тер-

риториальных  и  национально-территори-

альных образованиях. В 1954 г. из состава 

РСФСР  по  указанию  Н.С.  Хрущева  была 

выведена  и  передана  Украине  Крымская 

область. В ходе реабилитации репрессиро-

ванных сталинизмом народов были восста-

новлены  в  составе  РСФСР  Чечено-Ингуш-

ская  АССР,  Кабардино-Балкарская  АССР, 

Карачаево-Черкесская автономная область 

и  образована  Калмыцкая  автономная  об-

ласть.  В  то  же  время  Н.С.  Хрущев  не  ре-

шился  восстановить  Республику  немцев 

Поволжья  и  разрешить  вернуться  в  род-

ные места крымским татарам. 

Параллельно 

с 

децентрализацией 

управления экономикой Н.С. Хрущев при-

нял решение приблизить партийные коми-

теты и советы к конкретному управлению 

производством.  С  этой  целью  парткомы  и 

советы  должны  были  разделены  на  про-

мышленные (городские) и сельские. Все ко-

митеты должны были специализироваться 

на  конкретном  руководстве  определенны-

ми отраслями экономики.

В  январе  1962  г.  было  принято  реше-

ние  об  обновлении  системы  государствен-

ного контроля. Вопреки мнению Микояна 

и  Косыгина  было  подготовлено  решение 

Президиума  ЦК  КПСС  «Вопросы  госкон-

троля  и  партконтроля».  Но  только  в  ноя-

бре, после разделения парторганов по про-

изводственному  принципу,  было  принято 

постановление «Об образовании Комитета 

партийно-государственного  контроля  ЦК 

КПСС и Совета Министров СССР». Новый 

орган не просто дублировал функции пар-

тийных и государственных управленческих 

органов,  но  создавал  новую  надстроечную 

управленческо-контрольную бюрократиче-

скую  систему.  Руководитель  этой  системы 

А.Н. Шелепин приобретал де-факто почти 

такие же полномочия, какими обладал сам 

Хрущев. Однако система КПК становилась 

дополнительным  стимулом  для  номенкла-

туры  в  ее  противодействии  реформатор-

ству Н.С. Хрущева [Игнатов В.Г. История 

государственного  управления  России.  М., 

2002].

Проведя  большой  цикл  тайных  сове-

щаний  и  добившись  определенного  кон-

сенсуса,  высшая  номенклатурная  элита  на 

октябрьском  Пленуме  1964  г.  ЦК  КПСС 

добилась  смещения  Н.С.  Хрущева  с  зани-

маемых  постов.  Следует  подчеркнуть,  что 

отстранение  Н.С.  Хрущева  было  резуль-

татом  вполне  нормального  политического 

акта,  организованного  в  рамках  существо-

вавшей  законности  и  системы  партийно-

государственного  управления.  Более  того, 

сам Н.С. Хрущев видел в осуществившейся 

возможности  бескровной  легитимной  сме-

ны лидера именно свою заслугу как рефор-

матора. Новым руководителем партии стал 

Л.И. Брежнев, один из наиболее типичных 

представителей номенклатурной коммуни-

стической элиты, занимавший пост второго 

секретаря ЦК КПСС. 

На  первых  порах  он  не  посмел  свер-

нуть  реформы,  задуманные  Н.С.  Хруще-

вым  и  подготовленные  А.Н.  Косыгиным, 

что  не  позволяет  однозначно  зафиксиро-

вать  октябрьский  пленум  ЦК  КПСС  1964 

г.  как  рубеж  этапа  реформ  в  истории  го-

сударственного  управления.  Тем  более, 

что реформы в той или иной степени осу-

ществлялись  и  постепенно  свертывались 

в  течение  всей  второй  половины  1960-х 

годов. Этот процесс выхода страны из по-

лосы  преобразований,  безусловно,  связан 

с отказом консервативного руководства во 

главе  с  Брежневым  от  ориентации  на  со-

вершенствование  системы  управления  и 

формирование  новых  механизмов  рыноч-

ного  регулирования  экономики.  Конечно, 

повод для такого подхода был – перегибы 

и перехлесты реформаторства Хрущева от-

били всякое стремление к инновационному 

развитию. Но правящая элита была чрезмер-

но уверена в потенциале советского строя и 

не  собиралась  более  его  либерализовывать, 

ограничившись  частичной  десталинизацией. 

В скором времени реформы 60-х годов по по-

вышению самостоятельности предприятий и 

усилению рыночных механизмов были деза-

вуированы, несмотря на то, что они дали хо-

рошие результаты [История России. ХХ век / 

Отв. ред. В.П. Дмитренко. М., 1997. С. 281].

9

Миронов А.Л. - Содержание и виды государственного управления

В ноябре 1965 г. состоялся Второй, зна-

менитый,  Пленум  ЦК  КПСС,  на  котором 

А.Н.  Косыгин  сделал  доклад  с  обоснова-

нием  экономической  реформы  в  промыш-

ленности.  Эта  реформа  также  готовилась 

при Хрущеве на основе идей экономистов- 

В. Немчинова, В. Новожилова, Л. Канторо-

вича, Е. Либермана. Вдохновленный поло-

жительными  результатами  эксперимента 

на заводе «Маяк» в Горьком и на фабрике 

«Большевичка»  в  Москве,  А.Н.  Косыгин 

предложил  новые  меры  совершенствова-

ния  управления,  к  числу  которых  относи-

лись резкое снижение количества плановых 

заданий,  ограничение  централизованного 

планирования [Игнатов В.Г. Указ. соч.].

Специалисты, 

изучающие 

процесс 

управления  с  точки  зрения  его  функций, 

выделяют  следующие  общие  функции 

управления:  организация,  планирование, 

координация, мотивация, контроль и учет 

выполнения  поставленных  задач  [Афана-

сьев  В.Г.  Научное  управление  обществом 

(Опыт  системного  исследования).  М.:  По-

литиздат, 1968]. Процесс управления про-

текает  в  условиях  посто¬янно  изменяю-

щейся  внешней  среды  и  характеризуется 

различной степенью неопределенности.

К определению понятия «государствен-

ное управление» можно подходить с разных 

точек зрения. Иногда управление опреде-

ляется  как  государственная  деятельность, 

которая  не  является  ни  правосудием,  ни 

законотворчеством  [Maurer  H.  All  gemein 

es Verwaltungsrecht. Munchen, 1988. S. 1–5]. 

Классическая  дефиниция  (толкование  по-

нятия)  управления  дана  В.  Еллинеком: 

управление – это деятельность государства 

или других субъектов государственной (пу-

бличной) власти, осуществляемая вне гра-

ниц  законотворчества  и  правосудия.  Это 

так  называемое  негативное  определение 

государственного  управления  выделяет  и 

связывает воедино такие явления и инсти-

туты,  как  государственное  управление  и 

правительство  в  качестве  исполнительно-

го  органа  единой  государственной  власти 

(а  также  других  органов  исполнительной 

власти)  и  органов  местного  самоуправле-

ния,  реализующих  в  определенном  объ-

еме  функции  государственного  управле-

ния  (для  чего  государство  делегирует  им 

необходимые  полномочия)  [Jellinek  W. 

Verwaltungsrecht. 3. Aufl. 1931. S. 6]. Орга-

ны  государственного  управления  и  мест-

ного самоуправления и образуют исполни-

тельную  власть.  Местное  самоуправление 

играет большую роль в данной сфере, хотя 

Конституция РФ не включает органы мест-

ного  самоуправления  в  систему  органов 

государственной  власти.  Понятия  «госу-

дарственное  управление»  и  «правитель-

ство» различаются между собой: например, 

задачей  правительства  является  прежде 

всего достижение целей политического ру-

ководства, в то время как государственное 

управление, в первую очередь, направлено 

на непосредственное осуществление функ-

ций управления в различных администра-

тивных  отраслях,  на  выполнение  положе-

ний законодательных актов, действующих 

в  сфере  государственного  управления 

[Грудцына  Л.Ю.  Государственно-правовой 

механизм формирования и поддержки ин-

ститутов гражданского общества в России / 

Дисс… докт. юрид. наук. – М.: РУДН, 2009].

Англо-американские  авторы  определя-

ют управление следующим образом: управ-

ление объединяет ту область деятельности 

государства  и  его  различных  структур,  в 

которой исполняются планомерно и целе-

направленно  выработанные  политические 

решения.

Все 

определения 

государственно-

го  управления  содержат  указание  на  его 

главное  содержание  –  целенаправленное 

практическое  воздействие  государства  на 

общественные  отношения,  цель  которо-

го  –  упорядочение,  организация  соответ-

ствующей  системы  и  оказание  на  нее  ре-

гулирующего влияния, т.е. обеспечение ее 

должного функционирования и возможно-

го  изменения.  Необходимо  отметить,  что 

такое  воздействие  обеспечивается  именно 

силой  государства,  т.е.  властным  харак-

тером  используемых  в  процессе  управ-

ления  методов  и  средств.  Г.В.  Атаманчук 

указывает  на  три  обязательных  свойства 

государственного  управления:  1)  управ-

ленческое  воздействие  опирается  на  силу 

государственной власти; 2) распространен-

ность государственного управления на все 

10

Наше право № 12, 2013

Теорія, історія держави і права

общество (его всеобщность); 3) системность 

[Атаманчук  Г.В.  Государственное  управле-

ние (Организационно-функциональные во-

просы): Учеб. пос. М.: НПО «Экономика», 

2000.- С. 35–39].

Итак, теория административного права 

выработала два подхода к определению го-

сударственного управления, учитывающих 

вышеизложенные положения.

1.  Государственное  управление  в  ши-

роком понимании – это регулирующая де-

ятельность  государства  в  целом  (деятель-

ность  представительных  органов  власти, 

прокуратуры, судов и т.д.) [Ученые подчер-

кивают,  что  государственное  управление 

осуществляют  все  государственные  струк-

туры (см., например: О некоторых актуаль-

ных  проблемах  административного  права 

(По  материалам  «Лазаревских  чтений») 

// Государство и право. 1997. № 6.- С. 18]. 

Статья 10 Конституции РФ устанавливает, 

что  государственная  власть  в  России  осу-

ществляется на основе разделения на зако-

нодательную, исполнительную и судебную 

власть. Органы законодательной, исполни-

тельной и судебной власти самостоятельны.

2.  Государственное  управление  в  уз-

ком  понимании  –  это  административная 

деятельность,  т.е.  деятельность  органов 

исполнительной  власти,  исполнительно-

распорядительных органов государства по 

осуществлению исполнительной власти на 

уровне Российской Федерации и ее субъек-

тов.  Такая  трактовка  поддерживается  ря-

дом научных разработок, а также ст. 10, 77, 

78  Конституции  РФ  и  другими  законода-

тельными актами. Административное пра-

во рассматривает государственное управле-

ние лишь в узком понимании.

Исследуя  понятия  «контроль»,  «кон-

троль  в  управлении»,  «система  контроля», 

необходимо рассмотреть их место в общей 

системе государственной власти. Единство 

государственной власти является одним из 

ее основополагающих признаков и связано 

с  возникновением  государства  как  инте-

грированной  власти,  ликвидирующей  или 

преобразующей  другие  властные  отноше-

ния  в  обществе  и  подчиняющей  их  себе. 

Единство  государственной  власти  предпо-

лагает,  что  она,  во-первых,  единственная 

государственная власть в данном обществе; 

во-вторых,  единая  по  своему  социальному 

характеру; в-третьих, имеет общие цели и 

задачи; в-четвертых, характеризуется орга-

низационно-правовым единством; в-пятых, 

выполняет в разных формах и разными ме-

тодами единую функцию государственного 

управления  [Грудцына  Л.Ю.  Гражданское 

общество и сфера частных интересов // Об-

разование и право. 2012. № 12(40)].

Наряду  с  идеей  и  практикой  единства 

государственной  власти  в  науке  принята 

концепция  разделения  ветвей  власти,  по-

лучившая  практическое  осуществление. 

Возникновение  этой  концепции  связано  с 

тем, что в системе государственного управ-

ления  органы  власти  организационно  не-

одинаковы,  играют  разную  роль  и  выпол-

няют разные функции.

жүктеу/скачать 148,99 Kb.

Достарыңызбен бөлісу: