Парламент и приоритеты расходов

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
197 
 
 
 
 
расходам, не прошедшим процесс приоритезации и направленным на выполнение узко 
очерченных целей по определенным выборным округам). Опыт говорит о том, что чем 
выше степень фрагментации бюджетных полномочий в политической системе, как между 
исполнительной властью и парламентом, так и внутри парламента, тем сложнее 
протекает процесс внедрения эффективной системы бюджетирования, ориентированной 
на результат.   
 
Основная литература  
Ф. Джойс (2007), “Бюджетирование, ориентированное на результат, при системе 
разделения властей", в книге Робинсона: "Бюджетирование, ориентированное на 
результат".   
И. Лиенерт и М.К. Юнг (2004), "Юридическая база бюджетных систем", Париж, ОЭСР, 
http://www.oecd.org/dataoecd/3/28/43487903.pdf. 
Ф. Мордасг (2008), “Бюджетные реформы и парламент: опыт Франции", работа, 
представленная на международном симпозиуме по меняющейся роли парламента в 
бюджетном процессе, Афионкарахисар, Турция, 8-9 октября, 
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/63/4/41831999.pdf.

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
198 
 
 
 
 
 
18. Среднесрочное бюджетирование и бюджетирование, 
ориентированное на результат  
 
Считается, что бюджетирование, ориентированное на результат, тесно связано со 
среднесрочным бюджетированием. В настоящем разделе мы рассматриваем причины 
этого. Вначале мы рассмотрим природу и различные версии среднесрочного 
бюджетирования, его основные технические сложности, и опыт использования систем 
среднесрочного бюджетирования в развивающихся странах.  
Природа и преимущества среднесрочного бюджетирования  
 
Ключевые элементы среднесрочного бюджетирования включают в себя следующее:  
 

 
Четко определенные основы среднесрочной бюджетно-налоговой политики, включая 
плановые среднесрочные налогово-бюджетные показатели (в особенности по 
дефициту и долгу), т.е. среднесрочные цели налогово-бюджетной политики, а также 
совокупный потолок расходов и совокупный уровень доходов для обеспечения 
планируемой налогово-бюджетной политики.   
 

 
Процесс согласования данных "сверху вниз" и "снизу вверх", призванный обеспечить 
соответствие политики расходов и доходов основам среднесрочной бюджетно-
налоговой политики. Иными словами, максимизация вероятности того, что в 
среднесрочной перспективе политика правительства в области расходов и доходов 
приведет к такому уровню совокупных расходов и доходов, которые будут 
соответствовать целевым показателям, установленным в рамках среднесрочной 
налогово-бюджетной политики.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
199 
 
 
 
 
 

 
Как итог этого процесса, установление ряда среднесрочных прогнозов либо потолков 
расходов по секторам либо министерствам, которые отражали бы политику 
правительства в области расходов и соответствовали бы  среднесрочной налогово-
бюджетной политике. В большинстве стран, эти цифры являются ориентировочными  
(т.е. правительство не берет на себя обязательства удерживать эти цифры расходов по 
секторам или министерствам на прогнозируемом уровне), но в некоторых странах 
правительство они являются обязательными, т.е. правительство берет на себя 
обязательство финансировать сектора либо министерства на этом прогнозируемом 
уровне в среднесрочной перспективе.  
 
Основные преимущества эффективной системы среднесрочного бюджетирования состоят 
в следующем:  
 

 
Повышение общей дисциплины исполнения налогово-бюджетной политики. 
Среднесрочное бюджетирование значительно снижает опасность того, что здоровая 
налогово-бюджетная политика будет размыта превышением запланированного уровня 
расходов из-за политики расходов и обязательств, которую правительство применяло в 
прошлом, не до конца продумав ее последствия в будущем.  
 

 
Снижения уровня неопределенности бюджетных министерств в отношении их 
дальнейших уровней финансирования, что повышает качество планирования и 
управления. Снижение уровня неопределенности достигает своего пика тогда, когда 
правительство принимает на себя обязательства по финансированию на 
среднесрочный период. Однако, даже в случае, если среднесрочные прогнозы 
расходов по секторальному или министерскому уровню не обязательны, а 
ориентировочны, эффективное среднесрочное бюджетирование может снизить 
уровень неопределенности. Это происходит потому, что система среднесрочного 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
200 
 
 
 
 
бюджетирования обеспечивает соответствие всех решений о расходах совокупной 
среднесрочной налогово-бюджетной политике и тем самым значительно снижает 
вероятность ситуативных правительственных сокращений расходов, вызванными 
непредвиденных налогово-бюджетных обстоятельств.  
 

 
Улучшенная приоритезация расходов. Процесс согласования политики расходов с 
устанавливаемыми сверху вниз совокупными потолками расходов способствует более 
систематическому анализу приоритетов расходной части бюджета. По этой причине, 
эффективное среднесрочное бюджетирование значительно повышает качество 
пересмотра и приоритезации расходов, что рассматривается в разделе о 
приоритезации расходов. Эти процессы становятся надежным инструментом, 
благодаря которому можно более систематически использовать информацию о 
результативности деятельности при подготовке бюджета. Тем самым создается 
немаловажная связь между основами среднесрочного бюджетного процесса и 
системы БОР.   
Предварительная оценка  
 
Ключевым элементом среднесрочного бюджетирования являются "предварительные 
оценки".
51
 Они представляют собой среднесрочные оценки расходов и доходов на основе 
текущей политики, т.е. прогнозы уровня расходов и доходов в последующие три или 
четыре года в случае отсутствия новых инициатив финансирования, изменений в 
налоговом законодательстве, и с учетом всех обязательств по будущим расходам (включая 
политические обещания). При наличии надежных предварительных оценок, обеспечение 
соответствия расходов и налоговой политики "снизу вверх" при помощи совокупных 
потолков расходов "сверху вниз" при помощи налогово-бюджетной политики, 
представляет собой процесс, состоящий из двух этапов, включая:   
                                                           
51
 Также известные под рядом других названий, таких как “ежегодная актуализация контрольного уровня” в 
Канаде 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
201 
 
 
 
 
 

 
Во-первых, подсчет посредством предварительных оценок, будет ли неизменная 
политика расходов соответствовать желаемому уровню совокупных расходов.  Если 
предварительные оценки покажут, что существующая политика расходов приведет к 
чрезмерному уровню совокупных расходов в среднесрочной перспективе, тогда в 
текущую политику (либо, возможно, в налоговую политику) вносятся поправки. Если 
же, с другой стороны, текущая политика расходов ведет к объему расходов ниже 
совокупных лимитов, тогда появляется возможность предложить новые инициативы 
финансирования (либо снизить уровень налогообложения).  

 
Во-вторых, проведение оценки влияния возможных новых инициатив 
финансирования, с использованием их среднесрочной стоимости, в целях выяснения 
вопроса о том, могут ли они быть профинансированы без превышения общих 
совокупных лимитов расходов, или же их следует пересмотреть, либо освободить для 
них определенный объем финансирования за счет сокращений по другим 
направлениям.  
 
Для того чтобы обеспечить соответствие политики расходов/доходов и налогово-
бюджетной политики в среднесрочной перспективе, необходимо наличие качественных 
предварительных оценок, т.е. необходимо четкое представление о том, насколько точный 
прогноз дают предварительные оценки об уровнях совокупных расходов и доходов, к 
которым приведет в среднесрочной перспективе текущая политика в этой области. Только 
в случае их точности, предварительные оценки смогут дать раннее предупреждение о 
том, что необходимо вносить изменения в политику расходов для того, чтобы не выйти за 
рамки совокупных ограничений налогово-бюджетной политики.   
 
Некачественные предварительные оценки могут поставить под угрозу весь процесс 
среднесрочного бюджетирования. Неудивительно, что страны, которые пытались ввести у 
себя среднесрочное  бюджетирование без значительных инвестиций усилий в создание 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
202 
 
 
 
 
системы предварительных оценок, как правило, были недовольны результатами. В 
отсутствие системы и потенциала создавать качественные предварительные оценки, 
прогнозы совокупных среднесрочных расходов и доходов будут составляться на 
основании слишком грубых методов (например, за счет актуализации данных путем 
применения одного лишь показателя общего уровня инфляции), что не сможет отразить 
динамики текущей политики. По этой причине, весь процесс, призванный обеспечить 
соответствие политики, идущей сверху вниз, с политикой, идущей снизу вверх, теряет 
всякий смысл; поэтому неудивительно, что страны, которые прошли через это, больше не 
инвестировали средств и усилий в этот процесс.  
 
Среднесрочные потолки расходов: фиксированные либо 
ориентировочные?  
 
Среднесрочное бюджетирование дает ряд прогнозов по расходам в среднесрочной 
перспективе, также известных как "потолки". Как было показано выше, подход к этим 
ограничениям значительно отличается в разных странах.  
 
На одном конце шкалы находятся страны, которые устанавливают для министерств 
фиксированные потолки среднесрочных расходов. Иными словами, правительство берет 
на себя обязательство по отношению к министерствам по уровню финансирования, 
которое будет им предоставлено в течение, скажем, следующих трех лет. Одним из 
наиболее передовых примеров этой системы является Великобритания, где с конца 1990х 
годов была принята система, основанная на установлении фиксированных трехлетних 
бюджетов для министерств (в недавнем прошлом система была расширена, чтобы 
включить  в себя фиксированные обязательства на пять лет, срок действия парламента). 
Ряд стран ОЭСР, включая Францию, недавно последовали примеру Великобритании.  
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
203 
 
 
 
 
На другом конце шкалы находятся страны, в которых прогнозы среднесрочных расходов 
ориентировочны и не влекут за собой никаких обязательств по уровню финансирования, 
на которые могут рассчитывать министерства в указанный период. В таких странах, 
правительство сохраняет и пользуется правом каждый год изменять ассигнования на 
нужды министерств и секторов, с тем, чтобы постоянно улучшать приоритезацию своих 
расходов.  Австралия – это пример такого подхода.  
 
Австралийский подход к среднесрочному бюджетированию  
 
В австралийской системе бюджет, который выделяется на каждое бюджетное министерство, 
основан в основном на предварительных оценках расходов. Изменения могут вноситься только по 
тем предложениям и политикам, с которыми соглашается правительство (либо, наоборот, по 
сокращению расходов, которые возникают вследствие решений отменить некоторые программы, 
унаследованные из прошлого).  При подготовке бюджета, скажем, на 2011 год, министерство 
финансов сначала берет за основу оценки расходов на 2011 год, которые были составлены в 2009 
году. Министерство актуализирует эти оценки, внося в них все изменения, которые повлияли на 
стоимость осуществления текущей политики, а также все изменения политики, которые могли 
произойти в 2010 году, и затем использует эти данные в качестве отправной точки процесса 
подготовки бюджета. Бюджетным министерствам говорят, что им не стоит тратить время на 
обсуждение бюджета, за счет которого они в следующем году будут финансировать текущие 
программы этого года, поскольку эти цифры содержатся в актуализированных предварительных 
оценках. Любые запросы на дополнительное финансирование, которые подают бюджетные 
министерства, должны быть основаны на предложениях по новым инициативам финансирования. 
Таким образом, заявки на бюджетные средства, вносимые бюджетными министерствами на 
раннем этапе бюджетного процесса – так называемые портфельные заявки на бюджетные 
средства – целиком и полностью отталкиваются от предлагаемых изменений в политике расходов. 
Использование предварительных оценок расходов в таком ключе создает мощные стимулы для 
бюджетных министерств тесно сотрудничать с Минфином в целях разработки надежных 
методологий предварительных оценок, поскольку составление неверной оценки может 
отрицательно сказаться на уровне бюджетного финансирования министерств. В Австралии, 
предварительные оценки были разработаны за несколько лет до того, как их начали использовать 
при подготовке бюджета.  Только после того, как они были введены в обращении в качестве 
основы установления бюджетов министерств в начале 1980-х годов, возникла необходимость 
значительно повысить качество предварительных оценок.  Это подчеркивает тот факт, что эта 
система будет слаженно функционировать лишь в случае наличия надежной системы разработки 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
204 
 
 
 
 
предварительных оценок, посредством которой можно будет получить в целом точную оценку 
будущих расходов, исходя из посылки, что политика в течение этого времени не изменится.  
 
Оба этих подхода представляют собой приемлемые модели среднесрочного 
бюджетирования. Как было показано выше, даже если потолки расходов 
ориентировочны, с точки зрения министерств они снижают неопределенность в 
отношении уровня среднесрочного финансирования, которое они получат, поскольку 
процесс среднесрочного бюджетирования обеспечивает совместимость ориентировочных 
потолков расходов с совокупной налогово-бюджетной политикой (исключения составляют 
обстоятельства, ведущие к значительным финансовым потрясениям).   
Технические требования к установлению фиксированных потолков среднесрочных 
расходов значительно более сложные, чем к установлению ориентировочных потолков 
расходов. Эти требования включают в себя:  

 
Безупречное макроэкономическое прогнозирование,  

 
Безупречные предварительные оценки как доходов, так и расходов,  

 
Макроэкономическую стабильность,  

 
Надежный механизм пересмотра расходов и их приоритезации,  

 
Устойчивую налогово-бюджетную политику.  
 
Без возможности составлять надежные среднесрочные прогнозы доходов, существует 
риск того, что будут устанавливаться нереалистично высокие многолетние потолки 
расходов. Со временем, когда доходы окажутся ниже прогнозируемого уровня, перед 
правительством встанет сложный выбор – отозвать свои бюджетные обязательства перед 
бюджетными министерствами либо изыскать дополнительные источники доходов.  
 
Без тщательного процесса рассмотрения и приоритезации расходов, принятие на себя 
среднесрочных обязательств по бюджетному финансированию министерств просто 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
205 
 
 
 
 
повысит негибкость расходов, и усложнит процесс перераспределения средств на те 
области, где они принесут наибольшую пользу. Обладая ограниченной возможность 
пересматривать расходы, Минфин может быть вынужден рекомендовать правительству 
установить многолетние потолки, исходя из текущего положения дел, а не из 
критического анализа текущего положения дел. В таких обстоятельствах, министерства, 
бюджеты которых должны сокращаться, вполне могут оказаться защищенными от 
тщательного анализа их расходов в течение многих лет. В данном контексте стоит 
упомянуть, что в случае Великобритании, эти потолки расходов устанавливаются только 
после тщательного рассмотрения расходов (что обсуждалось в разделе о приоритезации 
расходов).  
 
 
Среднесрочное бюджетирование и бюджетирование, ориентированное 
на результат  
 
Использование среднесрочного бюджетирования может значительно повысить 
эффективность системы БОР, используемой по всему правительственному сектору. 
Причина этого в первую очередь в том, что приоритезация расходов, являясь центральной 
задачей систем БОР, наиболее эффективна в случаях, если она осуществляется исходя из 
перспектив среднесрочного бюджетирования. Иными словами, когда принимаются 
решения о наилучшем возможном распределении бюджетных ресурсов среди программ, 
очень полезно знать стоимость этих программ не только на следующий финансовый год, 
но и на последующие годы. Ежегодное определение стоимости программ может привести 
к крайне недостоверным данным. В особенности это касается новых программ, по 
которым затраты на первый год значительно отличаются от текущих затрат (по причине, 
например, того, что запуск программы отнимает значительное количество средств, либо 
того, что программа полностью вступит в силу лишь тогда, когда часть финансового года 
уже истечет). По этой причине, представляется крайне важным, чтобы новые 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
206 
 
 
 
 
предложения по программам сопровождались прогнозами среднесрочных расходов. 
Меньшая неопределенность о будущих уровнях финансирования, которая достигается 
благодаря среднесрочному бюджетированию, содействует процессам БОР, поскольку 
решения об ассигнованиях на программы могут приниматься с большей степенью  
уверенности в устойчивости этого финансирования, т.е. в том, что не потребуется их 
пересматривать через два или три года по той причине, что не хватает средств на их 
финансирование. 
 
И наоборот, БОР содействует работе систем среднесрочного бюджетирования. Самое 
важное, что БОР содействует разработке предварительных показателей наилучшего 
качества, поскольку он облегчает моделирование затратообразующих факторов, присущих 
тем или иным программам (т.е. спроса либо затратообразующих факторов, которые 
влияют на текущие затраты конкретных программ). Для функционирования системы 
фиксированных среднесрочных потолков расходов по министерствам, использование 
системы БОР является практически обязательным условием, поскольку, как было показано 
ранее, наличие безупречного механизма приоритезации расходов крайне важно. В 
британской системе, надежная информация о результативности деятельности (в 
особенности, но не исключительно, надежных показателей результативности) была 
ключевым инструментом пересмотра доходов, проходившего раз в три года.  
 
Система среднесрочного прогноза расходов  
 
До настоящего момента, мы рассматривали систему среднесрочного бюджетирования в 
целом, не упоминая о знакомой концепции системы среднесрочного прогноза расходов 
(ССПР). Понятие ССПР было краеугольным камнем подхода к среднесрочному 
бюджетированию, который продвигался международными организациями, включая 
Всемирный банк и Международный валютный фонд. Проблема, однако, в том, что 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
207 
 
 
 
 
термин ССПР использовался в таком количестве разнообразных значений и толкований 
различными авторами, что сейчас у него уже нет четкого, согласованного определения. В 
частности, этот термин зачастую употребляется в более широком смысле, чем 
многолетнее бюджетирование, относясь, например, к целой системе подготовки 
бюджета, зачастую включая даже формулирование и планирование политики.   
 
Это крайне широкое определение было предложено в Руководстве Всемирного банка по 
государственным расходам за 1998 год, в котором ССПР определялась как "обще-
правительственная система стратегической политики и расходов". ССПР состоит из 
ресурсных рамок, идущих сверху вниз, из оценки текущих и среднесрочных затрат 
нынешней политики, идущих снизу вверх, и, в конечном итоге, приведении этих затрат в 
соответствие с имеющимися в наличии ресурсами". Вторая часть этого определения в 
принципе идентична понятию среднесрочного бюджетирования, которое было 
представлено выше. Первая часть определения может включать в себя не только обще-
правительственный процесс подготовки бюджета, но также и процесс планирования. С 
другой стороны, можно найти некоторых авторов, которые используют термин ССПР в 
намного более узком смысле, например, по отношению только к предварительным 
оценкам расходов.
52
 Термин ССПР нечасто используется в странах ОЭСР. В них намного 
более распространен термин "многолетнее" либо "среднесрочное" бюджетирование.  
 
Широкое определение ССПР как общей системы бюджетирования, планирования и 
политики означает, что в эту концепцию зачастую включается, среди прочего, и 
бюджетирование, ориентированное на результат, и механизмы приоритезации расходов.  
 
Проблематичность такого подхода состоит в том, что не представляется возможным либо 
целесообразным указать в определении ССПР конкретные формы бюджетирования, 
                                                           
52
 Данный подход является разновидностью понятия, предложенного Алленом и Томмаси (2001), стр. 180. С 
точки зрения Аллена и Томмаси, ССПР определяется просто как один из компонентов более широкой 
"системы среднесрочного бюджетирования".  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
208 
 
 
 
 
ориентированного на результат, а также конкретные виды механизмов приоритезации 
расходов, приемлемых для всех стран, которые можно было бы на долгое время 
определить как наилучшие подходы. Таким образом, во многих пособиях (включая 
"Руководство" Всемирного банка) говорится, что секторальный подход к планированию 
является ключевым элементом механизмов приоритезации расходов для ССПР. Однако, 
как обсуждалось в разделе о приоритезации расходов, существуют веские основания 
оспаривать эффективность этого подхода к приоритезации расходов.  
 
То же самое можно сказать и о БОР. Некоторые авторы, выступающие за использование 
ССПР, считают, что он обязательно должен включать в себя систему бюджетирования, 
ориентированную на результат. Другие придерживаются точки зрения, что необходимой 
составной частью ССПР является та или иная форма "бюджетирования, ориентированного 
на конечные продукты" либо "бюджетирования, ориентированного на деятельность", под 
чем на самом деле эти авторы подразумевают финансирование по формуле при оценке 
бюджетных потребностей.  Этот вид " бюджетирования, ориентированного на конечные 
продукты" (критика которого приводится в разделе об оценке стоимости программ и 
бухгалтерском учете) был в моде в 1990-х и начале 2000-х годов, но он намного менее 
популярен сегодня. Подчеркнем снова, что нет уверенности в том, что следует включать 
все эти детали в определение ССПР.  
 
При обсуждении концепции ССПР, следует упомянуть о двух часто используемых 
аббревиатурах - системе среднесрочной налогово-бюджетной политики (СНБП) и системе 
среднесрочного бюджетирования (ССБ). Термин СНБП определен довольно четко. Он в 
целом относится к одному элементу совокупной налогово-бюджетной политики ССПР, а 
именно к четким среднесрочным задачам налогово-бюджетной политики, и ряду 
сопоставимых с ней прогнозов. В отличие от этого, термин ССБ использовался в таком 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
209 
 
 
 
 
большом спектре различных вариантов, что не имеет смысла пытаться дать ему четкое 
определение.
53
 
 
 
В целом, нет смысла рассматривать среднесрочное бюджетирование исходя из 
определений, поскольку получится, что мы начнем с определения того, что из себя 
должно представлять ССПР, а затем представляем понятие ССПР исходя из этого 
определения. Представляется намного более важным обратить основное внимание на 
ключевые элементы среднесрочного бюджетирования, и различные дополнительные 
характеристики (например, фиксированные потолки среднесрочных расходов для 
министерств), и затем рассматривать по каждой стране в отдельности, какие из этих 
элементов будут наиболее эффективными в конкретных обстоятельствах этой страны.   
 
На время написания данного руководства, международные организации прилагают 
значительные усилия в целях пересмотра всей системы среднесрочного бюджетирования, 
в особенности ССПР, и велика вероятность того, что в ближайшие годы будет разработана 
новая парадигма.  
 
Развивающиеся страны и 
ССПР
  
 
ССПР, введенные в развивающихся странах, значительно отличаются друг от друга, в 
особенности с точки зрения дополнительных элементов механизмов приоритезации 
расходов и бюджетирования, ориентированного на результат.  Ключевым элементом 
была разработка среднесрочных "потолков" расходов для министерств. Хотя и были 
различные мнения относительно того, следует ли считать эти потолки расходов 
фиксированными либо ориентировочными, был достигнут широкий консенсус по поводу 
                                                           
53
 См, например, различные определения ССБ в "Руководстве по прозрачной налогово-бюджетной 
политике" МВФ (2007: 129) и в работе Аллена и Томмаси (2001), стр. 180. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
210 
 
 
 
 
того, что  эти потолки расходов должны, по меньшей мере, направлять ежегодную 
подготовку бюджета. 
 
 
На практике, опыт работы с ССПР зачастую разочаровывал. Самая значительная проблема 
состояла в том, что ассигнования в ежегодном бюджете часто имели мало общего, либо 
ничего общего, со среднесрочными потолками расходов. Иными словами, ССПР часто 
оказывалось документом, который оказывал лишь очень незначительное влияние на 
реальный бюджет. В особенности это касалось стран, где ССПР готовился консультантами, 
с незначительной степенью вовлечения властей. В результате, приоритеты расходов, 
выраженные в ССПР, не обязательно отражали приоритеты расходов, на которые на 
самом деле были нацелены власти страны.  
 
Низкое качество предварительных оценок было, вероятно, наиболее серьезным 
препятствием на пути разработки эффективной системы среднесрочного бюджетирования 
в развивающихся странах. Как указал один из комментаторов из ЮАР   (Фьолщер, 2007) в 
отношении систем среднесрочного бюджетирования, использовавшихся в африканских 
странах,  
 
…качество предварительных оценок низкое. Они в основном состоят из 
предлагаемого бюджета первого года, за которым следует прогнозы затрат, с 
поправкой на инфляцию, последнего года в многолетней системе 
бюджетирования…они уделяют мало внимания, например, вероятным этапам 
внедрения политики, изменениям в спросе, которые неодинаково повлияют на 
расходы, или влиянию однократных капитальных затрат на оценки по базисному 
году…Ключевой аспект внедрения среднесрочного бюджетирования, таким 
образом, заключается в том, чтобы решить, каковы правила развертывания 
системы и определения предварительных оценок.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
211 
 
 
 
 
Основная причина такого положения дел заключается в том, что на техническом уровне 
подготовка предварительных оценок – намного более сложная задача, чем ожидается.   
 
При всем том повышенном внимании, которое уделяется среднесрочному 
бюджетированию, часто забывают о том, что многие развивающиеся страны сталкиваются 
с серьезными трудностями, касающимися низкого качества ежегодного бюджетного 
процесса. Многие из них не в состояние подготовить качественные ежегодные прогнозы 
потребностей в финансировании по существующим услугам. Исходя из этого, некоторые 
авторы не согласны с тем, что странам советуют вводить ССПР при том, что качество 
ежегодного бюджетного процесса нуждается все еще требует значительных улучшений. В 
данном контексте, выводы недавнего исследования, проведенного Независимой 
оценочной группой (НОГ) Всемирного банка крайне актуальны. НОГ (2008: xv) 
подчеркнула важность "первоочередного решения фундаментальных задач, таких как 
обеспечение способности правительства должным образом исполнять одногодичный 
бюджет перед тем, как переходить к сложным системам многолетнего бюджетирования".    
 
По этой причине, для развивающихся стран, возможно, следует рассматривать стоящую 
перед ними задачу не как "переход на ССПР", а как постепенное внедрение большего 
количества среднесрочного планирования в бюджетный процесс, вначале определив 
задачи среднесрочной налогово-бюджетной политики , и затем постепенно повышая 
качество прогнозирования расходов и доходов.   
 
В случае, если полномасштабное внедрение системы среднесрочного бюджетирования 
представляется сложной задачей, к выполнению которой в краткосрочной перспективе 
могут стремиться далеко не все развивающиеся страны, что это может означать с точки 
зрения внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в этих странах?  
Неверно, что полномасштабное внедрение системы среднесрочного бюджетирования 
является обязательным условием работы системы БОР. Даже в условиях использования 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
212 
 
 
 
 
годичной бюджетной системы, введение практики систематического использования 
информации о результативности деятельности может способствовать значительному 
повышению уровня приоритезации расходов и увеличению давление на министерства в 
целях повышения результативности и эффективности расходов. С этой точки зрения, БОР и 
среднесрочное бюджетирование можно рассматривать как две стороны реформ сектора 
управления общественными финансами в развивающихся странах, которые во многом 
дополняют друг друга, но наличие одной из которых нельзя рассматривать как 
обязательное условие функционирования другой.  
 
В заключение, введение среднесрочной перспективы в бюджетный процесс дает 
значительные преимущества на уровне министерств за счет улучшений в налогово-
бюджетной политике и снижения уровня неопределенности в отношении 
финансирования на рассматриваемый период, и, как следствие, повышения качества 
управления.  Среднесрочное бюджетирование обладает многими общими точками 
соприкосновения с системами БОР, и каждая из них подкрепляет другую. Не существует 
единственной "правильной" модели среднесрочного бюджетирования, и не существует 
единой модели ССПР. Форма и объемы среднесрочного бюджетирования необходимо 
адаптировать под конкретные обстоятельства той или иной страны.   
Основная литература  
Всемирный банк (1998),  "Руководство по общественным расходам", 
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/handbook/pem98.pdf. 
Л. Казек и Д. Веббер (2009), "Бюджетирование, ориентированное на результат и система 
среднесрочного прогноза расходов в развивающейся части Европы", Варшава: Всемирный 
банк, 
http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/WBperformanceBudgetingTEF.pdf. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
213 
 
 
 
 
П. Ле Хоуреру и Р. Талиерсио (2002), "Система среднесрочного прогноза расходов: от 
концепции к практике: некоторые предварительные уроки из стран Африки", Всемирный 
банк, рабочий доклад по региону Африки N. 28, 
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNPAN/UNPAN002860.pdf. 
А. Вайнн (2005), "Реформы государственного финансового управления в развивающихся 
странах: уроки, вынесенные из опыта Ганы, Танзании и Уганды", рабочий доклад N 7 
фонда наращивания потенциала стран Африки,  
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNPAN/UNPAN002860.pdf. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
214 
 
 
 
 
 
19. Внедрение БОР на обще-правительственном уровне  
 
В данном разделе рассматриваются основные вопросы, связанные с внедрением системы 
бюджетирования, ориентированной на результат, по всему правительственному сектору. 
Другими словами, акцент в данном разделе ставится на приоритеты, связанные с 
внедрением БОР, а также на систематическое использование информации о 
результативности деятельности при принятии бюджетных решений с тем, чтобы повысить 
качество приоритезации расходов и усиления давления на правительство с целью 
повышения результативности его деятельности. Специальные требования при внедрении 
более сложных систем, ориентированных на результативность деятельности, таких как 
покупатель-поставщик, рассматриваются в других разделах данного руководства.   
 
Создание базы, на основе которой будет собираться информация о результативности 
деятельности, является одним из первых шагов разработки базовой системы 
бюджетирования, в основе которой будет лежать информация о результативности 
деятельности. Разработку показателей деятельности программ не следует рассматривать 
как одноэтапную реформу, которую можно завершить в относительно сжатые сроки, 
например, в течение двух лет. Скорее, это постепенный процесс, который, как показывает 
опыт ведущих стран ОЭСР, растягивается на десятилетия. Это, однако, не означает, что 
необходимо ждать десятки лет, прежде чем появится возможность внедрить 
функциональную систему БОР.  Даже очень выборочно отобранный ряд показателей 
программ может значительно улучшить решения, касающиеся приоритезации расходов, 
которые принимает правительство при поддержке министерства финансов. Задача на 
первоначальном этапе должна сводиться к разработке относительно небольшого ряда 
показателей результативности программ, вместе с достаточно простыми системами 
оценки программ, которые можно было бы использовать в бюджетном процессе.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
215 
 
 
 
 
 
При разработке показателей деятельности, крайне важно не упустить из виду важность 
оценки.  Показатели, используемые отдельно, не представляют особой ценности, в то 
время как оценка может оказаться ключевым компонентом анализа показателей. На 
ранних этапах разработки обще-правительственных систем БОР, акцент должен быть на 
разработке простых, даже "настольных", систем анализа и пересмотра небольшого ряда 
ключевых программ в течение каждого бюджетного цикла.  
 
Разработка структуры программ для целей бюджета – это реформа, которая занимает 
много лет. Первый этап – это определение актуальных программ в бюджетных 
министерствах, т.е. программ, определяемых через итоговые результаты и конечные 
продукты (с ограниченными исключениями, например, программы администрирования).  
Как правило, этот этап занимает не менее двух лет (а, как правило, намного больше, чем 
два года). В данном процессе, бюджетным министерствам понадобится значительная 
поддержка от Минфина в виде технических инструкций и руководства, а также 
масштабных программ подготовки и обучения. Сам процесс разработки программ должен 
быть более интерактивным процессом, в котором бюджетные министерства 
подготавливают проекты, которое затем рассматриваются и утверждаются министерством 
финансов. С другой стороны, представляется нежелательным, чтобы Минфин просто 
навязывал свой выбор программ бюджетным министерствам, поскольку у него нет 
достаточного объема знаний для этого, и отсутствие чувства "владения" структурой 
программы у бюджетного министерство будет тормозить реформы.  С другой стороны, 
поскольку программы призваны служить инструментом приоритезации расходов на 
центральном уровне, бюджетным министерствам нельзя позволить разрабатывать их 
целиком по своему усмотрению.  
 
Изменение существующей системы бухгалтерского учета и системы информационного 
обеспечения финансового управления (СИОФУ), с тем, чтобы приспособить их под 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
216 
 
 
 
 
потребности программного подхода – это большой шаг во внедрении системы. Хотя 
изменение плана счетов – это первый шаг, изменение СИОФУ, как правило, 
представляется более сложной задачей. Нет смысла ждать внедрения полностью 
обновленного СИОФУ для того, чтобы ввести программную структуру в бюджет, для чего 
зачастую необходимы просто изменения в существующие системы. Понадобится 
обширная программа подготовки и обучения новым бухгалтерским процедурам и 
смежным системам.  
После того, как была разработана структура программы и система бухучета и СИОФУ были 
перестроены под потребности программного подхода, можно начать принятие бюджета 
на основе программного подхода. Перед этим, большинство стран сначала разрабатывают 
ориентировочные бюджеты программ, которые выносятся на рассмотрение парламента 
как приложения к традиционному бюджету.  Такой ориентировочный бюджет программ 
показывает парламенту и общественности, как будут выглядеть бюджетные ассигнования, 
если их будут утверждать на основе программ.  
 
При переходе на ассигнования программ, крайне важно принять четкое решение о том, 
каким образом и в каком объеме будут сокращены системы традиционного контроля над 
исполнением бюджета. Самый важный вопрос в этом отношении – это вопрос того, в 
какой степени будет упрощен контроль над постатейными расходами. Будет серьезной 
ошибкой просто добавить ассигнования на основе программ сверх крайне детального 
традиционного бюджета, поскольку это не только отберет у госучреждений и 
менеджеров повышенную степень менеджерской свободы, которая является ключевым 
компонентом систем БОР, но и даже свяжет им руки в еще большей степени, чем ранее. 
При сокращении контроля над исполнением статей расхода на первоначальном этапе 
большинство стран не хотят заходить настолько далеко, насколько это сделали такие 
страны ОЭСР, как Франция, Австралия и Великобритания. Тем не менее, этим странам 
понадобится значительно сократить механизмы контроля над статьями расхода.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
217 
 
 
 
 
Как было рассмотрено в разделах, посвященных реформам систем управления 
общественными финансами и приоритезации расходов, важной частью успешного обще-
правительственного внедрения системы БОР является реформа бюджетного процесса и 
снижение степени негибкости расходов, что облегчит перераспределение ограниченных 
общественных ресурсов на те сектора и программы, где они могут привести к наибольшей 
общественной пользе.  
Минфин, как правило, играет ключевую роль во внедрении и поддержании 
функционирования систем БОР. Изменения в методах работы и объема навыков 
персонала Минфина – ключевые параметры успешного внедрения системы БОР.  Минфин 
больше не может выступать просто в роли инстанции, ведущей контроль над уровнем 
расходов. Он обязан играть ключевую роль в качестве правительственного советника по 
политике расходов.  В частности, Минфин должен нарастить способность выносить 
рекомендации правительству о том, в каких областях можно сокращать расходы, 
например, за счет урезания безуспешных либо низкоприоритетных программ либо 
повышения их эффективности, с тем, чтобы освободить пространство для новых 
финансовых приоритетов, либо оказать содействие в процессе консолидации налогово-
бюджетной политики.  В большинстве стран такая роль потребует расширения уровня 
умений и знаний в министерстве, с одновременным наращиванием навыков в области 
анализа политики, бухучета и экономического анализа. Как правило, этой цели можно 
достичь за счет переподготовки уже работающих сотрудников и найма на работу новых. 
Новая роль Минфина как советника в области политики расходов потребует 
дополнительных ресурсов, что заставит задуматься об общем количестве сотрудников, 
работающих в Минфине. Часть ответа на этот вопрос можно дать, если систематически 
сокращать функции по ненужному традиционному контролю, таких как рассмотрение и 
утверждение значительного числа запросов на трансферты, возникающих по причине 
чрезмерно детализированных систем контроля над исполнением статей расходов.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
218 
 
 
 
 
Говоря о роли Минфина, необходимо признать, что в некоторых странах ему придется 
разделить роль советника по политике расходов с другими госучреждениями 
центрального уровня (например, канцелярия Премьер-министра либо администрация 
Президента).  
В целом, страны могут выбрать либо подход "большого взрыва" либо постепенного 
внедрения системы БОР. Подход "большого взрыва", примером которого является Россия, 
подразумевает развертывание системы БОР в течение нескольких лет. В целом, для того, 
чтобы этот процесс был успешен, в стране должны существовать определенные 
предпосылки современных методов управления общественными финансами, а также 
должна быть в наличии действенная система СИОФУ, которую можно будет легко 
настроить под потребности программного подхода. Большое преимущество подхода 
"большого взрыва" состоит в том, что он генерирует движущую силу реформ. В отличие от 
такого подхода, для многих стран быть более реалистичным постепенный переход. 
Однако большая опасность слишком постепенного подхода заключается в том, что можно 
утратить направляющую силу реформ, и реформа так никогда и не будет завершена. 
 
Стоит помнить о примере Франции  при определении временных рамок развертывания 
системы. После того, как несколько лет было потрачено на определение широких 
параметров новой системы БОР, Франция намеренно остановилась на пятилетнем 
плановом периоде развертывания. В 2001 был принят закон о новой системе, и она 
полностью вступила в силу в 2006 году. Этот пятилетний период был крайне 
напряженным, принимая во внимание масштаб перемен, которых потребовала новая 
система, и, оглядываясь назад, нельзя утверждать, что реформа во Франции могла бы 
быть осуществлена в более сжатые сроки.  
Управление процессом внедрения является одним их ключевых параметров успеха. Во-
первых, систему БОР нельзя успешно развернуть без твердой поддержки со стороны 
политического руководства. Как правило, для Минфина имеет смысл, возможно, 
совместно с другими агентствами центрального уровня, создать рабочую группу по 
развертыванию системы. Бюджетные министерства должны быть как можно более тесно 
вовлечены в процесс на высшем уровне, возможно путем создания консультативного 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
219 
 
 
 
 
комитета, в который войдут высшие должностные лица министерств. В течение всего этого 
процесса, Минфину понадобится предоставить надежное техническое руководство 
бюджетным министерствам с тем, чтобы оказать им поддержку  в надлежащем 
внедрении новой системы (правильном определении программ и выборе правильных 
видов показателей их результативности).   
Перед развивающимися странами, как правило, стоят намного более серьезные 
проблемы при развертывании системы, которые возникают по причине более 
ограниченного потенциала, недочетов в общей системе управления общественными 
финансами, и, иногда, проблем в правительстве, которые усиливают негибкость расходов. 
Все эти вопросы необходимо принимать во внимание при определении плановых 
временных рамок развертывания системы. Ограничения в ресурсах и потенциале, с 
которыми сталкиваются Минфины развивающихся стран, делают особенно важным 
процесс упрощения ненужных традиционных форм контроля, для того, чтобы 
высвободить время сотрудников для выполнения новых обязанностей. Самое главное, 
развивающиеся страны могут облегчить развертывание системы бюджетирования, 
ориентированной на результат, если они не будут слишком усложнять эту систему. В 
данном контексте, например, это означает уход от чрезмерно сложных структур программ 
и ненужных дополнительных опций, таких как учет затрат по видам деятельности.  В 
целом, это может означать и необходимость переноса на будущее возможного 
развертывания более сложных механизмов БОР, таких как финансирование по формуле 
либо системы покупатель-поставщик.  Постановка плановых целей также должна идти 
постепенно и очень выборочно. В целом, вначале необходимо добиться того, чтобы в 
рамках бюджетного процесса больше внимания уделялось результативности 
деятельности, т.е. необходимо сконцентрировать усилия на установлении 
систематической практики учета результатов программ при распределении бюджетных 
ресурсов.  
В заключение, бюджетирование, ориентированное на результат, не следует считать 
простой реформой, которую можно осуществить в сжатые сроки. Даже в своей наименее 
сложной форме, БОР - это комплексная, многосоставная реформа, развертывание 
которой потребует годы.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
220 
 
 
 
 
Основная литература  
Д. Даймонд (2007), "Препятствия на пути внедрения", в книге Робинсона, 
"Бюджетирование, ориентированное на результат". 
 
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
221 
 
 
 
 
 
20. Контекст управления, ориентированного на результат  
 
Система БОР позволяет использовать бюджет как инструмент фокусировки 
государственного управления на результатах. Необходимо помнить, однако, что БОР – это 
один из ряда инструментов "управления, ориентированного на результат", и что перед 
всеми ними стоит эта общая задача. В этом последнем разделе мы рассмотрим 
некоторые ключевые области реформ управления, ориентированного на результат, 
которые необходимо осуществлять вместе с БОР для того, чтобы последнее было 
максимально полезным. 
 
Реформа государственной службы – одна из наиболее важных реформ, которые должны 
протекать параллельно внедрению БОР во многих странах. Существует ряд причин, 
которые проявляются в различной степени в различных странах, по которым 
государственная служба в недостаточной степени ориентирована на клиента и на 
результат. УОР стремится изменить это положение дел, акцентируя необходимость 
достижения результатов (через условия найма, оплаты труда, продвижения по службе и 
увольнения со службы сотрудников).  Формальное планирование деятельности и 
наблюдения за ней является ключевой частью этого процесса, и при этом возможно 
масштабное использование инструментов, как формальные "контракты" либо соглашения 
о результативности деятельности.  
Управление результативностью работы государственных служащих необходимо увязать с 
более широкими процессами стратегического планирования и систем БОР, что позволит 
ставить четкие цели для организационных единиц и отдельных их сотрудников, а также 
разрабатывать системы измерения деятельности для того, чтобы оценивать степень 
выполнения этих целей.  В частности, задачи и показатели, установленные для 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
222 
 
 
 
 
организационных единиц и их сотрудников, должны быть привязаны к задачам и 
показателям программ и министерств. В целом, задачи и показатели должны выглядеть 
как "каскад", идущий через всю организацию, связывая задачи и показатели организации 
в целом с задачами и показателями отделов и их сотрудников.  
Вопрос стимулов работы также представляется важным при развертывании систем БОР. В 
традиционной системе госслужбы, система материального стимулирования 
добросовестной  деятельности развита плохо, и из этого следует, что усиление этого 
компонента, например, за счет выплаты премиальных за результативность деятельности, 
может стать важным элементом УОР. Однако, необходимо помнить о потенциально 
негативных эффектах, к которым может привести слишком большая программа выплат 
премиальных за результативность деятельности, поскольку системы измерения 
результативности работы отделов и их сотрудников по определению несовершенны.  
Также будет большой ошибкой считать, что стимулы к повышению качества работы лежат 
исключительно в материальной плоскости. "Мотивирование государственной службы" – 
альтруистическая приверженность государственных служащих своей работе и 
предоставлению качественных услуг (например, доктора и медперсонал пациентам) либо 
какому-либо делу (например, желание сотрудников министерства здравоохранения 
сохранить окружающую среду) – это также очень важный компонент. Укрепление и 
дальнейшее развитие мотивирования государственной службы является важной частью 
системы бюджетирования, ориентированной на результат.  
Гибкость менеджеров в управлении кадровыми ресурсами также является крайне важной 

жүктеу/скачать 2,28 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: