Вестник университета

126
УДК 336.14 (574)
К.Б. ИСАТАЕВА. 
ТОО «Казахский НИИ
почвоведения и агрохимии
им. У.У. Успанова» (г. Алматы),
к.э.н., гл. бухгалтер
БЮДЖЕТНОЕ  ПЛАНИРОВАНИЕ,  
ОРИЕНТИРОВАННОЕ  НА  РЕЗУЛЬТАТ 
Аннотация
В статье рассматривается бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), анализируются пред-
посылки появления БОР, его отличие от стандартного бюджетирования, а также плюсы и минусы системы
БОР, его внедрение и практика применения за рубежом. Опыт проведения бюджетных реформ свидетель-
ствует о том, что особенностью изменения бюджетной системы в Казахстане стало не только увеличение
продолжительности исполнения бюджета (от 1 до 3-х лет), но и сама политика освоения бюджетных средств.
В статье раскрыта концепция бюджетного планирования, ориентированного на результа. Учитывая способ-
ности модели БОР, в отличие от других методов, решать различные задачи планирования и прогнозирова-
ния, можно сказать, что ее использование создаст определенные преимущества для участников бюджетного
процесса. Модель БОР позволяет законодательному исполнительному органу страны получить информацию
о результатах использования государственных средств по их различным направлениям, что немаловажно в
условиях хронического неосвоения бюджетных средств администраторами бюджетных программ. В статье
показаны отличия традиционного бюджета от БОР, анализ сравнения их показывает, что в странах ОЭСР
(Организация экономического сотрудничества и развития) целевые бюджеты установлены на 3 года. В работе
подчеркивается, что в исполнении бюджета есть такие понятия, как неосвоение, невыполнение, использова-
ние бюджетных средств не по целевому назначению и другие вопросы, которые не должны снижать эффек-
тивность использования бюджетных средств и достижение конечных результатов.
Ключевые слова: бюджет, планирование, конечный результат, бюджетирование, ориентированное на ре-
зультат, бюджетные средства, бюджетные поступления.
Экономика предполагает необходимость планомерного, гармоничного развития для выпол-
нения  своей  главной  миссии  –  обеспечения  совокупных  потребностей  человеческого  обще-
ства. Но для выполнения этой благородной роли осуществляется поиск способов, методов, с
по мощью которых достигается поставленная цель.
Опыт ряда высокоразвитых и успешно развивающихся стран свидетельствует об эффектив-
ности использования модели развития, принципиально отличающейся от модели «свободного
рынка» и основанной на активном взаимодействии государства и рынка. В современных ус-
ловиях, когда имеет место плюрализм собственности, искусство управления состоит в нахож-
дении механизма этого взаимодействия. В нем особая роль отводится теории экономических
механизмов, в которой акцент делается на изучение устройства и функционирования плановых
экономик.
Планирование как механизм управления оказывает решающее влияние на систему взаимо-
действия государства и рынка. Необходимость такого взаимодействия является общепризнан-
ной.  Рыночная  экономика  функционирует  прежде  всего  в  рамках  данного  государства  и  не
представляет собой всю экономику. Поэтому приоритет должен принадлежать государствен-
ному управлению. Соотношение между ними (государством и рынком) зависит от того, какой
из регуляторов оказывается эффективнее в данной ситуации, на данном этапе развития.
Роль  планирования  как  связующего  инструмента  усиливается  с  возникновением  плюра-
лизма собственности.
В условиях развивающейся рыночной экономики очень важно достижение оптимального
взаимодействия государства и рынка при приоритетном регулятивном воздействии государства
с помощью использования планирования. Оно выступает как надежный механизм, который по-
зволяет предвидеть и нейтрализовать спонтанные возникновения кризисных явлений и носит в
определенной степени превентивный характер.
Кроме того, Указом президента РК был утвержден Стратегический план развития Респуб-
лики Казахстан до 2020 года. Это первый плановый документ в республике в постсоветский

127
период, утвержденный высшей инстанцией и поэтому имеющий юридическую силу. Все по-
казатели,  все  ключевые  направления,  приоритеты  индустриализации,  диверсификации  и  за-
дания по развитию результативного государственного сектора подлежат обязательному выпол-
нению [1].
Всего за четверть века Казахстан состоялся как суверенная национальная экономика, вклю-
ченная в глобальные хозяйственные связи, и как государство, ставшее полноценным участни-
ком мировой семьи нации.
«Жить по средствам» – это наш проверенный принципы и правильная модель бюджетной
политики, особенно в условиях влияния глобального кризиса.
Сейчас  мы  констатируем  снижение  налоговых  поступлений  в  бюджет  почти  на  20%.
Обьемы  уплаты  НДС  упали  на  четверть,  а  по  корпоративному  налогу  на  доходы  –  на  13%.
Повышение  налогов  –  не  выход  из  сложившейся  ситуации.  Покрывать  бюджетные  расходы
за счет Национального фонда недальновидно. Использование средств Национального фонда
на текущие расходы должно быть прекращено. Единственным механизмом должен остаться
ежегодный  гарантированнный,  фиксированный  транстферт  из  Национального  фонда  в
республиканский бюджет.
Глобальной  задачей  правительства  должно  стать  повышение  прозрачности  налоговой
сферы.
Все высвобождаемые при оптимизации бюджетных расходов средства надо направлять в
первую очередь на проекты, которые принесут реальные результаты для населения, – отметил
в своем Послании президент РК Нурсултан Назарбаев [2].
По информации, предоставленной департаментом методологии бюджетных процедур Ми-
нистерства финансов Республики Казахстан, основные подходы к формированию и реализации
новой бюджетной политики Республики Казахстан до 2020 года, направленной на обеспечение
комплексности проведения реформы в области государственных финансов, базируются на двух
концепциях.
Указами президента Республики Казахстан приняты к исполнению Концепция новой бюд-
жетной  политики  Республики  Казахстан  и  Концепция  совершенствования  системы  государ-
ственного планирования, ориентированного на результат. Реализация концепций предполага-
ется в два этапа – в период с 2013 по 2020 гг.
Как отмечено в Концепции новой бюджетной политики, «с момента обретения независи-
мости  в  Казахстане  сформированы  основы  современной  системы  управления  бюджетными
средствами. Создана целостная система регулирования бюджетных правоотношений, установ-
лены единые принципы бюджетной системы, внедрен механизм сбережения нефтяных дохо-
дов, выстроена система межбюджетных отношений. Вместе с тем в формировании бюджетной
политики существуют проблемы и негативные тенденции, которые в средне- и долгосрочном
периоде могут негативно отразиться на ее эффективности».
Первый этап (2014–2017 гг.) предполагает формирование основ для обеспечения сбаланси-
рованности государственных финансов и бюджетной эффективности.
Планируется:
 
Š
совершенствование  системы  государственного  планирования  и  расширение  практиче-
ского применения бюджетирования, ориентированного на результат;
 
Š
инвентаризация бюджетных обязательств и принятие мер по их оптимизации;
 
Š
реформирование подходов по бюджетным инвестициям;
 
Š
внедрение новых механизмов государственно-частного партнерства;
 
Š
изменение политики налогообложения;
 
Š
внедрение системы мониторинга и контроля за государственным долгом и долгом квази-
государственного сектора;
 
Š
реформирование межбюджетных отношений;
 
Š
внедрение основ государственного аудита.
Второй этап (2018–2020 гг.) предполагает укрепление устойчивости государственных фи-
нансов. Данный этап будет характеризоваться:
 
Š
расширением солидарной ответственности частного сектора и стабилизации бюджетных
обязательств;

128
 
Š
ростом инвестиционной активности частного сектора;
 
Š
расширением  государственного  частного  партнерства,  способствующим  снижению
нагрузки на бюджет;
 
Š
финансированием текущих расходов за счет ненефтяных доходов;
 
Š
повышением эффективности работы местных исполнительных органов;
 
Š
полноценным функционированием государственного аудита [3].
Мировой опыт проведения бюджетных реформ свидетельствует об использовании в боль-
шинстве  развитых  стран  модели  бюджетирования,  ориентированного  на  результат  (БОР)  в
среднесрочном  финансовом  планировании.  При  среднесрочном  финансовом  планировании
каждый бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюд-
жетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий
год,  анализа  изменения  внешних  факторов  и  условий,  обоснования  изменений,  вносимых  в
основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки
бюджетных проектировок на последующие годы.
Концепция  бюджетного  планирования,  ориентированного  на  результат,  предусматривает
следующее.
1.  Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета посредством аналитиче-
ского разделения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Здесь имеется
в виду, что действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть
бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении, а новые расходные
обязательства устанавливаются при наличии соответствующих финансовых возможностей на
весь период их действия и при условии обязательной оценки ожидаемой их эффективности.
2.  Включение  в  перспективный  финансовый  план  ежегодно  смещаемого  на  год  вперед
распределения бюджетных средств между субъектами бюджетного планирования на трехлет-
ний период.
3.  Распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных программ
в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соот-
ветствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах
объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосрочную перспективу.
4.  Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной ос-
нове республиканских и региональных (местных) бюджетных программ.
В концепции БОР бюджетные программы направлены на оказание услуг, поскольку дея-
тельность государственных органов воспринимается как оказание услуг, а не как формальное
исполнение своих функций. Поэтому бюджетные программы должны отражать стоимость го-
сударственных услуг, оказываемых внешним получателям, т.е. бюджетные программы форми-
руются не на уровне мероприятий, а на уровне услуг.
С помощью модели БОР возможно обеспечение среднесрочной сбалансированности до-
ходов и расходов и, следовательно, повышение обоснованности стратегических решений и эф-
фективности использования бюджетных ресурсов. Немаловажное значение имеет возможность
определения на основе БОР приоритетов развития региона и их отражение в перспективном
финансовом плане, а через него – в бюджетах с учетом ограничений по доходам и формирова-
ние программ по их реализации. И, наконец, модель БОР позволяет осуществлять мониторинг
и проводить анализ уровня достижения поставленных целей и качества разработанных прог-
нозов.
Из сравнительного анализа традиционного бюджета и бюджета, ориентированного на ре-
зультат (таблица 1, стр. 129), вытекает следующее:
 
Š
среднесрочное планирование бюджета. В странах ОЭСР (Организация экономического
сотрудничества и развития) целевые ориентиры бюджета установлены на 3 года, а не 1 год;
 
Š
одна из наиболее общих проблем управления государственными финансами во многих
странах – это чрезмерный акцент на разработку бюджета на год при слабой связи или ее отсут-
ствии с мерами политики, распределением ресурсов и бюджетами;
 
Š
сосредоточение внимания на разработке бюджета на один год без систематического увя-
зывания со среднесрочными и долгосрочными задачами экономической политики является ос-
новной причиной снижения доходности государственных инвестиций и отсутствия бюджетной

129
дисциплины, что, в свою очередь, приводит к возникновению значительного дефицита бюд-
жетов, макроэкономической нестабильности, а также к расширению разрыва между задачами
экономической политики и экономическими результатами.
Таблица 1 – Сравнение традиционного бюджета с БОР
Традиционный бюджет
Бюджет, ориентированный на результат
Акцент – на размещение ресурсов
Акцент – на продукты/ итоги
Бюджетное планирование осуществляется по
принципу «снизу вверх» (запросы о расходах
отдаются отраслевыми министерствами)
Принцип «сверху вниз» на основании стратегического
представления
Среднесрочная (программы и расходы/бюджет)
перспектива
Гибкий доступ бюджетополучателей/ министерств
к ресурсам, сокращение масштабов постатейного 
фиансирования
Краткосрочная (годовая) перспектива
При управлении бюджетом имеются ограничения
по используемым ресурсам и практически
отсутствуют ограничения по количеству или
качеству производимых продуктов
Больше свободы действий в определении структуры 
(но не совокупного уровня) затрат для обеспечения
согласованного уровня отдачи
Больше гибкости и стимулов в перераспределении
ресурсов в случае изменения приоритетов
Процесс бюджетного планирования
чрезвычайно централизован
Практически не предпринимаются попытки дать 
количественное выражение результатам или
проанализировать итоги работы расходующих
департаментов
Управление бюджетом обычно осуществляется 
посредством контроля и мер, обеспечивающих
соблюдение
Объединение расходных статей в расходные
категории
Больше определенности для бюджетополучателей о
наличии финансовых ресурсов
Заключение контрактов (например, между
министерствами и ведомствами) для обесп
ечения
большей результативности
Среднесрочное планирование бюджета на
основании предварительной сметы (в отличие от
прогнозирования в рамках действующей политики)
н в некоторых странах на уровне ведомств/
министерств
Решения о расходах основаны на прогнозах
существующих стратегий
Таким образом, БОР обеспечивает большую гибкость и свободу действий и использования
затрат (ресурсов) для достижения согласованных результатов и требуемой отдачи (и воздей-
ствия). БОР усиливает стремление к достижению результатов и большей отчетности органов
государственного управления, ведомств и учреждений [4].
Учитывая способность модели БОР, в отличие от других методов, решать различные за-
дачи  планирования  и  прогнозирования,  можно  констатировать,  что  ее  использование  созда-
ет определенные преимущества для участников бюджетного процесса. Так, например, модель
БОР позволяет законодательному и исполнительному органам страны получить информацию
о результатах использования государственных средств по их различным направлениям, что не-
маловажно в условиях хронического неосвоения бюджетных средств администраторами бюд-
жетных программ.
Государственные органы, используя модель БОР, могут более эффективно планировать и
управлять бюджетными средствами.
Так, к примеру, МЭБГ 1 и МФ получают возможность упразднить планирование и конт-
роль детализированных статей расходов различных ведомств.
Внедрение  бюджетирования,  ориентированного  на  результат,  обусловливает  необходи-
мость выхода за рамки годового горизонта планирования в части достижения всех поставлен-
ных целей. Потребности в среднесрочном бюджетировании связаны с необходимостью иметь
четко заявленные цели налогово-бюджетной политики на более продолжительный период вре-
мени. Этому требованию соответствует система БОР, поскольку эта система базируется на фор-

130
мировании и исполнении бюджета с целью достижения конкретных результатов в соответствии
со стратегическими направлениями, целями, задачами государственной политики.
Поскольку сутью системы БОР является распределение бюджетных ресурсов между адми-
нистраторами бюджетных программ с учетом или в прямой зависимости от достижения ими
конкретных результатов (предоставления услуг), то эти результаты оцениваются в соответствии
со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов
бюджетных средств, прогнозируемых на долгосрочную перспективу.
В основе модели бюджетирования, ориентированного на результат, заложен принцип фор-
мирования бюджета, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.
Бюджетные расходы имеют четкую привязку к функциям и государственным услугам, при их
планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюд-
жетных программ.
Вместе с тем данная модель обеспечивает самостоятельность и ответственность админист-
раторов бюджетных программ, что нашло отражение в установлении долгосрочных переходя-
щих лимитов финансирования на выполнение определенных функций и программ, при этом
детализация направлений этих расходов осуществляется самими администраторами бюджет-
ных программ. Кроме того, при этом создаются стимулы для оптимизации использования ре-
сурсов и повышения ответственности за принятие решений [4, с. 18].
На стадии исполнения бюджета (республиканского и местного) механизм БОР обеспечи-
вает внедрение системы внутреннего и внешнего мониторинга достижения результатов. Про-
ведение мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности
позволяет  оценивать  деятельность  администраторов  бюджетных  программ  по  достигнутым
результатам.
Механизм БОР позволяет провести планирование конечных результатов деятельности го-
сударственных органов с четким определением индикаторов достижения результатов и показа-
телей качества услуг. При этом рассматриваются прямые и конечные результаты деятельности
государственного органа. Как известно, в процессе бюджетирования к показателям результатов
деятельности государственного органа предъявляются определенные требования, в частности,
требование объективности и своевременности получения отчетных данных.
Здесь необходимо отметить, что с помощью БОР осуществляется переход от сметного фи-
нансирования  деятельности  государственных  органов  к  финансированию  предоставляемых
ими конкретных услуг. Для традиционной системы характерно четкое закрепление целевого
использования средств в соответствии с утвержденным планом, контроль затрат по критериям
план  –  факт,  наличие  внешнего  контроля  и  высокая  степень  централизации  в  принятии  ре-
шений. При этом не всегда бюджетные программы были увязаны со стратегическими целями
развития и практически всегда направлялись на обеспечение деятельности государственных
органов и учреждений [5].
Названные  нестыковки  устраняются  в  условиях  использования  модели  БОР,  поскольку
бюджетные программы направляются на оказание различных государственных услуг, и прежде
всего населению и на достижение результатов.
Характерными чертами модели БОР можно назвать возможность закрепления использова-
ния средств в соответствии с целями и результатами программы и делегирования управленче-
ских полномочий на уровни эффективного исполнения. При этом предполагается реализация
стратегического планирования в государственных органах, мониторинг и оценка результатов
их деятельности. Все это в конечном счете позволяет обеспечить необходимое качество предо-
с тавляемых государственных услуг их получателям, повысить целевое и эффективное исполь-
зование бюджетных средств.
Практическая  реализация  БОР  требует  определения  непосредственного  результата  дея-
тельности,  которым  является  бюджетная  или  государственная  услуга,  а  также  общественно
значимого эффекта, возникающего в результате предоставления этой услуги.
Поскольку в самом общем виде БОР представляет собой систему формирования и испол-
нения  бюджета,  отражающую  взаимосвязь  между  планируемыми  бюджетными  расходами  и
ожидаемыми (достигнутыми) результатами, то ее основной целью является:
 
Š
установление  контроля  соответствия  затраченных  ресурсов  и  полученных  прямых  и
социальных результатов;

131
 
Š
оценка  значимости,  экономической  и  социальной  эффективности  тех  или  иных  видов
деятельности, финансируемых из бюджета [6].
Еще одной особенностью БОР является обеспечение непрерывного кругооборота: плани-
рование – выпуск – результат – планирование.
При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее
значение имеет включение в среднесрочный финансовый документ ежегодно смещаемого на
год вперед распределения ассигнований между администраторами программ на трехлетний пе-
риод. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптими-
зации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результатив-
ности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности ведомств, ускоряет
подготовку и повышает качество проекта бюджета.
Таким образом, в БОР считается самым сложным использование информации о целях и
результатах, поскольку оно включает всю совокупность способов использования данной ин-
формации для принятия управленческих решений.
Значительная  роль  отводится  дальнейшему  совершенствованию  бюджетной  системы,  в
частности, налоговобюджетного планирования и прогнозирования, Полное внедрение системы
БОР займет продолжительное время, что позволит внести в нормативно-правовые акты, мето-
дические разработки и другую документацию необходимые изменения по усовершенствова-
нию системы управления результатами [7].
Таким образом, особенностью изменения бюджетной системы в Казахстане стало не только
увеличение продолжительности исполнения бюджета (с одного до трех лет), но и сама полити-
ка освоения бюджетных средств. Если раньше администраторы бюджетных программ уделяли
внимание в большей степени суммам расходов и постатейному их распределению, то теперь
с увеличением ответственности администраторов им предоставляется возможность влиять на
эффективность и результативность исполнения республиканских и местных бюджетных прог-
рамм.
Для эффективности использования бюджетных средств, администраторы бюджетных прог-
рамм должны понять, что не только не исполнение, а необоснованное планирование должно
повлечь определенную ответственность, поскольку уже предварительное планирование таит в
себе риск увода средств.
Также необходимо совершенствовать законодательно именно в части формирования, рас-
пределения и контроля бюджетных средств. Через эти механизмы устанавливаются четкие па-
раметры.
Обеспечив прозрачность исполнения бюджета путем вовлечения общественности, можно
решить проблемы излишнего планирования бюджетных средств.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1  Бердалиев К. Проблемы управления и планирования: учеб. пособие. – Алматы: Экономика, 2014.
2  Послание Президента Республики Казахстан // Казахстанская правда. –2015. – 11 декабря.
3  Основные этапы концепции бюджетного планирования // Финансы Казахстана. – 2014. – № 6. –
Июнь.
4  Бейсенова  Л.З.  Контроль  и  эффективность  в  условиях  перехода  на  бюджетирование,
ориентированное на результат // Финансы и анализ: Вестник КазЭУ. – 2009. – № 1(67).
5  Жунусова М.Р. и др. Бюджетное планирование и прогнозирование. – Алматы: Экономика, 2014. –
568 с.
6  Предпосылки появления БОР // Финансы Казахстана. – 2014. – № 6(42). – С. 19.
7  Оксикбаев О. В финансовой дисциплине не должно быть полуответственности // Казахстанская
правда. – 2014. – 20 декабря.
SPISOK LITERATURY
1  Berdaliev K. Problemy upravlenija i planirovanija: ucheb. posobie. – Almaty: Jekonomika, 2014.
2  Poslanie Prezidenta Respubliki Kazahstan // Kazahstanskaja pravda. –2015. – 11 dekabrja.

132
3  Osnovnye jetapy koncepcii bjudzhetnogo planirovanija // Finansy Kazahstana. – 2014. – № 6. – Ijun’.
4  Bejsenova L.Z. Kontrol’ i jeffektivnost’ v uslovijah perehoda na bjudzhetirovanie, orientirovannoe na
rezul’tat // Finansy i analiz: Vestnik KazJeU. – 2009. – № 1(67).
5  Zhunusova  M.R.  i  dr.  Bjudzhetnoe  planirovanie  i  prognozirovanie.  – Almaty:  Jekonomika,  2014.  –
568 s.
6  Predposylki pojavlenija BOR // Finansy Kazahstana. – 2014. – № 6(42). – S. 19.
7  Oksikbaev O. V finansovoj discipline ne dolzhno byt’ poluotvetstvennosti // Kazahstanskaja pravda. –
2014. – 20 dekabrja.

жүктеу/скачать 3,26 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: