Среднесрочное управление природоохранными ассигнованиями

 
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
СРЕДНЕСРОЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
ПРИРОДООХРАННЫМИ 
АССИГНОВАНИЯМИ: 
Пример Украины 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
СРЕДНЕСРОЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
ПРИРОДООХРАННЫМИ АССИГНОВАНИЯМИ: 
Пример Украины 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
СРГ ПДООС 

 
2 
 
ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ 
ОЭСР представляет  собой  уникальный  форум,  где  правительства  31  демократической 
страны  работают  совместно  для  решения  экономических,  социальных  и  экологических 
проблем  глобализации.  Кроме  того,  ОЭСР  принадлежит  к  тем  организациям,  которые 
стараются  лучше  понять  новые  явления  и  проблемы  и  помочь  правительствам  выработать 
меры  по  их  разрешению  в  таких,  например,  областях,  как  корпоративное  управление, 
экономическая  информатика  и  проблемы  старения  населения.  Организация  экономического 
сотрудничества  и  развития  предоставляет  правительствам  стран  возможности  сравнить 
политический  опыт,  найти  пути  решения  общих  проблем,  ознакомиться  с  образцами  лучшей 
практики для координации внутренней и внешней политики. 
К  числу  стран-членов  ОЭСР  относятся:  Австралия,  Австрия,  Бельгия,  Канада,  Чили, 
Чешская  Республика,  Дания,  Финляндия,  Франция,  Германия,  Греция,  Венгрия,  Исландия, 
Ирландия,  Италия,  Япония,  Корея,  Люксембург,  Мексика,  Нидерланды,  Новая  Зеландия, 
Норвегия,  Польша,  Португалия,  Словакия,  Испания,  Швеция,  Швейцария,  Турция, 
Великобритания  и  Соединенные  Штаты.  Комиссия  Европейских  Сообществ  принимает 
участие в работе ОЭСР. 
Отдел  публикаций  ОЭСР  широко  распространяет  результаты  сбора  статистических 
данных и исследований ОЭСР по социально-экономическим и природоохранным вопросам, а 
также конвенции, методические рекомендации и стандарты, согласованные ее членами.  
СРГ ПДООС 
 
 
Специальная  рабочая  группа  по  реализации  Программы  действий  по  охране 
окружающей  среды  для  Центральной  и  Восточной  Европы  (СРГ  ПДООС)  была  создана  в 
1993 г. на Конференции министров «Окружающая среда для Европы» в Люцерне (Швейцария). 
С  тех  пор  функции  ее  Секретариата  выполняет  ОЭСР  –  вначале  в  составе  Центра 
сотрудничества с государствами, не входящими в ОЭСР, а позднее – в рамках Директората по 
охране  окружающей  среды.  За годы  работы  СРГ  ПДООС  зарекомендовала  себя как гибкий  и 
практичный инструмент содействия политическим и институциональным реформам в странах с 
переходной  экономикой.  После  Орхусской  конференции  министров  1999  г.  ее  деятельность 
была переориентирована на страны Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА). 
Более подробную информацию о деятельности Специальной рабочей группы можно найти на 
ее веб-сайте: 
www.oecd.org/env/eap
. 
 
 
Настоящий отчет также существует на английском языке под названием: 
Medium-Term Management of Green Budgets: The Case of Ukraine 
 
© OECD (2010), перевод с английского.  
Для  воспроизведения,  копирования,  передачи  или  перевода  данной  публикации  необходимо  получить  предварительное 
письменное согласие. Запросы следует направлять в Отдел публикаций ОЭСР по электронной почте: 
rights@oecd.org
 или по факсу 
(+33-1)  45  24  13  91.  За  разрешением  на  частичное  копирование  данного  документа  следует  обращаться  в  Centre  Français 
d’exploitation du droit de Copie, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France (
contact@cfcopies.com
). 
 
 

ПРЕДИСЛОВИЕ 
 
Структурными реформами, направленными на преодоление продолжающегося финансово-
экономического 
кризиса, 
часто 
предусматривается 
увеличение 
«природоохранных 
ассигнований»,  то  есть  бюджетных  средств,  выделяемых  на  природоохранные  программы. 
Сравнительно  крупные  природоохранные  инвестиции  планируются  в  ряде  стран  ОЭСР: 
например, Канада инвестирует 1,3%, Соединенные Штаты – 0,7%, а Франция – 0,5% ВВП. Хотя 
страны,  не  являющиеся  членами  ОЭСР,  возможно,  меньше  инвестируют  в  природоохранные 
проекты  и  не  стремятся  внедрить  модель  экологически  ориентированного  экономического 
роста  в  кратко-  и  среднесрочной  перспективе,  они,  вероятно,  увеличат  расходы  на 
природоохранные программы в связи с изменением климата.  
Хорошо  ли  подготовлены  правительства  стран  к  тому,  чтобы  обеспечить  надежное 
планирование  инвестиций  и  не  допустить  расточительного  использования  природоохранных 
ассигнований?  Смелые  реформы  государственных  финансов,  которые  проводятся  последние 
два  десятилетия,  особенно  внедрение  среднесрочных  программ бюджетных  расходов  (СПБР), 
сделали  эти  задачи  решаемыми  во  многих  странах.  Особенно  большое  значение  для 
природоохранных программ имеют СПБР в силу их средне- и долгосрочного характера.  
Хотя и значительно позднее, чем в странах ОЭСР, метод СПБР получает распространение 
в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА). В большинстве случаев 
природоохранные органы стран ВЕКЦА не относятся к числу лидеров во внедрении СПБР, а их 
потенциал  в  области  применения  СПБР  находится  в  зачаточном  состоянии.  Необходимость 
развития  этого  потенциала  становится  чрезвычайно  актуальной  в  странах  данного  региона, 
зависящих  от  помощи,  поскольку  доноры  переориентируются  с  механизмов  финансирования 
конкретных проектов на предоставление помощи на урегулирование бюджета в целом.  
В  этой  связи  в  настоящем  отчете  проводится  анализ  среднесрочного  бюджетного 
планирования в Украине и степени  применения этого подхода в природоохранном секторе. В 
отчете  выявляются  преимущества  и  недостатки  системы,  существующей  в  этой  стране,  и 
предлагаются  рекомендации  по  ее  совершенствованию.  С  точки  зрения  региона  развитие 
данного подхода способствует межгосударственному сотрудничеству, целью которого является 
распространение надлежащих образцов международной практики.  
Отчет  подготовлен  в  рамках  Специальной  рабочей  группы  по  реализации  Программы 
действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы (СРГ ПДООС), 
секретариат  которой  находится  в  Директорате  по  охране  окружающей  среды  ОЭСР.  Он 
разработан  на  основе  имеющихся  документов  и  данных,  а  также  встреч  с  украинскими 
экспертами и должностными лицами и представителями международных организаций.  
Отчет  подготовлен  Нелли  Петковой  при  участии  Рафаля  Станека  и  Алексея  Судакова 
(«SST-Consult»,  Польша),  его  обзор  проводили  Евгений  Мазур,  Анжела  Буларга  и  Брендан 
Гиллеспи.  Содействие  в  выверке  статистических  данных  оказывала  Карла  Бертуцци. 
Административную  поддержку  проекта  обеспечивал  Шухрат  Зиявиддинов.  Отчет  был 
переведен  на  русский  язык  Натальей  Чумаченко. Важную  роль  в  реализации  проекта  играл 
Мыкола Пылыпчук из Министерства охраны окружающей среды Украины. Отчет подготовлен 
при  финансовой  поддержке  Министерства  Великобритании  по  международному  развитию. 
Всем указанным лицам выражается благодарность и признательность.  
Представленные в настоящем отчете мнения являются мнениями авторов и не обязательно 
отражают официальную позицию ОЭСР или правительств стран-членов ОЭСР. 

 
4 
СОДЕРЖАНИЕ 
ГЛАВА 1. ВВЕДЕНИЕ 
15
 
1.1
 
Цели исследования и аудитория 
15
 
1.2
 
Методология обзора 
16
 
1.3
 
Структура отчета 
16
 
ГЛАВА 2. ОБЩИЙ ОБЗОР СРЕДНЕСРОЧНОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 
18
 
2.1
 
Преимущества  среднесрочного  планирования  расходов  в  сравнении  с  годовым 
планированием 
18
 
2.2
 
Определение  и  основные  предпосылки  среднесрочной  программы  бюджетных 
расходов 
19
 
2.3
 
Виды СПБР 
23
 
2.4
 
Благоприятные условия для успешного внедрения СПБР 
25
 
ГЛАВА  3.  СТРУКТУРА  БЮДЖЕТА  И  МЕТОДЫ  СОСТАВЛЕНИЯ  БЮДЖЕТА  В 
УКРАИНЕ 
27
 
3.1
 
Макроэкономическая ситуация и состояние бюджета Украины 
27
 
3.2
 
Последние реформы системы государственных финансов 
30
 
3.3
 
Структура и классификация годового бюджета 
31
 
3.4
 
Новые подходы к составлению бюджета 
32
 
3.5
 
Анализ практики составления бюджета 
34
 
ГЛАВА 4. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ 
37
 
4.1
 
Правовая база для использования ГЦП 
37
 
4.2
 
ГЦП – разработка и подготовка 
37
 
4.3
 
Анализ разработки и выполнения государственных целевых программ 
41
 
ГЛАВА 5. ОСОБЕННОСТИ ПРИРОДООХРАННОГО СЕКТОРА 
50
 
5.1
 
Динамика внутренних природоохранных расходов 
50
 
5.2
 
Стратегическое финансовое планирование в природоохранном секторе Украины 
56
 
5.3
 
Подготовка экологических ГЦП и указание расходов по ним 
57
 
5.4
 
Проблемы, связанные с реализацией многолетних экологических ГЦП 
61
 
5.5
 
Взаимосвязь экологических ГЦП с годовым бюджетом 
63
 
5.6
 
Институциональный  потенциал  в  области  подготовки  и  реализации  многолетних 
программ 
65
 
ГЛАВА 6. ПОДДЕРЖКА РЕСУРСАМИ ДОНОРОВ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 
В УКРАИНЕ 
67
 
6.1
 
Помощь на урегулирование бюджета в целом 
67
 
6.2
 
Помощь доноров, оказываемая Украине 
69
 
6.3
 
Поддержка ресурсами доноров природоохранного сектора Украины 
71
 
6.4
 
Анализ помощи доноров Украине 
75
 
ГЛАВА 7. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 
77
 
7.1
 
Основные выводы 
77
 
7.2
 
Рекомендации 
78
 

 
5 
БИБЛИОГРАФИЯ 
82
 
ПРИЛОЖЕНИЯ 
 
Приложение A:  Социально-экономические показатели Украины 
87
 
Приложение B:  Системы бюджетной классификации 
88
 
Приложение C:  Пример формы паспорта целевой программы Украины 
89
 
Приложение D:  Простая форма данных для внедрения СПБР 
90
 
Приложение E:  Перечень  ГЦП,  полностью  или  частично  финансируемых  за  счет 
ассигнований МООС, в тысячах грн. 
93
 
Приложение F: Список лиц, с которыми проведены встречи 
101
 
 
 
ПЕРЕЧЕНЬ ТАБЛИЦ 
Таблица 1. Валютные курсы, гривна/долл. США и евро; среднегодовые 
  8
 
Таблица 2. Государственные доходы и расходы в 2006-2008 гг., миллиардов грн. 
28
 
Таблица 3. Государственный долг в 2005-2009 гг., миллиардах долл. США 
29
 
Таблица 4. Совпадение видов деятельности по различным ГЦП транспортного сектора 
43
 
Таблица 5. Количество программ, фактически финансируемых из центрального бюджета 
45
 
Таблица  6.  Изменение  финансирования  государственных  целевых  программ,  в  миллиардах 
грн. 
 
46
 
Таблица 7. Центральный бюджет Украины в 2003–2009 гг., в миллиардах грн. 
 
Таблица 8. Процентная доля финансирования целевых программ в общих доходах и расходах 
бюджета 
47
 
Таблица 9. Ассигнования МООС в 2007-2009 гг., в тысячах грн. 
54
 
Таблица  10.  Финансирование  на  основе  обязательств  и  фактическое  финансирование 
Государственной 
научно-технической 
программы 
развития 
топографо-
геодезической деятельности в разбивке по источникам 
63
 
Таблица 11. Помощь доноров в бюджете 2009 г., в тысячах грн. 
70
 
Таблица 12. Некоторые экологические проекты, финансируемые ПРООН в 2005-2009 гг. 
71
 
Таблица 13. Участие Всемирного банка в разбивке по секторам в 2009 г., в миллионах евро  73 
 
 
ПЕРЕЧЕНЬ РИСУНКОВ 
Рисунок 1.  Карта Украиня 
9
 
Рисунок 2. Темпы прироста реального ВВП в Украине, в процентах (1996-2009 гг.) 
28
 
Рисунок 3. Структура консолидированного бюджета Украины 
332
 
Рисунок 4. Процедура принятия ГЦП 
40
 
Рисунок 5. Распределение ассигнований МООС по подчиненным ведомствам МООС в 
2009 г., в долях общих ассигнований 
51
 
Рисунок 6. Ассигнования МООС по сравнению с ассигнованиями другим министерствам, в 
миллиардах грн. 
52
 
   Рисунок 7. Уровень исполнения расходов консолидированного бюджета в 2008 г. 
в соответствии с функциональной классификацией бюджета 
56
 
Рисунок 8. Трансферт финансовых потоков в рамках помощи на урегулирование бюджета в 
целом 
 
69
 
Рисунок  9.  Поддержка  секторов  ресурсами  Всемирного  банка  как  доля  общей  помощи  в 
2009 г., %   
74
 

 
6 
Рисунок 10. ОПР, связанная с охраной окружающей среды, как доля общей ОПР в странах 
ВЕКЦА, в процентах 
75
 
 
 
ПЕРЕЧЕНЬ ВСТАВОК 
Вставка 1. Общепризнанные международные эталонные критерии эффективной СПБР 
221
 
Вставка 2. Важнейшие элементы программы расходов (инвестиционной программы) 
42
 

 
7 
ПЕРЕЧЕНЬ АББРЕВИАТУР 
 
 
ВВП 
валовой внутренний продукт 
грн. 
украинская гривна (местная валюта) 
ГЦП 
государственная целевая программа 
ГЭФ 
Глобальный экологический фонд 
д.о. 
данные отсутствуют 
долл. США 
доллар США 
ЕБРР 
Европейский банк реконструкции и развития 
ИЕПД 
Инициатива «Европейская политика добрососедства» 
МВМР 
Министерство Великобритании по международному развитию 
МВФ 
Международный Валютный фонд 
млн 
миллион 
млрд 
миллиард 
МООС 
Министерство охраны окружающей среды Украины 
НДС 
налог на добавленную стоимость 
ОБСЕ 
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе 
ОПР 
официальная помощь для целей развития 
ОЭСР 
Организация экономического сотрудничества и развития 
ПРООН 
Программа развития ООН 
СМ 
Совет министров Украины 
СПБР 
Среднесрочная программа бюджетных расходов 
СРГ ПДООС 
 
Специальная  рабочая  группа  по  реализации  Программы  действий  по 
охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы 
США 
Соединенные Штаты Америки 
ЭиТРС 
(затраты) на эксплуатацию, текущий ремонт и содержание 
ЮНЕСКО 
Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры 
 
 
  

 
8 
 
 
 
Валютные курсы 
 
Для  конвертации  финансовых  данных,  представленных  в  настоящем  отчете,  были 
использованы/можно использовать следующие среднегодовые валютные курсы:  
Таблица
 1. 
Валютные
 
курсы
, 
гривна
/
долл. США
 
и
 
евро
; 
среднегодовые
 
 
Источник
: 
ЕБРР
, 
МВФ
, 
ОЭСР
.  
 
2000
 
2001
 
2002
 
2003
 
2004
 
2005
 
2006
 
2007
 
2008
 
2009
 
Гривна
/
долл. США
 
5,44
 
5,37
 
5,33
 
5.33
 
5,32
 
5,12
 
5,05
 
5,05
 
5,27
 
7,79
 
Гривна
/
евро
 
5,03
 
4,81
 
5,03
 
6,02
 
6,61
 
6,39
 
6,34
 
6,91
 
7,72
 
10,82
 

 
9 
Рисунок
 1. 
Карта Украины
 
 
 

 
10 
РЕЗЮМЕ ОТЧЕТА 
В  период  с  2000  по  2008  гг.  в  Украине  наблюдался  интенсивный  экономический  рост, 
когда  ежегодный  прирост  ВВП  составлял  в  среднем  7,5%,  благодаря  чему  это  была  одна  из 
самых динамично развивающихся экономик Европы. В конце 2008 г. Украину тяжело поразил 
мировой финансовый кризис. В условиях резкого экономического спада, который потребовал 
немедленной  мобилизации  огромных  государственных  средств,  правительство  Украины 
проводило  остро  необходимые  реформы  государственных  финансов.  К  числу  наиболее 
серьезных  из  них  можно  отнести  дальнейшее  развитие  методов  среднесрочного  бюджетного 
планирования, которые принципиально важны для надлежащего управления как внутренними 
ресурсами, так и международной помощью.  
В  этой  связи  в  отчете  анализируются  темпы  внедрения  среднесрочного  бюджетного 
планирования  и  управления  бюджетом  в  Украине,  достижения  в  этой  области  и  то,  в  какой 
степени  в  этот  процесс  интегрирован  природоохранный  сектор.  Кроме  того,  в  исследовании 
делается  попытка  изучить  значение  для  природоохранного  сектора  постепенного  внедрения 
таких форм оказания помощи как помощь отдельным секторам и помощь на урегулирование 
бюджета в целом. Исследование в целом призвано помочь Министерству охраны окружающей 
среды Украины (МООС) улучшить практику разработки программ, финансового планирования 
и  составления  бюджета,  с  тем  чтобы  расширить  возможности  получения  им  достаточного 
финансирования для природоохранной деятельности.  
Следует  отметить,  что  в  настоящее  время  перед  Украиной  стоят  серьезные  проблемы  в 
сфере  финансирования  природоохранной  деятельности.  Финансирование  природоохранного 
сектора  из  внутренних  источников  (в  постоянном  выражении)  последние  несколько  лет 
снижается. Официальная помощь для целей развития, связанная с охраной окружающей среды, 
также  незначительна.  Ситуацию  еще  более  усугубил  экономический  кризис:  в  конце  2008 г. 
ассигнования МООС  были  сокращены  более  чем  на  30%  по  сравнению  с ассигнованиями  на 
основе обязательств в начале года. Вместе с тем, по расчетам Всемирного банка, потребности 
Украины в инвестициях в охрану окружающей среды на десятилетний период (2006-2015 гг.) 
могут составить приблизительно 1,5-3 миллиарда долл. США ежегодно (без учета инвестиций 
в  проекты  в  области  энергетики  и  водоснабжения  и  водоотведения),  что  может  достигнуть 
почти 2% ВВП.  
Среднесрочные  программы  бюджетных  расходов  –  новый  инструмент  эффективного 
управления бюджетом 
Если говорить в общем, среднесрочная программа бюджетных расходов (СПБР) призвана 
сформировать  бюджет  по  программам,  которые  определяются  в  соответствии  с  целями  и 
увязываются  с  конкретными  результатами,  преследуя  тем  самым  цель  объединить  политику, 
планирование  деятельности  и  годовой  бюджет.  Помимо  того,  что  СПБР  позволяет  улучшить 
выделение  ресурсов  на  стратегические  приоритеты  по  различным  направлениям  политики  и 
внутри них, внедрение СПБР также дает следующие преимущества: 

 
улучшение 
макроэкономического 
равновесия, 
что 
достигается 
путем 
консолидации  всех  источников  доходов  в  рамках  одной  последовательной  и 
реалистичной программы; 

 
11 

 
повышение  предсказуемости  финансирования,  что  помогает  отраслевым 
министерствам  осуществлять  прогнозное  планирование  и  обеспечивать 
экономическую обоснованность программ; 

 
повышение  налогово-бюджетной  дисциплины  путем  жесткого  ограничения 
ассигнований, выделяемых отраслевым министерствам; 

 
повышение  ответственности  за  результаты  с  целью  усиления  стимулов  к 
эффективному и рациональному использованию бюджетных средств.  
Для внедрения СПБР требуется твердая приверженность на политическом уровне, которая 
позволит  начать  и  проводить  необходимые  реформы.  Финансовый  кризис  может  стать 
возможностью начать эти реформы.  
Основные  выводы:  природоохранные  программы  извлекают  минимальную  выгоду  из 
реформ государственных финансов 
В Украине не существует полноценной среднесрочной программы бюджетных расходов, 
охватывающей всю систему государственного управления. Однако ряд элементов, которые, в 
принципе,  являются  частью  СПБР,  уже  внедрен.  К  ним  относятся,  в  числе  прочего, 
составление  бюджета  на  основе  программ  и  программно-целевое  бюджетное  планирование. 
Правительство  Украины  уже  предпринимало  некоторые  попытки  составлять  прогнозы 
основных  макроэкономических  и  налогово-бюджетных  целевых  показателей  на  трехлетний 
период,  но  до  настоящего  времени  они  служили  постоянным  источником  данных  для 
составления годовых бюджетов. Помимо этого, по большей части консолидированы источники 
государственных  доходов.  Ужесточен  контроль  и  надзор  за  государственными  расходами. 
Кроме  того,  посредством  так  называемых  «государственных  целевых  программ»  (ГЦП) 
правительство пытается теснее увязывать меры политики с годовым бюджетом.  
Сравнительно  недавно  правительство  предприняло  дополнительные  меры  по  усилению 
среднесрочной составляющей управления бюджетом. В конце 2009 г. Министерство финансов 
потребовало от  отраслевых  министерств  впервые  подготовить  3-летние  оценки  программных 
расходов  и  приложить  их  к  годовому  бюджету.  При  поддержке  доноров  начата  подготовка 
СПБР в сельскохозяйственном секторе. Все эти меры свидетельствуют о том, что применение 
СПБР совершенствуется.  
Министерство охраны окружающей среды полностью интегрировано во все эти процессы. 
Однако  до  настоящего  времени  МООС  не  извлекало  какой-либо  особой  выгоды  из  данных 
преобразований,  и  ему  не  удавалось  получать  достаточное  финансирование  для 
природоохранных  программ.  Хотя  следует  признать,  что  бюджетный  процесс  и  решения  об 
ассигновании ресурсов в большой степени носят политический характер – независимо от того, 
существует ли СПБР или нет – сравнительно слабый потенциал МООС в области подготовки, 
оценки  и  реализации  экономически  обоснованных  среднесрочных  ГЦП  вполне  может  быть 
одной  из  причин  ограниченного  бюджетного  финансирования  охраны  окружающей  среды  и 
его сокращения.  
Проблемы, связанные с природоохранными ГЦП, в очень большой степени обусловлены 
из  межотраслевым  характером  и  тем,  что  в  разработке  и  реализации  этих  программ 
задействовано большое количество партнеров. Отсутствие координации финансирования ГЦП 
и четко определенной ответственности за их финансирование серьезно подрывает реализацию 
программ.  Помимо  этого,  дублирование  программ,  начало  их  реализации  без  достаточного 
финансирования  и  отсутствие  надлежащего  контроля  со  стороны  МООС  над  расходованием 
средств на местном уровне – все это ведет к расточительному использованию государственных 
ресурсов.  В  этом  смысле  проблема  заключается  не  в  объемах  расходов,  а  в  качестве 

 
12 
расходования  средств,  которое  выражается  в  ограниченных  результатах,  получаемых  за  счет 
этих ресурсов.  
Природоохранные  ГЦП  редко  разрабатываются  на  основе  надежного  финансово-
экономического  анализа,  поэтому  они  часто  нереалистичны.  В  программах  не  используются 
четкие и измеримые экологические целевые показатели, показатели деятельности (особенно в 
отношении  инвестиций), и  они  не согласуются  в разбивке  по  годам  реализации.  В  них  часто 
учитываются только расходы на капиталовложения и не принимаются во внимание затраты на 
эксплуатацию,  текущий  ремонт  и  содержание  основных  фондов.  Такой  подход  к  оценке 
расходов искажает картину потребностей в государственных расходах. Редко разрабатываются 
финансовые  стратегии,  проводятся  исследования  рынка  и  составляются  технико-
экономические  обоснования.  Все  это  затрудняет  оценку  обоснованности  предлагаемых 
природоохранных программ министерством экономики и министерством финансов.  
Такая  ситуация  дополнительно  усугубляется  отсутствием  у  МООС  достаточного 
потенциала  в  области  оценки  и  отбора  проектов  для  финансирования  за  счет  ассигнований 
МООС.  В  результате,  неясно,  финансирует  ли  министерство  проекты,  являющиеся  самыми 
эффективными с точки зрения охраны окружающей среды и затрат. Недостаточный потенциал 
в области эффективного мониторинга и оценки проектов и последующих программ часто ведет 
не  только  к  расточительному  использованию  бюджетных  ресурсов,  но  и  к  дальнейшему 
ухудшению состояния окружающей среды.  
Из-за  своих  многочисленных  недостатков  природоохранные  ГЦП  в  основном  не 
используются  в  целях  составления  годового  бюджета  как  источник  данных  о  долгосрочном 
значении для бюджета. ГЦП используются главным образом в качестве законного обоснования 
бюджетных расходов.  
Новый  подход  доноров  к  оказанию  помощи  и  их  переориентация  с  финансирования 
проектов  на  оказание  помощи  непосредственно  на  урегулирование  бюджета  также  требуют 
совершенствования 
среднесрочного 
финансового 
планирования. 
Помощь 
ЕС 
на 
урегулирование  отраслевого  бюджета,  выделенная  целевым  назначением  природоохранному 
сектору,  переговоры  по  которой  в  настоящее  время  ведутся,  дает  МООС  возможность 
накопить опыт применения этого инструмента, который может оказаться полезным в будущем 
в борьбе за получение ресурсов доноров, выделяемых через бюджет.  
Рекомендации:  Использование  новых  возможностей  для  достижения  достаточного 
уровня качественных расходов 
Рекомендации,  выработанные  по  итогам  настоящего  исследования,  касаются 
среднесрочного  бюджетного  планирования  в  целом  и  его  применения  в  природоохранном 
секторе  в  частности.  Для  удобства  и  ясности  они  разбиты  на  три  группы  по  целевым 
аудиториям:  рекомендации  правительству,  Министерству  охраны  окружающей  среды  и 
донорам.  Данные  рекомендации  можно  использовать  как  основу  для  диалога  по  вопросам 
отраслевой  политики  с  участием  различных  сторон,  занимающихся  природоохранным 
финансированием из бюджета в Украине.  

 
Рекомендации правительству: 

 
До  внедрения  полноценного  среднесрочного  бюджетного  планирования 
внедрить  среднесрочную  систему  прогнозирования  бюджетных  доходов  и 
расходов (прогнозную СПБР) на основе передовых эконометрических моделей. 
Подобная  система  должна  четко  и  прозрачно  отражать  уровень  финансовых 
обязательств правительства;  

 
13 

 
Разработать  и  одобрить  методику  подготовки  среднесрочных  программ, 
охватывающих  всю  систему  государственного  управления,  в  соответствии  с 
надлежащей международной практикой; 

 
Принять  четкие  правила  и  процедуры  среднесрочных  обзоров  программ  и 
возможных способов их уточнения; 

 
Четко  определить  сферы  ответственности  всех  сторон,  задействованных  в 
реализации программ, в частности ответственности за финансирование; 

 
Отобрать  несколько  первых  программ  в  качестве  пилотных  программ  в 
отдельных министерствах; 

 
Ежегодно  постепенно  расширять  практику  разработки  «снизу  вверх»  путем 
добавления  нескольких  дополнительных  программ  и  с  учетом  полученного 
опыта корректировать систему оценки и мониторинга деятельности;  

 
Провести  ряд  образовательно-информационных  мероприятий,  с  тем  чтобы 
разъяснить персоналу, работающему непосредственно с субъектами контроля, 
отраслевым  министерствам  и,  возможно,  законодателям,  понятие  СПБР  на 
основе  программ.  Пользуясь  этой  возможностью, вновь  обратиться  к основам 
бюджетного  планирования  на  основе  программ  и  программно-целевого 
бюджетного планирования, применяемого в настоящее время в Украине.  

 
Рекомендации Министерству охраны окружающей среды: 

 
Усовершенствовать  разработку  программ  в  соответствии  с  надлежащей 
международной  практикой.  Это  должно  включать  в  себя,  в  числе  прочего, 
претворение  целей  программ  в  реалистичные  и  измеримые  экологические 
целевые  показатели  и  показатели  деятельности,  внедрение  жестких  и 
обязательных  критериев  приемлемости,  оценки  и  отбора  инвестиционных 
проектов для их финансирования;  

 
При  подготовке  программ  применять  на  постоянной  основе  инструменты 
финансового анализа (отраслевые финансовые стратегии, исследования рынка, 
обзоры  расходов,  технико-экономические обоснования  проектов).  Основывать 
оценки  расходов  по  программам  на  результатах  применения  этих 
инструментов; 

 
Внедрить  и  осуществлять  регулярный  мониторинг  и  оценку  (особенно 
инвестиционных)  проектов,  реализуемых  за  счет  ассигнований  МООС 
(технических, финансовых и экологических результатов). Регулярно проводить 
и поддерживать оценочные обзоры (каждые 2-3 года) общего хода реализации 
программ; 

 
Обеспечить  подготовку  и  развитие  потенциала  персонала  МООС  в  области 
разработки  программ  и  управления  проектным  циклом  (экономических, 
финансовых, инженерных кадров); 

 
Создать  и  вести  базу  данных  по  всем  программам  и  проектам  доноров. 
Сведения  о  них  следует  сделать  общедоступными,  а  доступ  к  ним  –  простым 
(например, на веб-сайте МООС).  

 
Рекомендации донорам: 

 
14 

 
Представлять  точную  и  своевременную  информацию  об  объемах  и  сроках 
предоставления  помощи,  которая  поступает  в  Украину.  Когда  речь  идет  о 
помощи,  связанной  с  охраной  окружающей  среды,  надлежащим  образом 
информировать  как  Министерство  финансов/экономики,  так  и  МООС.  Это 
особенно  важно,  когда  помощь  направляется  не  через  институты 
общенационального уровня; 

 
Согласовывать  приоритеты  с  национальными  приоритетами,  а  также  со 
страновыми  системами  (например,  процессами  представления  отчетности  и 
оценки, правилами закупок), действующими в Украине.  
Программирование и оценку и отбор проектов можно улучшить независимо от процесса 
СПБР, 
поскольку 
они 
являются 
неотъемлемой 
частью 
надежного 
управления 
государственными  расходами.  Совершенствование  практики  управления  расходами  МООС  в 
соответствии  с  надлежащими  международными  стандартами  только  поможет  министерству 
повысить свою прозрачность, авторитет и состоятельность в глазах правительства и широкой 
общественности. Это  та возможность, которая  – если МООС  ее  использует  –  может открыть 
доступ к более достаточным ресурсам на охрану окружающей среды.  
Министерство  экономики  и  Министерство  финансов  должны  играть  ключевую  роль  в 
определении  правил  и  процедур  подготовки,  мониторинга  и  оценки  ГЦП,  а  также 
использования  бюджетных  средств.  Правительству  и  законодательному  органу  необходимо 
повысить  приоритетность  внедрения  надлежащей  практики  управления  государственными 
расходами,  в  частности  в  природоохранном  секторе,  на  случай,  если  страна  решит 
совершенствовать  систему  государственных  финансов  и  приблизить  ее  к  международным 
стандартам.  
 

 
15