Управленческая деятельность в системе местного государственного управления и самоуправления: принципы и мировой опыт организации

Управленческая деятельность в системе местного государственного управления и самоуправления: принципы и мировой опыт организации

В Республике Казахстан формируется новая система местного государственного управления и самоуправления. Важнейшей ее особенностью на начальной стадии была критика советского наследия, сохранение культуры этатизма, понимание необходимости учета потребностей крупной по территории полиэтничной страны. Современный период развития нашей страны связан, главным образом, с политикой главы государства, обращенной на формирование системы действенного местного государственного управления и самоуправления, на обеспечение общественного порядка и экономической безопасности. Преобразования осуществляются в рамках политики формирования единой вертикали власти, предусматривающей с одной стороны - организацию институтов гражданского общества, и с другой стороны - укрепление правопорядка.

Что касается понятия «управление» то оно определяется особенностью и сложностью данной категории, это повлекло за собой и многообразие подходов различных авторов к пониманию этого явления.

Под управлением Э.М. Коротков понимает совокупность процессов, обеспечивающих поддержание системы в заданном состоянии и перевод ее в новое более жизненное состояние организации путем разработки и реализации целенаправленных воздействий. При этом выработка управляющих воздействий включает в себя сбор, передачу и обработку необходимой информации [10, с.127].

Под управляющим воздействием понимается воздействие на объект управления, направленное на достижение цели управления, результатом управляющего является управленческое решение, оно характеризуется средой (система управления), средствами (механизм управления) и действием (процесс управления).

Управление осуществляется через орган (аппарат) управления. Главная задача людей в аппарате управления - это эффективное использование и координация всех ресурсов организации (капитала, зданий, оборудования, материалов, труда, информации) для достижения ее целей.

При раскрытии содержания управленческого аспекта в деятельности особое значение имеет понимание принципов управления. Представитель французской школы государственного управления А. Файоль одним из первых подошел системно к вопросу определения основных принципов управления [11, С. 31]. Содержание этих принципов представлено в таблице 1.

Германский экономист Л. Штейн обозначил государственное управление и его цель как "реализацию принципов социального управления в самом высоком смысле этого слова", подчеркнув при этом, что существование личности является условием и одновременно содержанием развития государства. Высшим государственным принципом управления является осуществление «полной гармонии всех членов общежития». По словам Л. Штейна, главное в управлении социальным государством – это сохранение общественно-политической стабильности. Исполнительная власть является самостоятельной ветвью власти со своим аппаратом и собственным правом на деятельность. Она публикует решения и распоряжения, организует ваши органы, применяет принуждение для достижения гармонии всех интересов всех членов общества.

С точки зрения немецкого социолога М.Вебера, «государство - это отношение господства людей над людьми, основанное на законном (то есть, считающееся законным) насилии как средстве». Это указывает на то, что государственное управление, обладая такими полномочиями, позволяет достигать поставленных целей, в целом координировать общественную жизнь. Государственная власть осуществляется через систему органов. Последние различались по своей структуре и компетенции, а их сочетание нередко именовалось состоянием двигателя, материальным выражением государственной власти.

А. Файоль полагает, что «управлять - значит предвидеть, распоряжаться, организовывать, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать будущее и вырабатывать программу действий; организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный организм учреждения; распоряжаться, чтобы заставить соответствующий персонал работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия; контролировать, то есть убедиться, что все было сделано по правилам и с учетом распоряжени. Эти послания в концепции государственного управления долгое время оставались общепринятыми.

По суждению казахстанского ученого В.Н. Уварова, государственное управление - это влияние государства на социальную систему. В то же время государственное управление связано, прежде всего, с исполнительной и административной деятельностью государственных органов, что связано с организацией процессов управления в различных отраслях экономики, социальной сфере и административно-политическом строительстве.

Более емкое определение предлагает Г.В. Атаманчук: государственное управление – организующее, регулирующее и оказывающее практическое влияние государства на общественную и частную жизнь с целью упорядочения, сохранения или преобразования, исходя из его властной силы.

На основании изложенного, суммируя суждения ученых, можно сказать, что государственное управление является одной из форм государственной деятельности, обеспечивающей осуществление государственной власти через соответствующие органы управления, которая выступает как часть системы социального управления. В государственном управлении принимают участие все органы государства, которые выполняют его внутренние и внешние функции по защите политических, экономических и социальных интересов государства. Система данных органов, разделение между ними управленческих полномочий, установление подчиненности и иерархии устанавливаются Конституцией, законами и иными правовыми актами.

Имеются теории о роли местного самоуправления и управления:

• 
  Государственная теория самоуправления доказывает, что самоуправление является частью государственного управления, вследствие этого все полномочия его органов получены от государства. Приверженцы данной теории считают, что главы органов местного самоуправления назначаются вышестоящими органами и поэтому не являются независимыми.
  
• 
  Иные рассматривают местное самоуправление как институт гражданского общества, так как местное самоуправление исполняется не должностными лицами, его органы не являются государственными, но могут выполнять функцию государственного управления.
  

• 
  во-первых, местное самоуправление, связанное с государственным управлением, является продолжением реализации контроля со стороны государства за местными делами;
  
• 
  во-вторых, в управлении делами на местах участвуют не только высокопоставленные государственные служащие, но и местные общины и их представители;
  
• 
  в-третьих, местное самоуправление имеет разную степень независимости.
  

Такую же позицию разделяет и казахстанский исследователь Л. Н. Бурлаков, который полагает, что, несмотря на разнообразие мнений в научной литературе, дуалистическая концепция местного самоуправления ближе всего к объяснению феномена местного самоуправления, поскольку, как показывает практика, оно всегда опирается на проявление встречной инициативы со стороны населения, которое поручает местным органам власти выполнять ряд функций. Так и со стороны государства, возложение на местные власти решения целого ряда вопросов - в этом интерес не только с точки зрения конкретной административно- территориальной единицы (АТЕ), но и государства в целом.

Кроме того, казахстанский ученый А.А. Таранов важное место отводит принципам организации местного самоуправления: «принципы являются основополагающими идеями местного самоуправления, исходным началом, в соответствии с которым строится организация и функционирование местного самоуправления. Функции и задачи местного самоуправления тесно связаны с принципами».

С точки зрения казахстанского исследователя К.Е.Кубаева, необходимо выделить нижеследующие основные принципы организации местного самоуправления:

1. 
   территориальный тип как единица самоуправления;
   
2. 
   относительная самостоятельность в рамках своей компетенции в решении вопросов местного значения.
   

• 
  объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;
  
• 
  упор на основные принципы местного самоуправления;
  
• 
  наличие двух субъектов государственного управления: населения АТЕ (местного сообщества) и органов местного самоуправления, действующих от имени местного сообщества.
  

1. 
   к первой относится Россия, Азербайджан и Армения. В этих государствах местные органы власти не причисляются к системе органов государственной власти. Население стран этой группы самостоятельно принимает решения по вопросам местного значения.
   
2. 
   Молдова, Грузия, Украина объединены в одну группу тем, что процесс формирования местного самоуправления в этих странах еще не завершен. На региональном и районном уровнях существуют и смешанные системы местного самоуправления и системы самоуправления. На местах формируются органы государственной исполнительной власти - областные и районные государственные администрации.
   
3. 
   в Кыргызстане, Узбекистане, Таджикистане и Туркменистане - местное самоуправление отличается тем, что существует только на самом низком уровне, в небольших населенных пунктах. Вопросы местного значения находятся в ведении местной государственной администрации или местных органов государственной власти.
   
4. 
   в Республике Беларусь модель местного самоуправления сочетает в себе формы местного управления, централизованного управления и самоуправления.
   

К примеру, в России в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органами государственной власти субъектов Российской Федерации определены границы муниципальных образований и им предоставлен статус сельских или городских поселений, сельской местности, городского округа. На практике в России создана двухуровневая модель местного самоуправления. Подобные модели существуют в Молдове и Грузии.

Согласно законодательствам государств-членов СНГ органы местного самоуправления наделены, в основном, следующими полномочиями: утверждение и исполнение местного бюджета; самостоятельное управление муниципальным имуществом (имуществом АТЕ); установление местных налогов и сборов; утверждение программ социально-экономического и культурного развития и контроль за их выполнением; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий (предприятий АТЕ), организаций и учреждений, а также контроль за их деятельностью; обеспечение проведения местных референдумов и реализация их результатов; принятие мер по охране окружающей среды; содействие в охране общественного порядка, а также других полномочий, зафиксированных в действующем законодательстве о местном самоуправлении.

2. Факторы, влияющие на эффективность управленческой деятельности в системе местного государственного управления и самоуправления

Эффективность управленческой деятельности в системе местного управления и самоуправления - понятие многогранное и может быть измерено только системой показателей.

Кроме локальных и частных критериев, отражающих отдельные аспекты и уровни контроля, необходимы критерии обобщения и интегрирования показателей эффективности.

Для местного самоуправления (МСУ) стало необходимым снизить риск принятия неправильных решений за счет использования научных методов управления, широкого использования опыта в выборе стратегического планирования и управления. Но в то же время переход на современные методы управления сопряжен с определенными трудностями.

Во-первых, в настоящее время в Казахстане недостаточно

высококвалифицированных кадров, способных принимать эффективные самостоятельные решения в изменяющихся условиях.

Во-вторых, важнейшие стратегические решения являются сложными, комплексными, и проблемы, связанные с этими решениями, недоступны даже высококвалифицированным менеджерам. В таких случаях требуются специальные научные исследования, которые практически невозможно провести в отдельной АТЕ, даже на районном уровне, собственными силами.

Кроме того, в сложившейся ситуации АТЕ, как и бизнес-структурам, необходимо быть эффективными и конкурентоспособными, максимально используя внутренние ресурсы развития. Кроме того, АТЕ, как и компания на рынке, должны продвигаться в рыночном пространстве для привлечения инвестиций и развития, за счет использования рыночного маркетинга. В освоении такого подхода нужны консультанты, которые накопили значительный опыт в решении рыночных проблем.

Сегодня развитие системы консультирования на уровне АТЕ - реальный путь повышения эффективности управленческой деятельности, внедрения научных методов принятия решений и современного научного инструментария [47, с. 83-84].

На эффективность МСУ сильно влияют внутренние факторы: уровень организационно-управленческой культуры. Учитывая особенности организационной культуры, следует отметить специфику деятельности органов государственной власти. Среди этих характеристик [49]:

• 
  зависимость деятельности органа государственной власти, а также решения кадровых вопросов, от первых должностных лиц - они определяют стратегические направления деятельности, осуществляя изменения, и тем самым, влияя на состояние организационной культуры государственной службы;
  
• 
  государственный орган имеет многоуровневую иерархическую структуру, расположение в которой связано с уровнем силы, денег, возможности карьерного роста.
  

Признаки сильной культуры включают более четкую расстановку приоритетов и большее влияние на поведение членов организации. Как

правило, ценности в такой культуре утверждаются и реализуются большинством членов организации. Поэтому слабая культура характеризуется отсутствием четких ценностей и общих убеждений. Ценности с такой культурой имеют место быть, но нет согласия, что на данный момент важно и правильно. Если рассматривать сильную и слабую организационную культуру в части возможности их изменения, то следует отметить, что сильная организационная культура является не только преимуществом для организации, но и препятствием для ее развития. Чувствуя свою силу, члены организации считают себя лучшими, а собственный успех воспринимают как должное. Руководство не видит необходимости менять принципы организации, прикладывая для этого дополнительные усилия. В результате, сильная организационная культура является определенным препятствием для изменений.

Если государственная служба рассматривается как организационное учреждение, то в качестве значительных особенностей устанавливают такие характеристики, как:

• 
  совокупность организационных норм, методов, процедур, правил, стандартов и традиций, упорядочение, регулирование и координация совместной деятельности государственных служащих, придание согласованности взаимодействию компонентов государственной службы для достижения ее целей;
  
• 
  автономная специализированная группа лиц, выполняющая функцию управления, ориентированная на достижение общественной пользы, осуществляющая совместные скоординированные действия на основе соответствующей подготовки кадров;
  
• 
  унификация и регулирование деятельности как средства достижения целей государственной службы.
  

В современное время в рамках реформирования государственной службы наметилась тенденция перехода к новому типу взаимодействия между государственными служащими, государственным аппаратом и населением - потребителями его услуг. Необходимо также отметить, что организационная культура гражданской службы определяется тремя группами факторов.

Первая группа связана со спецификой органов государственной власти и статусом государственных служащих как профессиональной группы.

Второй определяется статусными особенностями государственного органа: уровнем, типом государственной службы, функциями, которые он выполняет, а также его способностью адаптироваться к внешней среде.

Третья группа факторов относится к внешней среде функционирования государственного органа и определяется уровнем развития мирового сообщества, страны, конкретного региона [49].

Все больше внимания уделяется развитию культуры управления в развитых странах: формированию лидеров на государственной службе.

В современных условиях эффективная кадровая политика государства должна стать мощным инструментом трансформации государства во всех сферах [50].

Присутствие лидерских качеств у первого руководителя позволяет реализовать совокупный потенциал организации, выводя ее на новый уровень с лучшими результатами. И наоборот, менеджер, у которого их нет, часто ограничивает полную реализацию потенциала вверенной ему команды. В этом смысле лидерство определяет уровень общей эффективности. Современная теория и практика развитых стран подчеркивает важность так называемого трансформационного лидерства, когда лидер работает вместе с сотрудниками над определением необходимых изменений, формирует соответствующее видение и стратегию и реализует изменения вместе с подчиненными. Такой лидер повышает мотивацию, моральный дух и работоспособность последователей. В данной модели лидер является образцом для подражания. В то же время, он должен выявить сильные и слабые стороны своих последователей развивать их и распределять задачи таким образом, чтобы оптимизировать общую работу [51].

С руководством тесно связано развитие так называемых гибких навыков (soft skills) у государственных служащих. Soft skills делятся на четыре группы [52]:

1. 
   навыки самоменеджмента - помогают контролировать свое состояние, время, процессы;
   
2. 
   базовые коммуникативные навыки, которые помогают развивать отношения с другими людьми, помогают поддерживать разговор, учат не теряться в сложных ситуациях и находить правильный ответ;
   
3. 
   управленческие навыки, которые требуются людям на этапе, когда они становятся руководителями каких-либо бизнес-процессов и предпринимателями;
   
4. 
   навыки эффективного мышления - управление процессами в голове, которые помогают сделать жизнь и работу более систематическими.
   

Специалист с большим количеством гибких навыков имеет преимущество перед другими сотрудниками. Он быстро налаживает контакты с партнерами,

коллегами, может оптимизировать работу офиса, создать какую-то офисную команду, более того, благодаря умению гибко мыслить и нестандартному мышлению сотрудник может выполнять свою работу быстро и качественно, не прилагая больших усилий для выполнения поставленной задачи.

В работе [56] рассматривается взаимосвязь между внедрением систем управления, ориентированных на конкретные результаты (УПР), качеством лидерства в организации и рядом характеристик, важных для организаций государственного сектора. По результатам опроса 124 государственных служащих, использующих метод моделирования структурными уравнениями (SEM), показано, что сотрудники, работающие в организациях с внедренными УПР-системами, более удовлетворены своей работой, менее склонны менять место работы, более ориентированы на результат, чем на соблюдение формальных правил. Они в большей степени идентифицируют себя с организацией, в большей степени сотрудничают друг с другом и лучше понимают цели организации. Анализ полученных данных показывает, что организациям с высоким качеством руководства необходимо активнее внедрять системы менеджмента. Показана положительная роль трансформационного лидерства в улучшении организационных характеристик институтов государственного сектора.

Необходимо различать два типа лидерства: транзакционное и трансформационное. Транзакционное лидерство предполагает установление показателей эффективности и системы поощрений (наград и наказаний) за достигнутые результаты. В такой системе руководитель держится отдельно от подчиненных, самостоятельно ставит цели и показатели деятельности. Понятие «транзакционный» означает взаимовыгодный обмен между руководителем и подчиненными - определенный уровень материального вознаграждения обменивается на определенный объем и качество работы.

Для оценки этой гражданской активности необходимо использовать как объективные, так и субъективные критерии. Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должна быть многоуровневой.

Первый, базовый уровень, будет отражать качество оказания основных услуг населению, развитие сел, поселков, сельских округов (сельских районов) и уровень гражданской активности.

Второй, общий уровень оценки, касается эффективности управления в рамках органов управления с учетом квалификации работников, оперативности оформления документов и рассмотрения обращений граждан, внедрения собственных дополнительных стандартов и стандартов оказания государственных услуг [58].

В-третьих, на стратегическом уровне оценки, помимо показателей текущего функционирования органов местного управления и самоуправления, необходимо отразить показатели, обеспечить долгосрочное планирование и стратегическое развитие села и сельской местности.

Следует работать над выявлением и описанием «лучших практик», разработать систему поощрения на основе оценки местного самоуправления, обеспечить независимость и качество оценки. Работа органов местного самоуправления должна осуществляться независимыми комиссиями, состоящими как из представителей органов государственной власти, так и из признанных экспертов, представителей общественных организаций, оценки должны основываться на четких, прозрачных и общепринятых критериях.