История тУризма ответственный редактор и

 214
сил и финансовых потоков, воздействовали на платежеспособный спрос 
на товары и услуги, в том числе услуги туризма. Введение института пред-
принимательства и Федерального Закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ 
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую 
Федерацию» дали мощный толчок к генерации масштабных туристских 
потоков, которые внесли значимое перераспределение капиталов и приори-
тетов в этой сфере. Создание в стране платежеспособного сегмента потре-
бительского рынка вызвало оживление туристской отрасли: были созданы 
тысячи предприятий сферы туризма, сотни тысяч рабочих мест, значимые 
финансовые потоки.
Характерной особенностью туризма 1990-х гг. было то, что нарож-
дающийся российский туристский бизнес был изначально ориентиро-
ван в основном на выезд. При этом значительная часть выездного потока 
приходилась в этот период на шоп-туры. У выездного туризма, который 
выполнял, безусловно, важную демократическую функцию, обеспече-
ния доступа россиян к благам мировой цивилизации, быстро выявилась 
и «обратная сторона медали», связанная с экономической составляющей 
выездного туризма его соотношением с показателями въезда иностран-
ных граждан в Россию с целями туризма. В частности, вызывало обеспо-
коенность и растущее отрицательное сальдо туристского баланса, когда 
вместе с туристами за рубеж уходили вывозимые ими финансовые сред-
ства на миллиарды долларов, что фактически означало финансирование 
развитие туристской инфраструктуры зарубежных туристских центров 
и курортов. Дефицит платежного баланса в туризме за 1994 г. составил 
5 млрд дол. США. Из мировой практики туризма известно, что первооче-
редной задачей национальной туристской администрации в любой стране 
всегда являлось и является достижение, как можно более положительного 
сальдо туристского баланса. Имеется в виду превышение въездного турист-
ского потока над выездным, обеспечивающего, собственно, экономический 
смысл деятельности этой национальной администрации в интересах народа 
своего государства. Причиной сложившейся ситуации, как было отмечено 
в Ежегодном докладе Национальной туристской ассоциации, послужило 
нестабильное экономическое положение, и, соответственно, нескоордини-
рованная работа туроператоров, турагентств, транспортных перевозчиков 
и гостиниц. Состояние отечественной инфраструктуры туризма, централь-
ным звеном которой являются средства размещения (гостиницы, мотели, 
пансионаты и др.) не отвечала потребностям туризма и работала неэффек-
тивно. Она характеризовалась в этот период высокой степенью мораль-
ного и физического износа. В 1990-х годах спрос на санаторно-курортные 
и туристско-экскурсионные услуги в силу проблем переходного периода 
снизился, а количество мест в соответствующих учреждениях сократилось. 
Существующая на начало 1996 г. сеть туристских учреждений (1,4 млн мест 
вместе с санаторно-курортными учреждениями, пансионатами, домами 

215
и базами отдыха) в значительной степени (до 80%) нуждалось в рекон-
струкции или замене.
Не способствовал увеличению туристского притока и «ненавязчи-
вый советский сервис», который очень медленно осваивал международ-
ные стандарты, резко ощущался недостаток в профессиональных кадрах. 
Практически отсутствовала реклама туристских возможностей России 
в целом, а также регионов, которые могли принимать иностранных путеше-
ственников. Недостаточность государственного контроля в сфере выездно-
го туризма приводило к тому, что иностранные турфирмы, обходя законы 
Российской Федерации, в ущерб отечественным турфирмам, стали органи-
зовывать выезд за рубеж «по прямым поставкам».
Нерегулируемая система договорных отношений между туристом 
и туроператором (турагентом), отсутствие защиты прав потребителей, 
стандартов и правил туристского облуживания приводило к многочис-
ленным случаям мошенничества со стороны некоторых «сомнительных» 
российских турагентств, появлению на рынке туризма фирм-однодневок, 
недобросовестных или некомпетентных производителей туристского про-
дукта. Все это отрицательно сказывалось на экономике туризма в целом, 
порождало необходимость принятия срочных мер по разработке систе-
мы государственного регулирования туристской сферы, направленной 
на решение проблем более активного привлечения иностранных туристов, 
обеспечение качественного обслуживания и безопасности туристов.
В официальном издании Роскомтуризма появилась информация 
о том, что в 1993 г. «…разработан проект основ законодательства Российской 
Федерации о туризме… разрабатывается Федеральная целевая програм-
ма формирования организационной экономической и правовой среды 
для развития отечественного и зарубежного туризма»
1
. Однако прежде 
чем эти документы были приняты, вышел Указ Президента Российской 
Федерации от 25.04.1993 г. № 813 «О дополнительных мерах по разви-
тию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования 
государственной собственности в сфере туризма», который стал важным 
отправным перестроечным инструментом. В этом Указе впервые на выс-
шем государственном уровне поддержка развития туризма в Российской 
Федерации была признана в качестве одной из приоритетных задач госу-
дарства. Совет министров Российской Федерации принял постановле-
ние от 25 декабря 1993 г. № 1343 «О лицензировании международной 
туристской деятельности в Российской Федерации», регламентирующее 
обслуживание иностранных граждан на территории России и российских 
граждан за границей. Таким образом, отныне турфирма могла начинать 
туристскую деятельность только после получения лицензии. В 1994 году 
Комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сер-
1
Российский туристский бюллетень: Туризм: информация, статистика, анализ. 
1994. № 1. С. 3.

 216
тификации было принято решение об обязательной сертификации турист-
ско-экскурсионных и гостиничных услуг, что стало важным шагом на пути 
упорядочения системы туристских услуг и повышения качества турист-
ского обслуживания
1
. В этом же году были утверждены первые за всю 
историю российского туризма стандарты в области оказания туристских 
и гостиничных услуг. Это были четыре стандарта, регламентирующие: 
общие принципы стандартизации в туризме, проектирование туристского 
продукта
2
, обеспечение безопасности туристов
3
, классификацию гости-
ниц
4
. Стандарты рассматривались как важный инструмент повышения 
качества обслуживания туристов и экскурсантов, признак приближения 
и причастности России к ряду многих других экономически развитых 
государств мирового сообщества, уделяющих развитию туристской сфе-
ры особое внимание.
Роскомтуризм активно работал и на международной арене. В ноябре 
1993 г. на 10-й сессии Всемирной туристской организации Россия была 
избрана в Исполнительный совет UNWTO, Всемирной туристской органи-
зацией ООН. Разрабатывались и подписывались соглашения о сотрудни-
честве в сфере туризма с иностранными государствами, поддерживались 
контакты и международными туристскими организациями и ассоциация-
ми. Так, в 1993—1995 гг. были подписаны межправительственные о сотруд-
ничестве в области туризма с Грецией, Албанией, Республикой Беларусь, 
Болгарией, Великобританией, Египтом, Индонезией, Ираном, Казахстаном, 
Китайской Народной Республикой, Молдовой, Польшей, Республикой 
Корея, Румынией, Турцией, Узбекистаном, Украиной, Францией и рядом 
других стран. В 1994 году был образован Совет по туризму Содружества 
Независимых Государств, основной задачей которого было провозглашено 
«…содействие развитию равноправного и взаимовыгодного сотрудниче-
ства в области туризма по линии государственных органов, национальных 
и региональных туристских ассоциаций, обществ, фирм, предприятий 
и международных туристских организаций»
5
.
1
Постановление Комитета Российской Федерации по стандартизации, метроло-
гии и сертификации (Госстандарт России) от 4 октября 1994 г. № 18 «Об утверждении 
Правил сертификации туристских услуг // Российский туристский бюллетень № 2. 
Туризм: информация, статистика, анализ (ТИСА). М., 1994. С. 14.
2
ГОСТ Р 50681—94. Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование 
туристских услуг. 
3
ГОСТ Р 50644—94. Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования к обес-
печению безопасности туристов и экскурсантов. 
4
ГОСТ Р 50681—94. ГОСТ Р 50645—94. Туристско-экскурсионное обслуживание. 
Классификация гостиниц. 
5
Решение о Совете по туризму государств-участников Соглашения о сотрудниче-
стве в сфере туризма // Российский туристский бюллетень № 2. Туризм: информация, 
статистика, анализ (ТИСА). М. : 1994. С. 9.

217
В 1994 году в Санкт-Петербурге для работников региональных турист-
ских администраций был проведен семинар UNWTO по теме «Планирование 
устойчивого развития туризма на местном уровне», результаты которого 
послужили мощным импульсом для активизации работы по созданию про-
грамм развития туризма на местном уровне.
Велась деятельность загранпредставительств Роскомтуризма, достав-
шихся ему «по наследству» от Госкоминтуриста СССР. В 1993 году функ-
ционировали 23 загранпредставительства Роскомтуризма в Австрии, 
Бельгии, Болгарии, Вьетнаме, Германии, Греции, Дании, Египте, Индии, 
Италии, Канаде, Мексике, Нидерландах, Польше. Словакии, Сирии, США, 
Финляндии, Франции, Швейцарии, Японии, Югославии. Основной зада-
чей загранпредставительств было продвижение российского туристского 
продукта на зарубежные рынки. Однако их деятельность в этот период 
была мало эффективной по причине мизерного финансирования, поэто-
му концу 1990-х гг. большинство из них были ликвидированы. Тогда же 
был создан и стенд российской национальной администрации по туризму 
на международных туристских ярмарках и выставках, расширена реклам-
но-информационная деятельность.
Как видим, уже с первых лет существования обновленной России 
туризм стал быстро развиваться как сфера предпринимательской деятель-
ности, которая потребовала специального государственного регулирова-
ния, так как возникали проблемы создания качественного национального 
туристского продукта, защиты и безопасности российских туристов, кото-
рые стали активно путешествовать по всему миру. Таким образом, к сере-
дине 1990-х гг. были созданы необходимые основания и условия для фор-
мирования российской туристской отрасли как высокодоходного сектора 
экономики, способного обеспечить в обозримом будущем приток валютных 
поступлений, значительно смягчить социально-экономические проблемы 
в дотационных регионах (в том числе проблему занятости населения), ока-
зать со временем положительное влияние на состояние экономики страны 
(в том числе и путем увеличения налогооблагаемой базы), выступить мощ-
ным фактором оздоровления нации.
При переходе в начале 1990-х гг. от формации, основанной на госу-
дарственно-плановом распределении, к рыночной экономической системе 
вполне закономерно возникал вопрос, на какой общей концепции должна 
была основываться туристская политика Российской Федерации в новых 
исторических условиях? Что из прошлых подходов могло в нее войти? 
А что уже было отброшено самой жизнью?
С распадом СССР и образованием ряда суверенных государств 
на постсоветском пространстве, регулирование туризма перешло в рамки 
национального законодательства государств участников Содружества неза-
висимых государств — СНГ. Страны Балтии, не входящие в этот альянс, 
формировали законодательство по туризму самостоятельно, ориентируясь 
на предстоящее вхождение в ЕС и Шенгенское пространство.

 218
Кардинальное изменение социально-экономических и геополити-
ческих условий, нарастание проблем и замедленность преобразований 
в туристской отрасли вызвали необходимость разработки и принятия 
на государственном уровне новой концепции. Отдельные, пусть и необ-
ходимые, меры по лицензированию и стандартизации не могли решить 
всех возникающих проблем. Необходим был комплексный подход, кото-
рый позволил бы применить системные меры по преодолению возникших 
негативных ситуаций и проблем. И такие меры были приняты. Это про-
изошло в конце 1995 г., когда Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. 
за № 1284 была одобрена первая в новой России «Концепция реорганиза-
ции и развития туризма в Российской Федерации».
Концепция определила направление дальнейшего развития туризма. 
Так, в этом основополагающем документе вновь было указано на необходи-
мость активной государственной политики, на создание правовых, органи-
зационных и экономических основ формирования в России современной, 
конкурентоспособной индустрии туризма. Туризм был включен в перечень 
основных направлений структурной перестройки российской экономики. 
С учетом Концепции была разработана и утверждена постановлением 
Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. за № 177 Федеральная целевая про-
грамма «Развитие туризма в Российской Федерации» (на 1996—2005 гг.).
В программе начала реализовываться система обеспечения в стране 
правовой, организационной и экономической среды для формирования 
современной туристской индустрии. При разработке Программы были 
учтены положения Манильской декларации по мировому туризму (1980), 
Гаагской декларации по туризму (1989), Осакской конференции министров 
по туризму (1994), решения Конференции ООН по окружающей среде 
и развитию (г. Рио-де-Жанейро), Хартии туризма и Кодекса туриста (1985), 
принятых 6-й сессией Генеральной ассамблеи Всемирной туристской орга-
низации (UNWTO), другие решения и рекомендации UNWTO, согла-
шения по вопросам развития туризма, заключенные между Российской 
Федерацией и другими государствами. Таким образом, основные направ-
ления развития российского туризма были адаптированы к системе между-
народного туристского процесса. Программа носила комплексный иннова-
ционный характер и была призвана стимулировать процесс становления 
в сфере туризма современных рыночных отношений и адекватных им 
механизмов государственного регулирования. Важнейшими факторами 
развития отрасли, согласно программе, объявлялись природно-рекреаци-
онный и историко-культурный комплексы. Составители программы исхо-
дили из того, что наличие богатого культурного и природного потенциала 
позволяет России завоевывать серьезные позиции на мировом туристском 
рынке. Для успешного развития туризма, как подчеркивалось в програм-
ме, необходимы защита прав путешествующих, интересов производителей 
отечественного туристского продукта и всемерная поддержка внутреннего 

219
и въездного туризма, формирование туристской инфраструктуры, подго-
товка кадров, научное и рекламно-информационное обеспечение продви-
жения национального туристского продукта на мировом рынке. В про-
грамме декларировалось, что ее реализация позволит более эффективно 
использовать имеющийся туристский потенциал, оживить отечественный 
туристский рынок, укрепить материальную базу, сократить дефицит ква-
лифицированных кадров и получить необходимую поддержку развития 
туризма со стороны государства.
Предусматривалось использование различных форм государственного 
стимулирования для привлечения в сферу туризма частных инвестиций, 
включая иностранные. Проблему подготовки туристских кадров наме-
чалось решить за счет структурной перестройки существующей системы 
образования и широкого использования возможностей учреждений допол-
нительного образования. Была отмечена необходимость создания системы 
научного и рекламно-информационного обеспечения продвижения отече-
ственного туристского продукта на внутреннем и внешнем рынках.
Программа, рассчитанная на 10-летний период, носила многоплановый 
комплексный характер. Однако в ней не были четко выражены приорите-
ты по этапам и годам. Все это делало ее громоздкой и трудновыполнимой, 
что усугублялось проблемами бюджетного финансирования программных 
мероприятий (точнее — отсутствием такового в большинстве случаев). Это 
и предопределило в итоге ее досрочное прекращение, что означало невыпол-
нение большинства ключевых позиций развития отечественного туризма.
На фоне быстро набирающего обороты выездного туризма продол-
жался кризис внутреннего туризма, инфраструктура которого создавалась 
под принципиально иной механизм финансирования и использования. 
Отсутствовало лицензирование туристской деятельности в сфере внутрен-
него туризма. Привлечение, прием и обслуживание иностранных граждан 
также тормозилось недостаточностью усилий по поддержанию благоприят-
ного образа России как страны туризма на мировом рынке. Отсутствовала 
достоверная и официальная статистика, отражающая реальную долю 
туризма в структуре ВВП страны, в налоговых поступлениях в госбюджет, 
в занятости населения.
Вместе с тем следует признать, что первая Федеральная целевая про-
грамма «Развитие туризма в Российской Федерации» положила начало 
реальному государственному регулированию туристской деятельности, 
определила основные направления развития туристской отрасли в стра-
не. Вслед за принятием федеральной программы активизировалась рабо-
та по созданию региональных программ развития туризма субъектах 
Российской Федерации.
При реализации первого этапа Федеральной программы был принят 
ряд важных нормативно-правовых актов. Среди них основополагающую 
роль играет Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132 ФЗ «Об осно-

 220
вах туристской деятельности в Российской Федерации». Следует отметить, 
что Закон, также как и первая федеральная программа, был адаптирован 
к системе международного туристского процесса и важнейшим междуна-
родно-правовым актам в сфере туризма, которые стали исходной базой 
для разработки концептуальных и законодательных основ туристской
деятельности в Российской Федерации. Особо следует выделить до -
кументы и акты о сотрудничестве государств — участников СНГ в сфере 
туризма. Одним из первых среди них было Межправительственное согла-
шение «О сотрудничестве в области туризма» (1993). 29 октября 1994 г. 
Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ был при-
нят рекомендательный законодательный акт «Об основных принципах 
сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма»
1
. 29 мая 
1997 г. Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ была 
принята Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских 
связей между государствами участниками СНГ (концепция)»
2
. Одной 
из основных задач этой программы, рассчитанной на период до 2003 г., было 
формирование современной нормативно-правовой базы и основ системы 
межгосударственного (в рамках СНГ) регулирования туристской деятель-
ности. Предполагалось, в частности, подготовить и принять модельные для 
стран СНГ правовые акты, регулирующие вопросы страхования туристов, 
стандартизацию и сертификацию туристских маршрутов и услуг, принятие 
Правил оказания туристско-экскурсионных услуг в странах СНГ.
Благодаря принятому в 1996 г. Федеральному закону «Об основах 
туристской деятельности в Российской Федерации» туризм законода-
тельно стал объектом государственного регулирования в целях обеспе-
чение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при 
совершении путешествий. На этом же основании туристская индустрия 
стала рассматриваться как отрасль, обеспечивающая потребности граждан 
при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение 
доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие междуна-
родных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное 
использование природного и культурного наследия.
Историческое значение Федерального Закона заключалось прежде 
всего в том, что он впервые в российской практике определял пути государ-
ственного регулирования туристской деятельностью. Впервые на законода-
1
Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области 
туризма. Рекомендательный законодательный акт. Принят Межпарламентской ассамб-
леей государств-участников СНГ 29 октября 1994 г. // Информационный вестник 
Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ. Бюллетень № 6. СПб. : Вести, 
1995. С. 148—159. 
2
Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между го-
сударствами участниками СНГ (концепция)». Принята Межпарламентской ассамблеей 
СНГ 29 мая 1997 г. // Квартальнов В. А. Иностранный туризм. М., 2001. С. 249—269.

221
тельном уровне туризм был объявлен индустрией, включающей гостиницы, 
средства транспорта, объекты общественного питания, объекты и средства 
развлечения, объекты познавательного, делового, оздоровительного, спор-
тивного и иного назначения, организации, осуществляющих туроператор-
скую и турагентскую деятельность, а также организации, предоставляющих 
экскурсионные услуги и услуги гидов-переводчиков. В последующие годы 
этот перечень объектов туриндустрии был существенно расширен. В него 
вошли операторы туристско-информационных систем, объекты санатор-
но-курортного лечения и отдыха, а также организации, предоставляющие 
услуги инструкторов-проводников.
Государственный комитет Российской Федерации по физической 
культуре и туризму отныне получил право вмешиваться и требовать, 
чтобы с ним согласовывали изменения таможенных правил, паспортного 
режима — всего, что затрагивало интересы турбизнеса, в том числе тре-
бовать прямых бюджетных ассигнований на разработку целевых феде-
ральных программ. Закон определял принципы государственной полити-
ки, направленной на установление правовых основ единого туристского 
рынка в Российской Федерации, и регулировал отношения, возникающие 
при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных 
граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных 
прав при совершении путешествий, а также определял порядок рацио-
нального использования туристских ресурсов Российской Федерации. 
Приоритетными направлениями государственного регулирования турист-
ской деятельности Законом были определены поддержка и развитие вну-
треннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Впервые в России на законодательном уровне были прописаны права 
и обязанности туриста при подготовке и во время совершения путешествия. 

жүктеу/скачать 9,92 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: