Антикоррупционные реформы в Казахстане. Четвертый раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (Отчет был утвержден на заседании Сети оэср 13 сентября 2017 года в Париже)

Меры по укреплению добропорядочности

жүктеу/скачать 0,61 Mb. бет 66/172 Дата 16.12.2022 өлшемі 0,61 Mb. #57600 түрі Отчет

Бұл бет үшін навигация:

• Генерального прокурора
• Кодексу чести сотрудников прокуратуры

Меры по укреплению добропорядочности Власти Казахстана сообщили, что главный механизм обеспечения добропорядочности прокуроров -это общественный контроль. Любые непорядочные действия прокуроров могут быть засняты на видео либо о них может быть сообщено в службы внутренней безопасности и в другие государственные органы. Выводы Правовые основы, компетенция, организация и порядок деятельности прокуратуры Республики Казахстан регулируются Конституцией, недавно пересмотренным ЗоП и ЗоПС. Во всех трех правовых актах наблюдаются существенные пробелы и противоречия, ослабляющие прокуратуру как полноценный независимый орган государственной власти, каким она себя позиционирует. Во-первых, в Конституции РК статус прокуратуры четко не определен. Положения о прокуратуре помещены в Разделе VII Конституции, озаглавленном «Суды и правосудие». Ни Конституция, ни ЗоП не содержат оснований причисления прокуратуры к правоохранительным органам. Тем не менее, статья 48 нового ЗоП устанавливает, что служба в органах прокуратуры является видом правоохранительной службы, а порядок и особенности прохождения службы в органах прокуратуры определяются. Ей корреспондирует статья 3 ЗоПС, устанавливающая перечень правоохранительных органов, к которым, помимо органов внутренних дел, антикоррупционной службы и службы экономических расследований, относятся также и органы прокуратуры. На этом основании на прокуратуру распространяются многочисленные подзаконные акты (указы, постановления, правила), действующие в отношении сотрудников правоохранительных органов. Во-вторых, несмотря на то, что конституционное положения гарантируют независимость прокуратуры от других государственных органов и должностных лиц, они не содержат гарантий независимости прокуроров при осуществлении своих процессуальных полномочий и защиты от неоправданного вмешательства в их профессиональную деятельность (в том числе вышестоящими прокурорами, в отдельных случаях).75 __________________ 75 Власти РК указывают на то, что независимость прокуроров предусмотрена статьей 58 УПК и КоАП. В-третьих, такие базовые вопросы, как учреждение, реорганизация и ликвидация прокуратур регулируются Гражданским кодексом, а не ЗоП. В-четвертых, финансовая независимость прокуратуры не обеспечена должным образом, так как ни один из вышеперечисленных правовых актов не содержит положений о том, кто и каким образом формируется ее бюджет, выделяется ли отдельное финансирование на ее нужды или ее бюджет является составной частью бюджета правоохранительных органов. Все подобные пробелы и противоречия должны быть устранены, и статус прокуратуры четко определен, прежде всего, в Конституции. Что касается подотчетности, в настоящий момент предусмотрено представление периодических отчетов Генеральным прокурором Президенту РК. С точки зрения экспертов, в свете недавней конституционной реформы, практика представления периодических отчетов также Парламенту РК представляется желательной. Первоначальный отбор кандидатов для службы в органах прокуратуры регламентируется ЗоПС и приказами Генерального прокурора и осуществляется на основе конкурса, информация о котором широко публикуется, а также психологического тестирования, оценочного интервью, стажировки и некоторых проверочных мероприятий. С точки зрения экспертов, такой отбор, в целом, отвечает принципам меритократии и прозрачности. Что касается других видов назначений, эксперты выражают озабоченность тем, что около 15% сотрудников принимаются на службу в органы, ведомства и учреждения прокуратуры вне конкурса (около 640 из 4 800 за последние пять лет по информации, полученной во время визита76). В некоторых случаях такого рода назначения могут быть оправданы специфическими потребностями (например, в сотрудниках со стажем работы в правоохранительных органах). Тем не менее, масштаб назначений и их урегулирование не законом, а указом Генерального прокурора, заставляет воспринимать процесс такого внеконкурсного набора как во многом произвольный или даже основанный на непотизме или фаворитизме. В этой связи, представляется необходимым сократить такие назначения до минимума и прибегать к ним в исключительных случаях, установленных законом, и на основании объективных и прозрачных процедур и критериев отбора, позволяющих должным образом оценить профессиональную квалификацию и навыки соответствующих кандидатов. Власти РК сообщают о разработке новых правил, которые направлены на максимальное сокращение случаев внеконкурсного назначения в органы прокуратуры. Что касается назначений на высокопоставленные должности, то для экспертов очевидна вовлеченность в этот процесс всего лишь двух лиц: Президента РК, назначающего Генерального прокурора, и самого Генерального прокурора, назначающего всех остальных руководителей и заместителей ведомств, учреждений и организации образования прокуратуры. По мнению мониторинговой группы, РК следует двигаться в направлении соответствия международным стандартам и лучшим практикам в этой области. Так, рекомендуется рассмотреть возможность создания Прокурорского совета как органа прокурорского самоуправления. Представляющий всех прокуроров РК, такой орган, помимо решения вопросов внутренней деятельности и функционирования органов прокуратуры, мог бы вносить предложения о назначении и отстранении от должности прокуроров, включая Генерального прокурора, осуществлять контроль над соблюдением прокурорами Кодекса чести сотрудников прокуратуры,77 осуществлять дисциплинарные функции. ___________________ 76 В соответствии со статьей 7 ЗоПС, право поступления в прокуратуру вне конкурса имеют лица, завершившие обучение в организациях образования правоохранительных органов, лица, ранее являвшиеся сотрудниками и военнослужащими, депутаты Парламента, политические государственные служащие, судьи, прекративших свои полномочия, за некоторыми исключениями. 77 В настоящий момент контроль над соблюдением Кодекса возложен на руководителей структурных подразделений, органов и учреждений прокуратуры. В ходе оценочного визита, сотрудники органов прокуратуры признали, что контроль над соблюдением Кодекса осуществляется только в случае поступления сигналов о нарушениях. Также, принимая во внимание, что прокуратура позиционирует себя как независимый орган государственной власти, приверженный, в том числе, принципу меритократии, и что независимость подразумевает, прежде всего, конкурентное и прозрачное назначение на должности всех уровней, РК рекомендуется рассмотрение возможность распространить систему конкурсов также и на высшие прокурорские должности и установить в законе четкие, объективные и прозрачные критерии доступа к таким должностям. Эксперты также отмечают, что, согласно статье 83 (3) Конституции, ограничений на повторное назначение Генерального прокурора не установлено (срок его полномочий пять лет). Принимая во внимание, что Генеральный прокурор является политическим государственным служащим, назначаемым на должность и подотчетным лишь Президенту РК, мониторинговая группа предлагает рассмотреть возможность введения условия, запрещающего повторное назначение действующего Генерального прокурора для предотвращения риска политической приверженности кандидата, стремящегося к повторному назначению. Что касается иммунитета Генерального прокурора от уголовного преследования, он представляется чрезмерным для должностного лица. Рекомендация об его сужении до функционального уже включена в настоящий доклад и анализируется в Главе 3. Мониторинговая группа приветствует реализацию таких мер кадровой политики как ежегодная оценка прокуроров. Неудовлетворительным, однако, признается тот факт, что механизм ежегодной оценки регулируется не ЗоП, а Указом Президента РК. Что касается проведения каждые три года аттестации прокуроров в целях определения уровня их профессиональной подготовки, правовой культуры и способности работать с гражданами, то эксперты считают, что такая процедура частично дублирует ежегодную оценку и должна быть пересмотрена в соответствии с рекомендацией, касающейся аттестации государственных служащих в целом (см. соответствующий раздел этого отчета). Также не ясно, возможно ли обжалование ежегодной оценки и, если да, то, в какой орган. Более того, нет оснований для выводов о том, что ежегодная оценка или периодическая аттестация включают в качестве одного из критериев соблюдение прокурорами Кодекса чести сотрудников прокуратуры.78 Следует напомнить, что, согласно пункту 6 Кодекса, знание и соблюдение его требований является обязанностью прокуроров, условием прохождения службы, а также одним из критериев оценки их морально-этических и профессиональных качеств. Соответствующие положения, т.е. о необходимости оценки морально-этических качеств, тем не менее, не отражены в статьях 47 - 53-1 ЗоПС, которыми регулируется периодическая аттестация сотрудников правоохранительной службы, включая прокуроров. С точки зрения экспертов, этот пробел необходимо устранить, урегулировав профильным законом, т.е. ЗоП, а требование оценки соблюдения этических норм распространить также и на руководителей органов прокуратуры, их заместителей и сотрудников, имеющих стаж службы свыше 20 лет, к которым в настоящий момент периодическая аттестация не применяется. Эксперты также обращают внимание на то, что, по словам властей, обучение Кодексу чести сотрудников прокуратуры проводится индивидуально в каждой прокуратуре, на основании плана, либо по решению руководства79. Ознакомившись с тематикой курсов Академии правоохранительных органов, в которой проводятся курсы профессиональной переподготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов, в том числе, прокуратуры, эксперты не нашли доказательств того, что Академией освящаются вопросы прокурорской этики. Это представляется важным, принимая во внимание существенное обновление прокурорских рядов (согласно информации, полученной во время визита, 2 250 новых сотрудников - из 4 800 - были приняты на службу в органы прокуратуры за последние пять лет). Более того, учитывая, что неисполнение и нарушение Кодекса влечет дисциплинарную ответственность прокуроров, вплоть до увольнения, эксперты рекомендует дополнить программу обязательного повышения квалификации также курсами, направленными на разъяснение положений и применения Кодекса, включая обобщение дисциплинарного производства по делам за нарушение прокурорами его положений. Судя по имеющейся статистике (32 прокурора, уволенных в период 2014-2016 гг. за нарушение Кодекса чести) практика подобных дел должна быть достаточно обширной. _________________ 78 В ходе оценочного визита, сотрудники органов прокуратуры признали, что контроль над соблюдением Кодекса осуществляется только в случае поступления сигналов о нарушениях. 79 Согласно пункту 3-1 Кодекса, лица, принятые на службу в органы, ведомства и учреждения прокуратуры в течение месяца после поступления на службу должны быть ознакомлены с Кодексом в письменной форме. жүктеу/скачать 0,61 Mb. Достарыңызбен бөлісу: