Антикоррупционные реформы в Казахстане. Четвертый раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (Отчет был утвержден на заседании Сети оэср 13 сентября 2017 года в Париже)
жүктеу/скачать 0,61 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- «О Высшем Судебном Совете
| Вознаграждение
«...определить в законе размеры окладов судей и исчерпывающий перечень возможных надбавок к ним, устранив со временем премии судьям.» Финансирование судов, материальное и социальное обеспечение судей, а также предоставление им жилья производится за счет средств республиканского бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия (статьи 80 Конституции и 25 (4) ЗоСС). Оплата труда судей определяется Президентом РК с учетом статуса судьи, порядка его назначения, избрания и осуществляемых им функций (статья 47 ЗоСС62). Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности судов осуществляется уполномоченным органом, образуемым Президентом РК (статья 56 ЗоСС). Размеры должностных окладов для судей разного уровня установлены Указом Президента от 17 января 2004 года № 1284 «О единой системе оплаты труда работников бюджета и сметы (бюджета) Национального Банка РК». Исчерпывающий перечень возможных надбавок установлен постановлением Правительства РК от 29 августа 2001 года № 1127 «Об утверждении Правил премирования, оказания материальной помощи и установления надбавок к должностным окладам работников органов РК за счет средств государственного бюджета». Средний размер заработной платы за вычетом налогов для судьи Верховного Суда составляет - 628,4 тыс. тенге, судьи областного суда - 286,4 тыс. тенге, судьи районного суда - 215,9 тыс. тенге. Оплата командировочных расходов производится в том же размере, какой установлен для всех государственных служащих на основании постановления Правительства от 22 сентября 2000 г. № 1428 «Об утверждении Правил о служебных командировках в пределах РК работников государственных учреждений, содержащихся за счет средств государственного бюджета, а также депутатов Парламента РК». Дополнительных денежных выплат судьям не предусмотрено. ___________________ 62 А также Указ Президента РК «О единой системе оплаты труда государственных служащих». Выводы За последние три года, в соответствии с Антикоррупционной стратегией 2015-2025 гг., Казахстан провел серьезную работу по модернизации и повышению доверия к судебной системе. Среди прочего, принята новая редакция законов «О Судебной Системе и Статусе Судей РК», «О Высшем Судебном Совете РК», новый Кодекс судейской этики, утверждено Положение о Судебном жюри в новой редакции, в ЗоСС введены нормы об оценке профессиональной деятельности судьи, пересмотрены основания и процедуры привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Академия Правосудия63 подчинена ВС и теперь является высшим учебным заведением с особым статусом, предоставляющим право самостоятельно определять содержание и организацию научной и образовательной деятельности. Предпринимаются меры по упрощению судопроизводства, повышению его оперативности, автоматизации деятельности судов с тем, чтобы повысить доступ к правосудию и прозрачность судебной системы. Несмотря на то, что РК достигнут определенный прогресс в сферах, охватываемых рекомендацией, отдельные ее части остаются выполненными частично или невыполненными. Что касается рекомендации усилить независимость судебной власти и судей, мониторинговая группа, во-первых, отмечает, что и в Конституции, и в ЗоСС отсутствуют положения, гарантирующие независимость судебной власти как одной из трех ветвей государственной власти. Более того, исходя из Конституции, ответственность судебной власти перед народом обеспечивается Президентом РК (см. 40 (3) Конституции).64 Во-вторых, суды по-прежнему реорганизуются, переименовываются и упраздняются Президентом РК. В этой связи очевидна коллизия между статьей 75 (4) Конституции, в соответствии с которой судебная система устанавливаться только Конституцией и конституционным законом (т.е. ЗоСС), и статьей 5 ЗоСС, в которой указывается, что суды могут учреждаться также на основании других законодательных актов, т.е. указов Президента РК. Более того, статья 1.1 Закона о ВСС прямо указывает на конституционные полномочия Президента РК по формированию судов и задачу ВСС обеспечить такие полномочия. В-третьих, роль Президента и Парламента в процессе назначения и освобождения от должности судей не была ограничена, как того требует рекомендация. Общее число судей всех судов по-прежнему устанавливается Президентом РК. Судьи районных и областных судов, а также их председатели назначаются Президентом РК по рекомендации ВСС. Судьи ВС, а также его Председатель избираются Сенатом по представлению Президента РК, основанному на рекомендации ВСС. Сам же ВСС состоит из председателя и других лиц, назначаемых Президентом РК. Таким образом, нет оснований считать соответствующие части рекомендации, в том числе касающиеся избрания на административные должности в судах, выполненными. В-четвертых, эксперты отмечают, что в предыдущем законодательстве РК реальной угрозой независимости как судей, так и судебной власти в целом, а также праву конкретных сторон на справедливое судебное разбирательство была возможность внепроцесуального вмешательства прокуроров в процесс отправления правосудия. К примеру, несмотря на декларативное утверждение в статье 28 предыдущей редакции ЗоП о том, что прокуратура не подменяет другие государственные органы и не вмешивается в деятельность организаций и частную жизнь граждан, другая норма этого же закона - статья 31 ЗоП- наделяла прокурора полномочиями опротестовывать не вступившие в законную силу постановления суда независимо от его участия в судебном разбирательстве. Эксперты приветствуют упразднение этих положений. ________________ 63 Ранее Институт правосудия был частью Академии государственного управления при Президенте РК. 64 По мнению властей Казахстана, Конституция Республики Казахстан четко определяет критерии независимости судебной власти и судей. Такой критерий определен 77 статьей Конституции, где предусматривается, что судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону. Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону. По конкретным делам судьи не подотчетны. Пунктом 3 статьи 40 Конституции установлено, что Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Правосудие осуществляется напрямую, а не опосредованно. Однако, в соответствии со статьей 32 ЗоП в предыдущей редакции, прокурор в пределах своей компетенции был вправе истребовать из суда дела, по которым решения, приговоры и иные постановления уже вступили в законную силу; при этом категория дел не ограничивалась лишь делами уголовного судопроизводства. Эта норма не была изменена. Согласно статье 13 новой редакции ЗоП за прокурором сохранено осуществление надзора за законностью вступивших в законную силу судебных актов. Он вправе запрашивать из суда не только уголовные дела или дела об административных правонарушениях или материалы по вопросам исполнения приговора, но также и гражданские дела, по которым судебные акты вступили в законную силу, для изучения законности принятых решений и при наличии оснований опротестовывает их. По утверждению властей Казахстана, согласно УПК, таким полномочием обладает лишь Генеральный прокурор РК. Данные положения ЗоП нарушают принцип разделения властей и противоречат принципу правовой определенности, поскольку позволяют прокурорам по их усмотрению и в любой момент возобновлять уже завершенные разбирательства и, таким образом, вторгаться в сферу полномочий судебной власти. В своей речи от 31 января 2017 г. Президент РК призвал добиваться доверия к судебной системе. С точки зрения экспертов этого можно достичь лишь путем усиления независимости судебной власти в целом и каждого судьи индивидуально, как это и предполагается в рекомендации. Эксперты также учитывают информацию, полученную от представителей гражданского общества письменно и в ходе оценочного визита, о зависимости судебной системы и судей от исполнительной власти. Мониторинговая группа приветствует изменения, внесенные в Закон «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан». С 1 января 2016 г. ВСС преобразован в автономное государственное учреждение со своим аппаратом обеспечения и теперь осуществляет деятельность в форме учреждения со статусом юридического лица. Полномочия ВСС были расширены и включают, среди прочего, рассмотрение и утверждение результатов работы лиц, проработавших в должности судьи один год, и рассмотрение жалоб судей на решения Судебного жюри. Полное соответствие рекомендации, тем не менее, достигнуто не было. Так, в компетенцию ВСС не входит обеспечение гарантий независимости судебной власти (в противовес другим ветвям власти), а только независимости судей и ранее уже упоминавшееся обеспечение конституционных полномочий Президента РК по формированию судов. Общее количество членов ВСС не определено законодательно, что содержит риск количественного превалирования членов, не являющихся судьями или являющимися судьями в отставке, над действующими судьями. На сегодняшний день число действующих судей-членов ВСС (исключая Председателя ВС и судей в отставке) составляет только треть всех членов (пять из 16). Как уже говорилось выше, Президент РК назначает всех членов ВСС (по рекомендации Пленарного заседания ВС, а не конференции/съезда судей), а также утверждает Положение об аппарате и структуре ВСС и назначает его Руководителя. Таким образом, порядок формирования ВСС до сих пор не отвечает международным стандартам. Эксперты в который раз подчеркивают, что судебный совет должен быть органом системы правосудия (органом судебной власти) и, следовательно, независимым от других ветвей власти и даже главы государства. Что касается объявления конкурсов на должность судьи районного суда, опубликования списков кандидатов, доступности информации о прохождении кандидатами всех этапов конкурса, публикации результатов тестирования и других составляющих квалификационного экзамена, объявления результатов, то соответствующая информация публикуется на сайте ВСС и в средствах массовой информации. Также обеспечен допуск представителей общественности и СМИ на заседания конкурсных комиссий. Согласно ЗоСС, председатели судов не обладают полномочиями, связанными с карьерой, обеспечением и ответственностью судей. В Отчете о Втором раунде мониторинга проблемным было признано нечеткое и слишком широкое определение полномочий председателей судов (например: «обеспечивает работу по противодействию коррупции и соблюдению норм судейской этики», «издает распоряжения»). В Отчете Третьего раунда также отмечалось, что председатели судов сохраняют чрезмерные полномочия и возможности влияния на карьерный рост судей, привлечение их к ответственности, получение квалификационных классов и т.д. Анализ ЗоСС, проведенный в 2011 году Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека и Венецианской комиссией (Совместное заключение № 629/2001), также критиковал чрезмерную роль председателей судов, в частности, относительно полномочий «решать вопросы организации судопроизводства в суде», «издавать распоряжения». В ходе мониторингового визита эксперты не нашли подтверждения того, что председатели судов влияют на карьерный рост судей. Что касается конкретно распределения дел в судах, мониторинговая группа признает, что на практике используется автоматизированная система распределения дел в соответствии с установленными критериями. Тем не менее, принцип случайного распределения дел не прописан в ЗоСС и ответственность за несанкционированное вмешательство в работу автоматизированной системы не предусмотрена65. Следовательно, эта часть рекомендации квалифицируется как выполненная лишь частично. Мониторинговая группа отмечает значительную работу, проведенную в Казахстане, по повышению прозрачности судебной системы. Особенно важным представляется внедрение электронного информационного сервиса «Судебный кабинет» (представляющего собой единое окно доступа к онлайн услугам судебных органов и дающее возможность подавать в электронном виде любые обращения и заявления в судебные инстанции РК, производить онлайн оплаты госпошлины, отслеживать прохождение дел, оперативно получать судебные документы и уведомления) и интеграцию системы «Төрелік», «Судебного кабинета» и системы аудио- и видеофиксации судебных процессов. Несмотря на это, открытость и доступность судов для СМИ остается недостаточной. В соответствии с Правилами о порядке работы и сопровождения интернет-ресурса ВС, местных и других судов, не подлежит публикации длинный перечень судебных актов. При этом изъятия установлены не законом, а распоряжением Председателя ВС. По информации казахстанской стороны, указанный перечень основывается на положениях процессуальных законов. Информация о наложении Судебным Жюри дисциплинарных взысканий не публикуется. Хотя обзоры дисциплинарной практики, по словам властей, доводятся до сведения членов судейского сообщества и граждан, чьи права были нарушены, эксперты не получили этому подтверждения от представителей судейского сообщества. Власти Республики Казахстан утверждают, что соответствующая практика, с целью исчерпывающего анализа и предупреждения аналогичных нарушений, принимается во внимание Академией правосудия при разработке программ повышения квалификации судей. Принятие в 2016 г. съездом судей нового Кодекса судейской этики, регулирующего исполнение профессиональных обязанностей судей и их поведение вне суда, можно считать важной вехой в развитии деонтологических принципов казахстанского судейского сообщества. Кодекс базируется на положениях Бангалорских принципов ООН и других международных стандартах и содержит необходимые правила поведения судей в свете принципа подотчетности. Тем не менее, процесс принятия и контроль над соблюдением Кодекса, а также его персональный охват представляются проблемными по нескольким причинам.66 _____________________ 65 По информации, предоставленной Экспертной группе во время оценочного визита, идея введения административной ответственности обсуждалась, но не была поддержана, а попытка привлечь к дисциплинарной ответственности председателя районного суда за такое нарушение не увенчалась успехом. 66 См. также Заключение Венецианской Комиссии о проекте Кодекса судейской этики РК от 13 июня 2016 г. Во-первых, Кодекс утвержден органом (съездом судей), не предусмотренным ЗоСС, а созданным под эгидой Союза судей, т.е. добровольной общественной организации, действующей на основании Закона «Об общественных организациях». Для судей РК членство в подобной организации не является обязательным, а документы могут квалифицироваться как обязывающие только внутри самого Союза по отношению к его членам. Во-вторых, контроль над соблюдением Кодекса также выведен из судебной системы, регулируемой ЗоСС. Орган, который следит за соблюдением Кодекса - это действующие при филиалах Союза судей комиссии по судейской этике, т.е. контроль над соблюдением судьями стандартов добропорядочности возложен государством фактически на общественное образование, которое вряд ли способно обеспечить полноценный контроль, с одной стороны, и потенциально может оказаться внешним фактором влияния на судью, с другой. Мониторинговая группа напоминает, что совершение судьей поступка, противоречащего Кодексу, является основанием для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения от должности. С этой точки зрения, возложение контроля над исполнением профессиональных обязанностей судей и их поведением вне суда на общественное объединение представляет угрозу независимости судей.67 В виду вышеизложенного, мониторинговая группа рекомендует урегулировать профильным законом, т.е. ЗоСС, статус органов судейского самоуправления как представительского института внутри судебной системы (для решения вопросов внутренней организации и функционирования судов и деятельности судей), так и в целях интерпретации и должного контроля над соблюдением судьями правил Кодекса этики, в том числе судьями ВС. Представители Верховного Суда Казахстана не согласны с подобной трактовкой законодательства и Кодекса. Эксперты также отмечают, что согласно статьям 8, 14 и 20 (6-1) ЗоСС, председатели судов всех уровней, наряду с выполнением обязанностей судьи, среди прочего, обеспечивают работу по соблюдению судьями норм судейской этики. В ходе оценочного визита не удалось выяснить, как работают эти нормы на практике и как организовано взаимодействие председателей судов с комиссиями по этике и Судебным жюри. Представляется очевидным, что эти вопросы, регулируемые ЗоСС, должны быть прояснены. В дополнение к вышеизложенному эксперты отмечают, что соблюдение этических норм является одним из критериев оценки профессиональной деятельности судей, кроме имеющих стаж свыше 20 лет (оценка впервые проводится по результатам одного года работы и затем каждые пять лет, а также при участии в конкурсе на вышестоящую должность). Тем не менее, согласно ЗоСС, проверяются только наличие обоснованных жалоб на нарушение судьей этических принципов, факты задержки и срыва судебных заседаний, невыполнение плановых мероприятий, приказов и распоряжений председателя суда, общественное мнение (отзывы) о работе судьи. Исходя из этого, можно сделать вывод, что соблюдение Кодекса этики в настоящее время никак не оценивается. С точки зрения экспертов, этот пробел должен быть ликвидирован путем включения в ЗоСС требования проверять соответствие поведения судьи Кодексу этики в ходе регулярной оценки его/ее профессиональной деятельности. Соответствующая оценка должна распространяться также на судей со стажем свыше 20 лет. Более того, практика разъяснения положений и применения Кодекса, а также обобщение дисциплинарного производства по делам за нарушение его положений, должны включаться в программу курсов обязательного повышения судейской квалификации. Изменениями, внесенными в декабре 2015 г. в ЗоСС, были пересмотрены основания и процедуры привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Хотя большинство изменений позитивны, основания для привлечения к ответственности все еще четко не определены. Например, употребляются такие термины, как «повлекло умаление авторитета судебной власти и причинение ущерба репутации судьи», «грубое нарушение законности», «совершение порочащего проступка, противоречащего судейской этике»68. Также не вполне понятно, какие дисциплинарные полномочия в отношении судей имеют «вышестоящие должностные лица судов» (по всей видимости, речь идет о председателях судов) и «органы судейского сообщества», к которым физические и юридические лица могут обжаловать действия судьи согласно пункту 44 Положения о Судебном жюри и статьи 38-1 ЗоСС. _______________ 67 Интересно также, что перечень полномочий комиссии по судейской этике не свойственен органу общественного объединения: в соответствующем законе отсутствуют положения о возможности наложения каких-либо санкций на его членов. 68 См. также Совместное заключение Венецианской Комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ от 2011 г., параграфы 60-67 и Заключение Венецианской Комиссии о проекте Кодекса судейской этики РК от 13 июня 2016 г. по вопросу об использовании Кодекса судейской этики в дисциплинарном производстве в отношении судей. До сих пор не разделены функции возбуждения дисциплинарного производства и принятия решения, не предусмотрена возможность обжалования решений Судебного жюри в судебной инстанции, как того требует рекомендация. Как и прежде, мониторинговая группа отмечает, что отказ ВСС в даче рекомендации об освобождении от занимаемой должности судьи/председателя суда или судебной коллегии либо решение ВСС о необоснованности наложения на судью дисциплинарного взыскания является основанием для отмены решения Судебного жюри и его пересмотра.69 Эксперты снова напоминают о необходимости исключить из статьи 39 ЗоСС положения о нарушении трудовой дисциплины как основания дисциплинарной ответственности судей, поскольку судьи обладают особым статусом, отличающимся от статуса обычных работников и госслужащих, на которых распространяются положения Трудового кодекса или Закона о государственной службе.70 ________________ 69 Это также касается решении, вынесенных по результатам оценки профессиональной деятельности судьи (см. выше). 70 См. Совместное заключение Венецианской Комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ от 2011 г., параграф 62. Более того, эксперты считают полезным дополнить раздел ЗоСС о дисциплинарной ответственности положениями, четко определяющими процедуру дисциплинарного производства в отношении судей с изложением, в какой орган и по какой форме физические и юридические лицам могут подавать жалобы на поведение судей. Власти Республики Казахстан не согласны с этим утверждением. Более того, в ходе визита была получена информация, что граждане плохо ориентируются, куда именно следует обращаться с жалобами на действия судей (в настоящий момент, как понимают эксперты, жалобы могут направляться к председателю суда, в комиссии по этике или Судебное жюри). Что касается других вопросов в свете настоящей рекомендации, то информации об ограничениях, установленных в отношении судей, касательно владения корпоративными активами в компаниях и других финансовых интересов, а также каких-либо ограничений, действующих в отношении судей после увольнения, не предоставлено. Рекомендация, касающаяся введения обязательного декларирования - без привязки к налоговым обязательствам - доходов, имущества, и по возможности расходов судей и членов их семей с последующим опубликованием таких деклараций, не выполнена. Соответствующая норма вводится в действие лишь с 1 января 2020 г. Информации о выполнении рекомендации в части определения в законе размера окладов судей, исчерпывающего перечня возможных надбавок к ним, а также устранения со временем премии судьям представлено не было. жүктеу/скачать 0,61 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|