Бюджетирование ориентированное на

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
29 
 
 
 
 
 
3.  Ключевые параметры информации о результатах деятельности  
"Итоговые результаты " и "конечные продукты" играют ключевую роль во всех моделях 
БОР, и представляется крайне важным четко усвоить эти и некоторые другие понятия 
перед тем, как перейти к обсуждению конкретных моделей бюджетирования, 
ориентированного на результат.  
Ключевые параметры деятельности: цепь результатов   
В системе, известной как цепь результатов, " конечные продукты" производятся по 
итогам использования исходных ресурсов посредством производственной деятельности и 
процессов, и эти конечные продукты, в свою очередь, создают более широкие " итоговые 
результаты " для общественности.  
 
Цепь результатов  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
30 
 
 
 
 
                                                         
 
 
Конечные продукты  - это товары или услуги – "продукты" – которые министерство либо 
иное государственное учреждение поставляет внешним клиентам. Как правило, это 
подразумевает услуги, которые дают непосредственную выгоду общественности, хотя 
некоторые конечные продукты представляют собой услуги, которые министерства 
предоставляют другим министерствам.  Примерами конечных продуктов может быть 
объем медицинских услуг; консультации, предоставленные фермерам специалистами по 
оказанию таких услуг; число студентов, получивших образование, либо число уголовных 
дел, расследованных полицией. Большинство конечных продуктов в государственном 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
31 
 
 
 
 
секторе – это услуги, и по этой причине термины "конечные продукты" и "услуги" для 
целей настоящего руководство – равнозначащие понятия.   
 
"Итоговые результаты" – это планируемое влияние услуг, или, более точно, те 
изменения, которые государственные программы приносят для отдельных лиц, 
социальных структур, либо физической окружающей среды. Количество санитарных 
проверок, проведенных в секторе общепита – это конечный продукт, а планируемый 
результат (итог) этих проверок – это снижение числа заболеваний и отравлений среди 
людей, пользующихся данными услугами. Число расследованных полицией дел – это 
конечный продукт, а снижение уровня преступности – это итог (итоговый результат).  
  
Многие правительственные услуги нацелены на достижение более чем одного итогового 
результата. Например, планируемый итоговый результат школьного образования – это 
общее повышение уровня образованности населения.  Но помимо этого, школьное 
образование призвано стимулировать экономическую деятельность. Итогами школьного 
образования, таким образом, являются как более высокий уровень образования, так и 
рост экономической деятельности. Поскольку второй итоговый результат (рост 
экономической деятельности) достигается за счет первого (более высокого уровня 
образования), принято считать, что более высокий уровень образования является 
промежуточным итогом, а рост экономической деятельности – итоговым 
результатом более высокого уровня. Промежуточные итоги связаны с итогами более 
высокого уровня логической причинно-следственной связью (т.е. промежуточные итоги 
ведут к итоговым результатам более высокого уровня).  
 
В цепи результатов, элемент итоговых результатов обладает особыми характеристиками, 
присущими только государственному сектору. В отличие от него, способ производства 
конечных продуктов в цепи результатов государственного сектора ничем не отличается от 
частного сектора, поскольку конечные продукты производятся за счет вклада исходных 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
32 
 
 
 
 
ресурсов в производственную деятельность и процессы. К примеру, лечение, которое 
получают в больнице лица с серьезными травмами, означает использование ряда 
исходных ресурсов (опытного медперсонала, рабочего оборудования и помещений, 
медикаментов, электричества и пр.), а также проведение ряда действий, таких как 
анестезия, хирургическое вмешательство и последующий медицинский уход, и таких 
дополнительных действий, как обслуживание оборудования и помещений.  
 
Исходные ресурсы, как показано в этом примере, означают все исходные материалы, 
активы и возможности, которые задействуются либо могут задействоваться в процессе 
производства в целях поставки необходимых конечных продуктов и достижения итоговых 
результатов. Несмотря на то, что "исходные ресурсы" – это общепринятый термин, 
используемый в системе цепи результатов, и используется в этом смысле в данном 
руководстве, термин "ресурсы" лучше отражает охват и масштаб этого понятия. Таким 
образом, исходные ресурсы, которые повышают потенциал последующего 
предоставления услуг, включают в себя не только оборудование и здания, но также, 
например, организационную культуру и уровень мотивации персонала.
11
 
 
Физические активы – это "исходные ресурсы", которые зачастую путают с конечными 
продуктами, как, например, в случае с количеством дорог либо мостов, которые 
правительство предоставляет в общественное пользование. Но дороги и мосты не 
являются конечными продуктами, ими являются услуги, которые граждане получают от 
этих дорог и мостов. Это означает, например, что конечный продукт будет измеряться в 
фактических пассажиро-километрах, а исходный ресурс – в километрах дороги.
12
 
                                                           
11
 Иными словами, мы подразумеваем здесь нечто намного большее, что понятие "факторы производства" 
(рабочая сила, земля и капитал), которое используется в экономической теории. Кроме того, следует 
обратить внимание на то, что "исходные ресурсы", которые может задействовать организация, не только 
приобретаются извне, но также могут создаваться внутри самой организации.   
 
12
 К этому необходимо сделать оговорку. Если строительство дорог и мостов и их последующая передача на 
баланс министерства транспорта, распоряжающегося ими, входит в обязанности отдельного министерства 
по общественным проектам и сооружениям, в этом случае дороги и мосты действительно будут конечными 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
33 
 
 
 
 
 
Термин деятельность может казаться самоочевидным, но очень часто допускается 
путаница между производственной деятельностью и конечными продуктами. Несколько 
примеров помогут избежать этой путаницы:  
 

 
В больнице, анестезия и стерилизация – это производственная деятельность, а не 
конечный продукт, поскольку они сами по себе не являются полной услугой, а 
являются составной частью общей услуги, предоставляемой пациенту.  Пациент не 
может выздороветь за счет одной только анестезии либо стерилизации; полная услуга 
(конечный продукт) может быть предоставлена только посредством комбинации всех 
необходимых производственных процессов и деятельности. Более отвлеченно, 
конечный продукт должен приводить к запланированному итоговому результату.  
 

 
Вождение автобуса – это производственная деятельность, в то время как число 
поездок пассажиров – это конечный продукт. Преподавание – это деятельность, а не 
конечный продукт, который измеряется количеством студентов, прошедших обучение. 
В этих случаях, производственная деятельность ведет к нескольким конечным 
продуктам.
13
 
 
Как было упомянуто выше, конечные продукты – это услуги, предоставляемые 
министерствами либо другими правительственными учреждениями внешним клиентам. 
Таким образом, если одно министерство предоставляет услуги другому министерству – 
например, обучение, либо офисные помещения – то тогда это следует рассматривать как 
конечные продукты министерства, поскольку принимающее министерство является 
                                                                                                                                                                                           
продуктами с точки зрения этого министерства, поскольку оно предоставляет их внешнему пользователю. 
Но если министерство транспорта само ведает строительством, тогда дороги и мосты не являются конечным 
продуктом. И в одном, и в другом случае, конечный продукт, который предоставляет министерство 
транспорта  - это использование дороги ее пользователем. 
13
 Либо, потенциально, как было показано на примере вождения автобуса, не ведет ни к каким конечным 
продуктам. Это произошло бы, если бы автобус ездил, но пассажиров в нем не было бы. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
34 
 
 
 
 
внешним учреждением по отношению к министерству, предоставляющему услугу. При 
этом, услуга, которую один отдел министерства предоставляет другому отдела того же 
министерства, например, когда отдел кадров министерства образования нанимает на 
работу учителей для группы начального образования, является не конечным продуктом, а 
вспомогательной услугой.
14
 
 
Цепь результатов – это признанная концептуальная схема для государственного сектора, 
которая известна под различными названиями, включая "модель программной логики" и 
"логическая модель".  Хотя в рамках данной схемы используются стандартные, четко 
определенные, концепции, существует одно значительное различие, о котором следует 
упомянуть. Некоторые авторы разделяют "итоговые результаты", в том виде, в котором 
они приведены выше, и "влияние". Это различие сводится либо к временным рамкам 
(влияние – это более долгосрочная категория), либо к разграничению промежуточных 
итогов и итоговых результатов более высокого уровня. В данном руководстве эта 
терминология не используется, поскольку в практической жизни зачастую сложно 
провести разграничение между итоговыми результатами и влиянием.  
 
Другое небольшое отступление по поводу терминологии сводится к тому, что для 
обозначения "промежуточных итогов " и "итоговых результатов более высокого уровня" 
также используется большие количество названий (промежуточные итоги, 
предварительные итоги, конечные итоги, окончательные итоговые результаты). При этом 
суть понятия не меняется.  
 
                                                           
14
 Некоторые авторы утверждают, что грань между конечным продуктом и вспомогательной 
услугой зависит от организационной системы, и что с точки зрения отдела кадров, наем на работу 
является конечным продуктом, который они обеспечивают.  Это справедливое замечание. Тем не 
менее, в контексте БОР более распространенным является подход, при котором организационной 
единицей считается министерство либо другое отдельное государственное учреждение. Задача 
заключается в том, чтобы сфокусировать усилия целых министерств на тех услугах, которые они 
предоставляют внешним клиентам,  а не на внутренней деятельности 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
35 
 
 
 
 
Итоговые результаты и внешние факторы  
 
Итоговые результаты – это те изменения, к которым привело вмешательство 
правительства. Если уровень заболеваемости малярией падает по причинам, которые не 
имеют отношения к действиям правительства, например, потому, что наступила засуха, 
которая значительно сократило популяцию москитов, то это снижение нельзя приписать 
правительственному вмешательству. Также нельзя будет считать итоговым результатом 
экономический рост, который достигается лишь за счет растущей деловой активности в 
мире. Снижение заболеваемости малярией, либо увеличение темпов экономического 
роста, можно считать "итоговыми результатами" лишь в том случае, если они являются 
результатами деятельности правительства.  
 
Таким образом, следует разграничивать итоговые результаты и воздействие внешних 
факторов. Внешние факторы – это такие факторы, которые лежат вне сферы 
правительственного контроля и которые изменяют те или иные характеристики 
физических лиц, социальных структур либо физической среды, на которые правительство 
стремится оказать влияние. Уровень дождевых осадков – это внешний фактор, который 
оказывает влияние на уровень заболеваемости малярией.  Положение дел в мировой 
экономике – это внешний фактор, который оказывает влияние на уровень экономического 
роста внутри страны.  При оценке итоговых результатов, проблема заключается в том, как 
разграничить влияние, которое оказывают внешние факторы, от влияния, которое 
оказывает правительственное вмешательство.   
 
Внешние факторы иногда также известны как контекстуальные факторы либо факторы 
смешивания. Внешние факторы могут быть частью внешней среды, в которой работает 
программа, либо они могут быть характерны для клиента. Например, в случае внешней 
среды это может быть влияние мировой экономики на показатели успешности 
программы, задачей которой является реабилитация получивших травмы рабочих и их 
последующее трудоустройство. Примером второго случая может послужить образование, 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
36 
 
 
 
 
где уровень образования, который получают дети, определяется не только качеством 
образования, которое они получают в школе, но также и уровнем их интеллекта, 
качеством питания и поддержкой со стороны родителей.  Иными словами, эти виды 
внешних факторов оказывают влияние на "переменные итоговых результатов", такие как 
уровень грамотности и умения считать (см. следующий раздел, где разъясняется понятие 
переменной итоговых результатов). По этой причине, представляется сложным сравнить 
результативность деятельности двух различных школ путем простого сравнения уровня 
образовательных достижений студентов, поскольку различия в социально-экономических 
характеристиках студентов могут сделать такие сравнения ложными.   
 
Конечные продукты, итоговые результаты и деятельность  
 
Представляется полезным более четко прояснить взаимосвязь между конечными 
продуктами и итоговыми результатами. Конечный продукт может считаться конечным 
продуктом в случае, если он приводит к планируемому итоговому результату, но это не 
означает, что каждая единица конечного продукта обязательно будет способствовать 
достижению запланированного итогового результата. Возьмем пример медицинской 
помощи, оказанной пострадавшему в результате несчастного случая, который умирает, 
несмотря на то, что ему была своевременно оказана качественная медицинская помощь.  
Будет неразумно утверждать, что в этих обстоятельствах пациент не получил услуги 
(конечного продукта). Та же логика применима к образовательному процессу, где, 
несмотря на великолепное качество обучения, некоторые студенты почерпнут для себя 
очень мало, в то время как другие получат прекрасное образование.  
 
Еще один связанный с этим аргумент заключается в том, что услуга должна быть полной 
для того, чтобы ее можно было считать конечным продуктом. Возьмем пример машины, 
которая становится конечным продуктом только тогда, когда все ее части (колеса, 
двигатель и пр) находятся в сборке и каждый из них работает по плану. Другим неплохим 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
37 
 
 
 
 
примером может послужить прививка от столбняка, где необходимо пройти полный курс 
из трех прививок для того, чтобы выработать иммунитет. Таким образом, конечный 
продукт прививок от столбняка измеряется количеством человек, которые получили 
полный курс прививок. В противном случае, мы будем заниматься подсчетом 
деятельности (т.е. неполного курса прививок от столбняка), которые не могут принести 
никакой пользы клиенту/общественности.  
 
Показатели результативности  
 
Информация о результативности деятельности – это информация о достигнутых 
результатах, и/или о стоимости достижения этих результатов. Существует два базовых 
вида информации о результативности деятельности – показатели результативности и 
оценка.  В данном разделе и в нескольких последующих, мы рассмотрим показатели 
результативности, после чего перейдем к рассмотрению оценки.  Следует отметить, что 
ошибочно полагать, что БОР сводится к механическому использованию показателей 
результативности в бюджетном процессе.   
  
Показатели результативности – это количественные мерки, задача которых заключается в 
предоставлении информации об эффективности и результативности программ и 
организаций. В данном руководстве понятия "показатель результативности" и "показатель 
деятельности" взаимозаменяемы. Нам, однако, не следует путать задачи, показатели и 
плановые цели. Задача – это сводка того, чего мы пытаемся добиться, например, 
"сократить уровень смертности от ВИЧ/СПИДа". В отличие от этого, показатель 
деятельности – это количественная величина (например, "процент населения, у которых 
выявлен ВИЧ", либо "число людей, которые ежегодно умирают от  ВИЧ/СПИДа"). 
Плановая цель идет на один шаг вперед, поскольку она устанавливает конкретную задачу, 
которую необходимо выполнить к определенной дате (например, "снизить процент 
населения с ВИЧ/СПИДом по меньшей мере на одну треть до 2020 года").  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
38 
 
 
 
 
 
Показатели результативности следует выбирать исходя из степени их: 
 

 
Актуальности  

 
Репрезентативности  

 
Эффективности с точки зрения затрат  

 
Сопоставимости  

 
Возможности минимизировать негативные эффекты  
Показатель считается актуальным, если тот аспект деятельности, который он должен 
измерять, важен с точки зрения задач тех, кто этот показатель использует. Актуальность 
зависит от того, кто использует показатель. При выборе показателей, которые, к примеру, 
должны быть представлены парламенту и общественности, показатели внутренних 
процессов (таких, как время, потраченное на заполнение вакантных рабочих мест),  будут 
неактуальны.  
Показатель является репрезентативным (представительным) в той мере, в которой с 
его помощью удается измерить ту сторону деятельности, которую он призван измерять. 
Индикатор репрезентативен, если он дает понимание картины того, что измеряется. 
Например, среднее время, которое уходит на то, чтобы ответить на звонок клиента по 
телефону, не даст картины качества обслуживания клиентов в случае, если на звонки 
отвечают быстро, но клиент удерживается на линии в режиме ожидания в течение 
длительного времени.  Показатель тем более репрезентативен, чем менее он подвержен 
изменениям по причинам, которые никак не связаны с результативностью деятельности, 
таким как влияние неконтролируемых внешних факторов и статистической 
неопределенности. Чтобы быть репрезентативным, показатель должен быть 
однозначным. Иными словами, должно быть предельно ясно, что изменения в величине 
показателя действительно означают, что результативность деятельности улучшилась либо 
ухудшилась.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
39 
 
 
 
 
Показатель является эффективным с точки зрения затрат, если выгода от его 
использования превышает затраты на его составление, сбор необходимой информации, 
ее обработку и проверку. Системы измерения результативности деятельности не 
бесплатны. Как и любая другая деятельность, они должны пройти анализ выгод/затрат.  
Сопоставимый показатель – это такой показатель, который используется поставщиками 
схожих услуг, либо использовался в этой организации в прошлом. Например, если 
существует международная стандартная система измерения услуги, скажем, как в случае с 
мерами, применяемыми в Европе для ряда показателей социальной политики, то тогда 
использование этого показателя позволяет проводить сравнение с другими странами. По 
той же логике, сравнение результативности деятельности значительно облегчается в 
случае, если, например, все местные органы власти, либо все больницы, используют тот 
же ряд показателей. Сопоставимость во временном аспекте также полезна, поскольку 
использование того же показателя, который использовался в прошлом, позволяет 
выявлять тенденции, что представляется невозможным в случае, если показатели 
изменились.  
Негативные эффекты, которые рассматриваются более подробно ниже, представляют 
собой отрицательные последствия применения показателей результативности. Например:   

 
Стремясь повысить показатели грамотности и умения считать, школы могут уделять 
меньше внимания другим важным аспектам образовательного процесса, таким как 
обучение иностранным языкам либо социальным ценностям;  

 
Представим, что своевременность медицинской помощи, предоставляемой в 
отделении скорой помощи, измеряется процентом пациентов, которым оказывается 
помощь в течение 4 часов. Это может оказать потенциально негативный эффект, и те 
пациенты, которым не представляется возможным оказать помощь в течение 4 часов, 
могут ожидать значительно дольше, при том, что приоритет будет отведен пациентам, 
которых привезли позже, но которым возможно оказать помощь в течение 4 часов.  
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
40 
 
 
 
 
Негативные эффекты отчасти являются следствием процесса разработки показателей, 
например, когда не принимаются в расчет важные аспекты деятельности, которые при 
более тщательно разработанном показателе могли бы быть в нем отражены. Например, в 
случае времени ожидания в больницах, отрицательный эффект, рассмотренный выше, 
можно было бы устранить, используя показатель среднего времени ожидания вместо 
показателя пациентов, которым была оказана помощь в течение (произвольно 
определенного) времени.  
Эти пять критериев качественных показателей результативности деятельности 
представляют собой идеальные варианты, и немногие хорошие показатели получат 
хорошую оценку по всем из них. Иногда хорошая оценка по одному критерию достигается 
за счет более низкой оценки по другому критерию. Такой показатель итоговых 
результатов, как уровень преступности, например, получит хорошую оценку по критерию 
актуальности и намного более низкую оценку по критерию представительности, 
поскольку на него оказывают значительное влияние "внешние факторы", лежащие вне 
плоскости правительственного контроля.  
В данном разделе, мы рассмотрели ключевые параметры информации о результатах 
деятельности в целом. В конкретном контексте БОР, нас больше интересует информация 
о деятельности, включая оценки и показатели, которые могут быть использованы лицами, 
принимающими бюджетные решения. Важно помнить, что лица, принимающие решения, 
могут усвоить и использовать ограниченный и тщательно отобранный объем 
информации. По этой причине представляется важным не только тщательно отобрать  
несколько ключевых показателей результативности деятельности, актуальных для лиц, 
принимающих решения в бюджетной сфере, но также и использовать эти показатели 
вместе с анализом, который интерпретирует и разъясняет их, из чего можно сделать 
общие выводы о результатах деятельности. Этот анализ должен опираться на выводы 
формальных оценок и другой работы по анализу результатов.   

жүктеу/скачать 2,28 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: