Современное состояние местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

Современное состояние местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

Большинство развитых стран стремится к совершенствованию моделей местного государственного управления и самоуправления. Данный уровень власти наиболее приближен к населению, и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного государственного управления и самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.

Передача полномочий непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения административно-территориальных единиц в систему регулирования местного самоуправления, существенно увеличивает эффективность и конкурентоспособность целой государственной системы управления. Данный объективно нужный процесс сдерживается нерешенностью многих проблем и слабым законодательным регулированием. Важнейшим пробелом внедрения местного самоуправления в Республике Казахстан и попыток разработки проектов соответственных законов явилось их фрагментарное осуществление без предварительного формирования единой системы местного самоуправления и выработки стратегии управления рисками в вопросах функционирования МСУ способных спровоцировать локальные политические конфликты. Имеются социальные группы, которые заинтересованы к приходу в местное самоуправление для достижения корпоративных интересов: часть чиновничества, которая заинтересована в приобретении личных выгод; экономически мотивированные представители местного бизнеса; местный криминал, а также представители радикальных религиозных течений.

Бюджетная система страны до 2017 года состояла из 3-х уровней. С 2020 года в связи с принятием Закона РК от 28 июня 2020 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» внедряется самостоятельный бюджет и коммунальная собственность МСУ, расширяется компетенция органов МСУ в управлении бюджетным процессом и коммунальной собственностью [6].

Внесены дополнения и изменения в 8 законодательных актов, таких как: Бюджетный [59], Налоговый [60] и Гражданский кодексы [61; 62], в Законы РК

«О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» [63], «О государственном имуществе» [64], «О рекламе» [65]. Тем не менее, на данный момент имеется ряд нерешенных проблем в осуществлении местного самоуправления в Казахстане.

На первоначальном этапе для того, чтобы решить данную проблему, с 2012 года в рамках Программы «Развитие регионов» реализуется механизм финансовой поддержки регионов для решения важных вопросов местного значения. Участие граждан при выборе мероприятий и при распределении полученных средств является важным фактором данного механизма. Согласно закону [6], имеются шесть источников доходной части бюджета акиматов сельских территорий:

1. 
   индивидуальный подоходный налог с доходов, не облагаемых у источника выплаты;
   
2. 
   налог на транспорт физических и юридических лиц;
   
3. 
   налог на имущество физических лиц;
   
4. 
   земельный налог с физических и юридических лиц;
   
5. 
   плата за размещение наружной визуальной рекламы в полосе отвода автомобильных дорог соответствующих административно-территориальных единиц;
   
6. 
   неналоговые платежи: доходы от имущественного найма государственного имущества; доходы от продажи коммунальной собственности; добровольные сборы физических и юридических лиц; штрафы, взимаемые акимами.
   

К примеру, в Актюбинской области на использование бюджета четвертого уровня уже перешли 50 сельских округов. Руководители районов, а также ответственные лица прошли подготовительный этап, была проведена инвентаризация имущества и земельных участков, которые находятся в ведении акиматов. В рамках данного проекта общий бюджет населенных пунктов составил 6,5 млрд. тенге. По результатам первого квартала 2020 года, озвученным на совещании с участием акима области, лидером был признан Хромтауский район и сельские округа, расположенные на территории областного центра. Другие сельские округа не могут компенсировать свои расходы за счет собственных источников доходов [67].

Низкие поступления в бюджет села в контексте статей расходов, отнесенных в бюджет села:

Статьи доходов акиматов с/о, сел и городов районного значения состоят из 11 направлений при этом расходная часть (исключительно финансируемая из бюджета села, с/о, города районного значения) состоит из 19 направлений.

При этом основными являются статьи расходов на дошкольное воспитание и обучение и организация медицинского обслуживания в них – 88,7 млн.тенге или 67%, далее идут обеспечение деятельности аппарата акима и капитальные расходы 24,2 млн. тенге (18%), благоустройство и озеленение 8,5 млн. тенге (6,4%) и освещение 7,7 млн. тенге (5,8%).

Таким образом, на 1 человека бюджет сельского округа составляет 25,3 тыс. тенге, при этом доход составляет 3 318 тенге 137, 138.

Аналогичная ситуация наблюдается в сельском округе Мактарал Мактаральского района. Население сельского округа с населением в 15 073 человек 139 бюджет на 2020 год оставляет 230,8 млн. тенге, в том числе средства из вышестоящего бюджета составляют 216,0 млн. тенге или 93,6% и только остальные 6,4% или 14,8 млн. тенге составляют поступления из источников сельского округа. Из них налог на транспорт 9,4млн. тенге (63,5%), земельный налог 1,5 млн. тенге (10%), ИПН 1,8 млн. тенге (12,2%) и 1,4 млн. тенге (9,5%) неналоговых поступлений и налог на имущество 0,8 млн. тенге (5,4%).

В расходной части основную долю также занимает дошкольное воспитание и обучение, организация медицинского обслуживания в них – 197,5 млн. тенге (85,6%), далее также обеспечение деятельности аппарата акима и капитальные расходы 29,6 млн. тенге (12,8%), организация бесплатного подвоза учащихся до ближайшей школы и обратно – 3,2 млн. тенге (1,4%) и обеспечение санитарии населенных пунктов – 0,5 млн. тенге (0,2%).

Таким образом, на 1 человека бюджет сельского округа составляет 15,3 тыс. тенге, при этом доход составляет 982 тенге. 140, 141.

Таблица 3. Бюджет Кобдинского сельского округа на 2020 год

Категория						Сумма, тысяч тенге
	Класс
		Подкласс
			Наименование
			І. Доходы		132 757,8
1			Налоговые поступления		15 000,0
	01		Подоходный налог		10 000,0
		2	Индивидуальный подоходный налог		10 000,0
	04		Hалоги на собственность		5 000,0
		1	Hалоги на имущество		132,0
		3	Земельный налог		579,0
		4	Hалог на транспортные средства		4 289,0
2			Неналоговые поступления		2 378,8
	06		Прочие неналоговые поступления		2 378,8
		1	Прочие неналоговые поступления		2 378,8
4			Поступления трансфертов		115 379,0
	02		Трансферты из вышестоящих органов государственного управления		115 379,0
		3	Трансферты из районного (города областного значения) бюджета		115 379,0
Функциональная группа								Сумма (тысяч тенге)
	Функциональная подгруппа
		Администратор бюджетных программ
			Программа
				Наименование
			4	5			6
				II. Затраты			132757,8
1				Государственные услуги общего характера			24 219,0
				Представительные, исполнительные и другие органы, выполняющие общие функции государственного управления			24219,0
		24		Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа			24219,0
			001	Услуги по обеспечению деятельности акима города районного значения, села, поселка, сельского округа			22 782,6
			022	Капитальные расходы государственного органа			1 436,4
4				Образование			88 744,0
				Дошкольное воспитание и обучение			88 744,0
		24		Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа			88 744,0
			004	Дошкольное воспитание и обучение и организация медицинского обслуживания в организациях дошкольного воспитания и обучения			88744,0
7				Жилищно-коммунальное хозяйство			16 495,2
				Жилищное хозяйство			322,0
		24		Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа			322,0
			007	Организация сохранения государственного жилищного фонда города районного значения, села, поселка, сельского округа			322,0

Таблица 4. Бюджет сельского округа Мактаарал на 2020 год

Категория							Наименование		Сумма, тысяч тенге
	Класс
		Подкласс
1						2			3
					1.Доходы			230 803
1					Налоговые поступления			13 401
	01				Подоходный налог			1 774
		2				Индивидуальный подоходный налог			1 774
	04				Hалоги на собственность			11 627
		1				Hалоги на имущество			768
		3				Земельный налог			1 457
		4				Hалог на транспортные средства			9 402
2					Неналоговые поступления			1 417
	06				Прочие неналоговые поступления			1 417
		1				Прочие неналоговые поступления			1 417
4					Поступления трансфертов			215 985
	02				Трансферты из вышестоящих органов государственного управления			215 985
		2				Трансферты из районного (города областного значения) бюджета			215 985
Функциональная группа										Сумма, тысяч тенге
	Функциональная подгруппа Наименование
		Администратор бюджетных программ
				Программа
1							2		3
							2.Затраты		230 803
01							Государственные услуги общего характера		29 581
	1						Представительные, исполнительные и другие органы, выполняющие общие функции государственного управления		29 581
		124					Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа		29 581
				001			Услуги по обеспечению деятельности акима города районного значения, села, поселка, сельского округа		29 146
				022			Капитальные расходы государственного органа		435
04							Образование		200 722
	1						Дошкольное воспитание и обучение		197 489
		124					Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа		197 489
				004			Дошкольное воспитание и обучение и организация медицинского обслуживания в организациях дошкольного воспитания и обучения		197 489
	2						Начальное, основное среднее и общее среднее образование		3 233
		124					Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа		3 233
				005			Организация бесплатного подвоза учащихся до ближайшей школы и обратно в сельской местности		3 233
		124					Аппарат акима города районного значения, села, поселка, сельского округа		500
				008			Освещение улиц населенных пунктов		0
				009			Обеспечение санитарии населенных пунктов		500

Кроме того, согласно п. 3 статьи 56-1 Бюджетного кодекса Республики Казахстан 59 не допускается финансирование расходов по указанным направлениям из других уровней бюджетов. В итоге направления, нуждающиеся в финансировании, получают средства по остаточному принципу, либо не финансируются вовсе, так как их финансирование возможно исключительно в рамках расходов городов районного значения, сел, поселков и сельских округов.

В связи с чем, необходимо пересмотреть и дополнить статьи доходной части акиматов сельских территорий, а также утвердить конкретные нормы по порядку организации сбора налогов и иных платежей акимами-управленцами по каждой статье отдельно.

Это позволит существенно повысить мотивацию населения по легализации доходов, когда средства будут гарантированно поступать и направляться непосредственно на нужды самого населения. Повысит политическую мотивированность населения.

Во многом достижением проводимых реформ является кадровый состав акиматов, нагрузка сотрудников и качественный состав жителей сел.

Анализ сводного отчета Министерства национальной экономики (МНЭ) о кадровом составе акиматов РК на 1 апреля 2017 года [68], показывает неравномерность нагрузки на одного государственного служащего сельского уровня по регионам (рисунок 1).

Данная неравномерность нагрузки на одного государственного служащего вытекает из-за неравномерной плотности населения регионов Казахстана.

Отмечается обратная связь между загруженностью государственных служащих местного самоуправления и количеством вакансий.

Число сельских, поселковых и городских округов составляет 2441. Штатная численность госслужащих - 14590 единиц, фактическая - 13838 человек (на 1 апреля 2020 года).

Рисунок 1. Неравномерность нагрузки на одного государственного служащего сельского уровня по регионам.

По состоянию на 15 апреля 2017 года количество вакантных должностей составляло - 512 единиц или 3,5% от штатной численности, из них длительных

• 
  284. Штатная численность акимов - 2441 единица, фактическая - 2356 человек. Вакантные должности акимов - 67 единиц или 2,7 % от их штата, в том числе длительные - 17. В Аватском сельском округе Енбекши казахского района Алматинской области должность акима по сей день остается незанятой более 8 месяцев по причине отсутствия кандидатов, в 10-ти сельских округах Северо- Казахстанской области на вакантные должности акимов выборы не проводились более 3-х месяцев.
  

Для того чтобы уточнить причины появления длительных вакансий нужны дополнительные исследования: интервью, опросы, экспертные мнения. Гипотетически причины вакансий могут быть с различными факторами или их совокупностью: условия работы, оплаты труда, процедуры конкурсов и избраний.

Качественный состав госслужащих села по образованию выглядит следующим образом:

• 
  с высшим образованием - 11167 человек или 76,5% от общего числа госслужащих сельского уровня,
  
• 
  со средне-специальным - 2637 человек или 18,1%,
  
• 
  со средним - 35 человек или 0,2%.
  

или 9,3%).

Рисунок 2 - Наличие вакансий на должности акимов сельских, поселковых округов по регионам [68].

Согласно доклада [68] МНЭ РК, при сборе сведений с регионов, все специальности госслужащих с раздела классификатора «Социальные науки, экономика и бизнес» указаны как «бухгалтеры». Однако эти лица не только занимаются вопросами, связанными с юридическими и экономическими направлениями, но и другими функциями согласно должностным инструкциям главных либо ведущих специалистов по занимаемым должностям.

Сотрудники - главные специалисты, имеющие юридическое образование занимаются также такими вопросами, как: оказание помощи по сбору налогов и других обязательных платежей в бюджет, осуществление похозяйственного учета по скоту и птице, ведение, наполнение, корректировки реестра по вопросам использования коммунального имущества и т.д.

При этом на должностях акимов работают с дипломом юриста 156 человек, бухгалтера - 197, заместителей акимов - 97 с дипломом юриста, бухгалтера -

104. Это составляет 38% от количества «штатных юристов». Такая же ситуация с «бухгалтерами», которые по мнению МНЭ являются «штатными» (27,7%).

С 2020 года с внедрением самостоятельного бюджета потребность отдельных штатных должностей юристов и экономистов в сельском регионе акимата составляет 1003 и 1130 соответственно, появляется вопрос о подготовке и поиске кадров. При формировании программ по переподготовке кадров необходимо учитывать профиль обучающего специалиста.

Выводы. Таким образом, для уточнения причин появления длительных вакансий необходимы дополнительные исследования: опросы, интервью, экспертные мнения. Гипотетически причины вакансий могут быть с различными факторами или их совокупностью: условия работы, оплаты труда, процедуры конкурсов и избраний. Специалисты, имеющие техническое образование, составляют лишь 9,3%, оставшиеся 98,7% государственные служащие имеют гуманитарное образование, это важно учитывать при внедрении цифровых технологий управления и составлении обучающих программ и выбора методики обучения в рамках повышения квалификации.

Успех реформ определяется также качественным составом сельского населения. Качественный состав жителей сел (доля) по регионам представлен на рисунке 3. На рисунке не отражена доля детей (население, не имеющее образование).

По состоянию на 15 апреля 2017 года численность населения республики на сельском уровне составляет 8 790 164 человек. Качественный состав населения по образованию выглядит следующим образом:

• 
  со средним -2 839 794 человек или 46,7%,
  
• 
  со средне-специальным -1 783 911 человек или 29,4%,
  
• 
  с высшим образованием – 1 452 917 человек или 23,9% от общего числа населения, имеющих образование.
  

Рисунок 3 - Качественный состав жителей сел (доля) по регионам [69].

Неправительственные общественные организации (НПО) являются институциональными факторами. Выражающие интересы граждан, они являются одним из легальных институтов взаимодействия населения с властью для отстаивания интересов жителей, берущими на себя ответственность за свои предложения перед законом и жителями, могут сами быть исполнителем или участником реализуемых местных проектов. С помощью данного института при организационной и финансовой поддержке государства и происходит конструирование гражданской идентичности населения. Неслучайно, 25 января 2017 на заседании Правительства РК, Премьер-Министр Б. Сагинтаев поручил госорганам усилить взаимодействие с НПО [71]. Он обозначил, что образованное в 2016 году Министерство по делам религий и гражданского общества РК является своеобразным мостом между государством и неправительственными организациями. Были введены новые финансовые инструменты, такие как гранты и премии. Создан оператор грантового финансирования, Центр поддержки гражданских инициатив. По сравнению с 2016 годом в 2017 году почти в три раза увеличен объем грантов и в четыре раза расширены темы грантов [71].

Для более широкого вовлечения бизнес-сообщества в социальное партнерство предлагается образовать трехстороннюю площадку государства,

бизнеса и НПО. Формат форума предлагается сделать на ежегодной основе в разных регионах страны. Развитие социального предпринимательства станет одним из приоритетных направлений данной площадки.

Проведем анализ выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих в состав сельских округов, проведенных

24 августа 2017 года в 14 областях Республики Казахстан. Особенностью очередных выборов является то, что сельские акимы избирались на должность маслихатом района. Голосовали депутаты районных маслихатов на альтернативной основе, выбирая из кандидатур, представленных акимом района/города областного значения после консультаций с местным сообществом. Консультации с местным сообществом проходят в форме личных встреч акима района с населением.

На основании данных территориальных избирательных комиссий в процессе избирательной кампании [72] было выдвинуто 4059 кандидатов в акимы, из них зарегистрировано - 3951. Всего с 4 по 24 августа в 14 регионах, где проходили выборы, были избраны 1416 сельских акимов. В среднем конкурс на одно место 2,75 человека. Например, за 2017 год среднее количество кандидатов в территориальных департаментах Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции составило менее 2 человек на место: при 446 вакансиях - 804 заявки, с начала 2020 года на занятие

85 вакантных мест подано 510 заявок. В среднем 6 претендентов на одну должность. Данная ситуация вполне сопоставима с кадровой конкуренцией в корпоративном секторе. Рост привлекательности госслужбы в три раза, обусловлен, в том числе и двукратным повышением оплаты труда

исполнительскому звену в рамках внедрения факторно - бальной шкалы [73]. Таким образом, повышение оплаты труда акимов сельских округов позволит привлечь на госслужбу более квалифицированные кадры.

Одним из основополагающих факторов политического, экономического, научно-технического развития страны в целом становится уровень развития гражданского общества. Задача модернизации экономики и общества не может быть решена без вовлечения в этот процесс как можно большего числа творческих, свободных и активных граждан. В Казахстане улучшаются условия для развития гражданского общества [74]: соответствующая нормативная база, некоммерческие организации, активное бизнес-сообщество.

Все сельские акимы достаточно хорошо знают о проблемах своих округов. Но возможность осуществления обязанностей напрямую зависит от финансирования. До 2020 года сельский округ не имел собственного бюджета, так как бюджетов ниже районного уровня не существовало. Сельский округ финансировался по смете районного бюджета. По результатам опросов десять акимов из 14 принимали участие в планировании бюджета. По законодательству сельский аким разрабатывал и вносил в вышестоящий акимат, для утверждения соответствующим маслихатом, бюджетные программы, администратором которых выступал аппарат акима, а также принимал участие в сессии маслихата при утверждении или уточнении бюджетной программы. Этим фактически ограничивалось участие сельских акимов в планировании бюджета.

Несмотря на то, что опросы проводились в 2013 году [75], текущая ситуация практически не изменилась, в связи с отсутствием регулярной упорядоченной разъяснительной работы.

Посещение таких встреч нередко осложняется проведением их в рабочие время в будни. Поэтому основными посетителями таких встреч оказались работники бюджетных организаций и пенсионеры. При этом 65% респондентов охотно посещали бы такие встречи, если бы они проходили в нерабочее время. Но основная причина, почему местные жители не посещают отчетные встречи - незнание о месте и времени проведения. Из тех, кто посещал эти встречи, удовлетворены предоставляемой информацией только половина респондентов. Особенно это касается финансовой информации, которую, как считают жители, они не получают в полном объеме. Так, 77% жителей не знали, на какие цели

планируется тратить выделенные средства в текущем финансовом году, а 87% не знают общей суммы бюджета сельского округа (рисунок 5).

Рисунок 4 - Темы отчетных встреч сельского акима [75]

Рисунок 5 - Население: решение местных вопросов [75].

Суть реализуемой системы реформирования местной власти имеет много положительных моментов, основное же преимущество состоит в создании системы именно активного самоуправления, находящегося в постоянном сотрудничестве с органами государственной власти. В идеале каждый казахстанец должен почувствовать свою необходимость в решении вопросов местного значения, а также рассчитывать на удовлетворение собственных запросов.

Некоторые рекомендации по исследованию [75] не потеряли своей актуальности:

• 
  проводить отчетные встречи акимов, сходы и сборы местных сообществ в часы, позволяющие работающему населению принимать участие в этих встречах;
  
• 
  публиковать полные версии отчетов акимов, планы поступлений и расходов денежных средств, гражданского бюджета соответствующего района и другую важную для местного населения информацию в местных средствах массовой информации. Распространять эту информацию среди всех сел округа на бумажных носителях;
  
• 
  совместно с вышестоящими органами власти и неправительственными организациями повышать правовую грамотность населения по вопросам участия в местном самоуправлении;
  
• 
  наделить местное население через маслихаты правом на выдвижение кандидатов на должность акимов сельских округов, а также ввести возможность самовыдвижения.
  
• 
  наделить маслихат правом на освобождение акима от должности в случае невыполнения им своих обязанностей;
  
• 
  увеличить количество отчетных встреч акимов перед населением;
  
• 
  предоставить маслихатам право требовать дополнительные отчеты местных органов власти перед населением по вопросам, касающимся соответствующих округов;
  
• 
  разработать и внести в законодательство механизмы согласования решений акимов с маслихатами, в которых приоритетными являются решения местных сообществ.
  

2. 
   
   жүктеу/скачать 2,05 Mb.
   
   Достарыңызбен бөлісу: