В столице и ее ближайших пригородах проживало по разным оценкам от 100 до 200 тыс. чел.: 7~10 тыс. чиновников семьями (35-40 тыс. чел.), ремесленники, дворовые люди, монахи, крестьяне. Помимо них, город наводняли приезжие из провинции — чиновники, а также крестьяне, прибывшие сюда для работы на стройках (для этого каждые 50 дворов были обязаны предоставить в порядке трудовой повинности двух мужчин, менявшихся каждые 3 года) и для охраны столицы (сроком на 1 год). Кроме того, в столице находилось немало людей без определенного рода занятий — в основном, бывшие крестьяне, бежавшие от налогового гнета в столицу, где время от времени осуществлялись широкомасштабные благотворительные мероприятия (в 773 г., например, пособия были выданы почти 20 тыс. чел.).
На территории собственно дворца проживал сам император, его старшая жена, довольно многочисленные младшие жены и женский «обслуживающий персонал», поставляемый семьями управителей уездов, а также влиятельными родами (удзи) из района Кинай. Кроме того, в столице находились члены императорской фамилии (братья и сестры императора и их дети), а также около 150 семей высшей аристократии (5-го ранга и выше). Количество чиновников 6-8-го рангов оценивается приблизительно в 600 чел., чиновников без ранга — в 6 тыс. Все они являлись на службу в свои ведомства, расположенные на территории дворцового комплекса, занимавшего площадь 120 га.
Земля для возведения жилых построек выделялась в зависимости от ранга и занимаемой должности. Владения высшей аристократии находились в непосредственной близости от дворца и занимали площадь в 4 тё (1 те равнялся приблизительно 16 тыс. кв. м). Обладателям 4-5-го рангов предоставлялись участки размером в 1 тё, 6-го ранга — 1/2 те и т.д. Простые же горожане получали участок в 1 / 16 или 1 /32 тё. Причем, чем меньше были участки, тем на большем удалении от дворца они располагались.
Средняя семья низкорангового чиновника насчитывала примерно 10 чел. На участках, где они проживали, обычно стояли 2-3 строения с соломенной крышей и земляным полом. Правительство призывало горожан покрывать крыши своих домов черепицей, красить столбы киноварью, а стены — белить, однако это не мело видимых результатов. Даже в усадьбе принца Нагая подавляющее большинство строений черепицей крыто не было.