Управление профессиональными компетенциями при оказании услуг в сфере здравоохранения рк магистерская диссертация на соискание академической степени магистра экономических наук 6М050700 «Менеджмент»
Административно-правовой статус медицинской организации
жүктеу/скачать 0,91 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- Целевая установка медицинской организации
| 2.2 Административно-правовой статус медицинской организации
При исследовании системы управления здравоохранением необходимо исходить из того, насколько организационная структура системы в целом, применяемые в ней формы и средства управляющего воздействия, обеспечивают эффективность деятельности систем нижнего уровня, т.е. медицинских организаций. Они замыкают организационную структуру государственного управления здравоохранением; являются центральным звеном системы здравоохранения, основной организационной формой лечебно-профилактической деятельности. Все это определяет необходимость поиска способов и вариантов повышения рациональности их деятельности. Это подтверждается тем, что, как нами выше определено, генеральной целью механизма управления здравоохранением является конституционное право на охрану здоровья, организационными гарантиями реализации которого являются государственные и частные лечебные учреждения, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой, на которые и возлагается обязанность реализовать данный правовой интерес. Иными словами, непосредственное предоставление медицинской помощи, осуществление санитарного надзора, лекарственное обеспечение населения и другие виды деятельности в области охраны здоровья осуществляется большим количеством организаций здравоохранения, а также частнопрактикующими врачами. В настоящее время система здравоохранения республики, включая все ведомства, представлена широкой сетью из 886 больничных 3 463 амбулаторно-поликлинических медицинских организаций. В этом плане, несмотря на то, что за время независимости Казахстана принимались различные Программы, Концепции [36] реформирования отрасли, изменялись организационные структуры управления здравоохранением, по существу в управлении медицинскими учреждениями не произошло серьезных изменений, так как основное внимание государства сосредоточено на управлении здравоохранением в масштабе страны, ее финансировании. Акцентирование внимания в основном на развитии только самого аппарата управления, забвение роли управляемых объектов и организационной среды в определении его сущности и многообразных проявлений не позволяет достаточно полно и всесторонне раскрыть всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на оптимальность его структуры и эффективность функционирования. Управление непосредственно медицинскими организациями находится в «тени», что можно проследить в законодательстве республики. Притом, что система здравоохранения не отвечает потребностям общества, и в первую очередь, на уровне лечебно-профилактических организаций, что неоднократно отмечалось в периодической печати. Исследование административно-правового статуса медицинской организации представляет интерес не только в теоретическом плане, но и имеет большое значение в практической деятельности органов управления отраслью. Так как именно они непосредственно соприкасаются с гражданами в процессе осуществления медицинского обслуживания; и от рациональной организации структуры лечебных учреждений, наделения их необходимым объемом прав и обязанностей зависит эффективность системы здравоохранения, уровень здравоохранительной деятельности. В текущем законодательстве наиболее часто используются в качестве базовых понятий – медицинская организация и организация здравоохранения. Анализируя эти категории можно сделать вывод, что организация здравоохранения наиболее широкое понятие из коллективных субъектов в сфере охраны здоровья. Медицинская же организация, это организация здравоохранения, в которой основной деятельностью является оказание медико-профилактической помощи (стационарная медицинская помощь, амбулаторная медицинская помощь и др). Медицинская организация – понятие «собирательное». Она охватывает различные лечебные учреждения: больницы, диспансеры и др. В номенклатуре организаций здравоохранения, утвержденной Приказом Министра здравоохранения, дается следующая их классификация: Лечебно-профилактические организации – больничные учреждения (центральная районная больница, инфекционная больница); медицинские организации особого типа (лепрозорий, центр по профилактике и борьбе со СПИДом); диспансеры (противотуберкулезные, наркологические); амбулаторно-поликлинические учреждения (поликлиника, семейно-врачебная амбулатория, фельдшерско-акушерский пункт); организации скорой медицинской помощи и переливания крови (центр крови, станции скорой медицинской помощи); организации охраны материнства и детства (дом ребенка, родильный дом, женская консультация); клиники (клиника высшей медицинской образовательной организации); санаторно-оздоровительные и реабилитационные организации (детский санаторий, грязелечебница и т.д.). Санитарно-профилактические организации – санитарно-эпидемиологические станции (областной центр санитарно-эпидемиологической экспертизы, противочумная станция); организации профилактической медицины (центр формирования здорового образа жизни). Организации судебной медицины и патолоанатомической службы (Республиканский центр судебной медицины, Бюро судебно-медицинской экспертизы). Организации, осуществляющие фармацевтическую деятельность (аптеки, аптечные склады, аптечные пункты). Склады и базы спецмедобеспечения (база специального медицинского снабжения). Негосударственные медицинские организации и врачи, занимающиеся частной медицинской практикой, охватывают небольшой сегмент в области охраны здоровья и предоставления медицинской помощи (фармацевтика, стоматология). Так как они, во-первых, не обладают достаточной мощностью кадровых, материально-технических, финансовых ресурсов; во-вторых, рынок медицинских услуг, за исключением дорогостоящих видов медицинской помощи (пластическая хирургия и др.), не является коммерчески привлекательными областями. Основной объем медико-профилактической помощи населению продолжают предоставлять государственные медицинские организации. В свете вышеотмеченного, рассмотрение правового статуса именно государственных медицинских организаций объясняется тем, что они являются преобладающей организационной формой коллективных субъектов здравоохранения. Их правовое положение определяется действующим законодательством, состоящие из правовых норм, относящихся как ко всем организациям, так и только к государственным медицинским организациям. Медицинская организация является многофункциональным, сложным объектом управления, в котором для обеспечения основной деятельности – медицинской (лечебно-профилактической, санитарной) осуществляется ряд хозяйственных, финансовых и других функций в пределах предусмотренных законодательством и уставом учреждения. Данные виды деятельности в свою очередь регулируются различными отраслями права: гражданского, трудового, земельного и т.д. В своей совокупности они формируют правовой (юридический) статус медицинских организаций и правовое поле их деятельности, обеспечивающие достижение целей стоящих перед ними. Основным же элементом правовой основы медицинской организации является ее административно-правовой статус. Именно он придает легитимную оформленность лечебному учреждению как субъекту административного права и образовывает правовую основу государственного управления им. Так, верно утверждал В.П.Новоселов, «правовой статус больницы состоит из отраслевых статусов, но центральное место в этой сложной правовой категории занимает административно-правовой статус, нормативную основу которого составляют положения о больнице и иные нормативные акты органов общей и отраслевой компетенции, регулирующие правовой режим управления больницей». Медицинские организации не могли бы осуществлять свою деятельность, если бы не наделялись способностью быть субъектами административных правоотношений – административной правосубъектностью. Она имеет первичный характер, создавая необходимые условия для возникновения гражданско-правовой, финансово-правовой и других видов отраслевой правосубъектности. Иначе говоря, административно-правовой статус медицинской организации состоит из свойств, характеризующие возможность организации быть участником административно-правовых отношений в рамках своей правосубъектности. Он может быть различен, так, лечебные учреждения бывают отраслевыми и ведомственными (министерство внутренних дел, министерство обороны и т.д.). По административно-территориальному признаку и подчиненности медицинские организации разделяются на республиканские и местные (областные, районные, городские) учреждения. Тем не менее, административно-правовой статус различных лечебных организаций имеет много общих признаков, позволяющие его выделить в отдельную правовую категорию – административно-правовой статус медицинской организации. Это определяется тем, что сложность разносторонних отношений, возникающих в процессе деятельности лечебно-профилактических учреждений, обусловливает необходимость их единообразного регулирования в интересах наиболее полного удовлетворения общественных потребностей в медицинской помощи, иначе говоря, административно-правовой статус призван быть организационно-правовой основой специфической, обособленной общественной деятельности – оказание медико-профилактической помощи населению. Административно-правовому статусу присущ как признак статичности, гарантирующий стабильность управлению медицинской организации на правовой основе, так и признак динамики. Управленческие правоотношения постоянно развиваются, изменяются. Тем самым, создаются условия для совершенствования административно-правового статуса с целью реализации конституционного права граждан на охрану здоровья, повышения рациональности организационной структуры управления здравоохранением. Другими словами, он должен отражать реально сложившиеся и перспективные в будущем административно-правовые отношения в здравоохранении как отрасли социальной сферы общества и государственного управления. Функционируя как основное звено системы здравоохранения, медицинская организация занимает соответствующее место в системе управления здравоохранением и обладает юридическими признаками самостоятельности. Ими являются самостоятельность целей, задач и функций медицинской организации в рамках системы здравоохранения; наличие специфичной правовой основы деятельности (положение, устав) и организационной структуры; особенность компетенции лечебно-профилактических учреждений. Иначе говоря, специфика правового положения медицинской организации проявляется в данных трех сферах. Беря их за основу, административно-правовой статус медицинской организации можно подразделить на следующие блоки: 1) программно-целевой; 2) организационный; 3) компетенционный. Программно-целевой блок административно-правового статуса медицинской организации составляют нормативно закрепленные цели, задачи и функции. Цели лечебных учреждений должны иметь производный характер от генеральной цели системы управления здравоохранением. Иначе цель деятельности медицинской организации может вступить в противоречие с целями государства в сфере охраны здоровья и пациентов, тем самым, создавая основы конфликтных взаимоотношений между пациентами и врачами, врачами и администрацией, администрацией и государственными органами. Целевая установка медицинской организации способствует тому, чтобы каждый член трудового коллектива (врач, мед.сестра и др.) соизмерял свою работу с целями, задачами, стоящими перед организацией и отраслью в целом. Соответственно определив цель деятельности медицинской организации в качестве приоритета, трудовой коллектив, администрация лечебно-профилактической организации обретают в ней основу саморегуляции деятельности по повышению эффективности медицинского учреждения. Правовые нормы, обозначающие цель определяют характер правосубъектности медицинской организации и соответствие осуществляемой деятельности этому характеру. На сегодняшний день превалирующей организационно-правовой формой медицинских организаций является государственное учреждение. Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения содержатся в ст.105 Гражданского кодекса Казахстана, закрепляющая, что учреждением признается организация, созданная и финансируемая его учредителем для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера [135]. В законе Республики Казахстан «Об охране здоровья граждан» [20] нет прямого указания на основную цель, ради которой создается и действует медицинская организация. При этом закрепляются основные виды медицинской помощи. Анализируя содержание рассматриваемого Закона можно прийти к заключению, что лечебные учреждения по характеру своей деятельности относятся к некоммерческим организациям, основной целью которых является – осуществление лечебно-профилактического процесса для реализации конституционного права граждан на охрану здоровья, улучшения здоровья населения. Подтверждением значимости целей деятельности является также ст. 4 Закона Республики Казахстан «О некоммерческих организациях», фиксирующая обязанность указывать в учредительных документах цель деятельности. Итак, государственная медицинская организация – это некоммерческая организация, созданная для осуществления лечебно-профилактической деятельности, действующая на основе устава, соответствующего типовому положению о медицинской организации. К сожалению, цели деятельности медицинской организации в Казахстане не получили нормативного закрепления в соответствующих актах – положениях, содержащие только задачи, что приводит в правоприменительной практике к деформации социального, некоммерческого характера здравоохранения, выражающиеся в существенном увеличении объема платных медицинских услуг в государственных лечебно-профилактических учреждениях. Это свидетельствует о неправильном понимании многими руководителями лечебных учреждений социальной ценности здравоохранения; иными словами происходит подмен целей, экономические интересы довлеют над социальными. Данное обстоятельство является пробелом в правовом урегулировании административно-правового статуса медицинских организаций, что требует, на наш взгляд, своего разрешения. Задачи являются приоритетом меньшего масштаба. Обязательным условием эффективной организации работы рассматриваемых организаций является наличие соответствия задач целям, их единства. На определенных этапах развития системы здравоохранения ставятся определенные задачи перед медицинскими организациями, цель же является более статичной категорией. Особенность медицинского коллектива заключается в том, что, как правило, главные врачи, заведующие отделениями кроме управленческой, организаторской работы осуществляют исполнение управленческих решений, т.е. непосредственно оказывают медицинскую помощь. При этом деятельность должностных лиц как участников управленческого процесса регулируется административно-правовыми нормами, а как участников лечебно-профилактического процесса нормами трудового права. Специфическими признаками коллектива лечебного учреждения является и отсутствие ярко выраженного карьерного роста для большинства сотрудников (в отличии, например, от государственной службы), поэтому карьерные ожидания не присущи большинству медиков, и это, необходимо учитывать при формировании системы мотивации медицинских работников. Более того, медицинская деятельность имеет непрерывный характер, следовательно, подведение итогов осуществляется по календарю, а не по выполнению целевых задач, что в свою очередь требует особых форм оценки результативности и эффективности работы коллектива в целом и отдельных подразделений в частности. Тем не менее, медицинский коллектив нельзя отождествлять с медицинской организацией. Они имеют различную правовую сущность: коллектив – социальное образование (совокупность людей, объединенных по какому-то признаку), а организация – это учреждение (зарегистрированное в государственных органах, имеющие обособленное имущество и т.д.). В юридической литературе уделяется большое внимание вопросу формирования администрации. В негосударственных медицинских организациях данный вопрос решается учредителями. Что же касается государственных, то их руководители назначаются уполномоченными государственными органами. По нашему мнению, существует необходимость в постепенном внедрении институтов самоуправления, выборности должностных лиц рассматриваемых организаций: руководителей структурных подразделений, руководителей медицинских организаций (главных врачей). Данный институт более развит в такой социальной отрасли как образование [56]. Четкое и строгое правовое закрепление задач, функций и полномочий руководителя, порядка его избрания на должность и снятия с должности, механизма юридической ответственности являются непременным условием повышения эффективности деятельности организации. Необходимо создать такую систему выборности должностных лиц медицинских организаций, которая не будет противоречить и противодействовать проведению государственной политики, а наоборот, будет способствовать учету мнения медицинского коллектива при принятии решений, в русле дальнейшей демократизации и либерализации нашего общества. Для достижения поставленных задач и осуществления функций лечебно-профилактические учреждения должны обладать определенным объемом прав и обязанностей. Правомочие интерпретируется, как предусмотренная законом возможность участника правоотношения осуществлять определенные действия или требовать известных действий от другого участника этого правоотношения. А юридическая обязанность – это определенная законом мера должного поведения участника данного (конкретного) правоотношения – носителя этой обязанности. Медицинская организация является коллективным субъектом административно-правовых отношений в сфере охраны здоровья, в отличие от физических лиц, занимающихся частной медицинской практикой. Следовательно, наделение лечебных учреждений правомочиями обезличивает конкретных людей. Смена руководителя медицинской организации или его коллектива в целом, не влечет изменение его административно-правового положения, в том числе компетенции. Права медицинских организаций, осуществляемые ее администрацией, обеспечивают реализацию управленческих функций, таковыми являются: право распоряжаться финансовыми и материально-техническими средствами медицинской организации; право осуществлять контроль за деятельностью структурных подразделений медицинской организации; право назначать и снимать руководителей отделений медицинской организации и других работников организации; право поощрять и налагать дисциплинарные взыскания и другие. Серьезные корректировки организационно-правового положения учреждений здравоохранения, в условиях многоукладности здравоохранения, требует наделения администрации организации широкими полномочиями по использованию находящегося в их распоряжении имущества и оплаты труда кадрового состава. При этом следует отметить, что в осуществлении некоторых функциональных прав совместно с администрацией участвует и профсоюз медицинской организации, например, в области обеспечения безопасных условий труда, социального развития коллектива. Компетенция лечебных учреждений распространяется и за пределы организации, в частности осуществляются в отношении граждан, органов управления, других организаций здравоохранения и иных субъектов права. Так, правомочия в отношении здоровых людей заключаются, в проведении профилактических медосмотров; диспансерных осмотров; обязательности прохождение медосмотров для работников пищевой промышленности. Медицинская организация определяет время, место, объем и порядок проведения медосмотров, профилактических прививок и т.д. Данные мероприятия продиктованы интересами охраны здоровья населения. Правовой основой ограничения прав граждан и обязательности тех или иных мероприятий является п.1 ст.39 Конституции республики, в которой закреплено что, «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». В отношении стационарных больных медицинская организация имеет право устанавливать правила внутрибольничного распорядка: правила приема и выписки больных, ограничение передвижения пациентов внутри медицинских организаций с целью избежание распространения инфекции. Касательно пациентов, находящихся на амбулаторном лечении лечебное учреждение имеет более усеченный состав правомочий. Компетенция медицинской организации в отношении органов управления, других организаций здравоохранения обусловливаются необходимостью постоянного повышения эффективности функционирования лечебной организации, ее составных частей. В этом плане, медицинское учреждение имеет право вносить предложения в государственные органы по проведению организационных и иных мероприятий, направленных на более качественное и доступное лечебно-профилактического обслуживания населения. Также, оно имеет право обжаловать неправомерные действия государственных органов и должностных лиц в вышестоящие государственные органы или в суд. Рассмотренные правомочия высвечивают возникающие между объектом и субъектом управления обратные связи, от четкого правового опосредования которых, во многом зависит, эффективность системы управления здравоохранением. Лечебно-профилактические учреждения в отношении медицинских образований, которые не находятся в их прямом подчинении, т.е. отношениях субординации, осуществляют права на основе управленческого решения органа государственного управления здравоохранением. Реализация данных правомочий осуществляется в следующим организационном механизме. Медицинская организация вносит в государственный орган предложение по вопросу входящего в его компетенцию, уполномоченный орган (как правило, областное управление здравоохранения) издает соответствующий индивидуальный правовой акт, предоставляющий медицинской организации необходимые правомочия. Все вышеизложенные права медицинской организации в то же время являются обязанностями, так как нормативно закрепленные права медицинские организации обязаны осуществлять. Общей же обязанностью медицинской организации, как и любого субъекта права, является соблюдение норм права, в которых, содержатся обязательность предоставления статистической информации в государственные органы, соблюдение экологических нормативов и др. Медицинской организации присущие и специальные обязанности, возлагаемые только на нее, например, получать лицензию для занятия медицинской деятельностью, оказывать экстренную и неотложную медицинскую помощь гражданам независимо от формы собственности и ведомственной подчиненности. Понятие «экстренности» медицинской помощи включает срочное установление всех неотложных патологических состояний, возникших непредвиденно, вызванных внешними и внутренними факторами, которые независимо от степени тяжести состояния требуют немедленной диагностической и лечебной деятельности; а «неотложные состояния» – это такие патологические изменения в организме человека, которые приводят к резкому ухудшению здоровья и могут угрожать жизни. При их лечении требуется проведение совокупности экстренных лечебных мероприятий, которые нельзя отложить. Итак, административно-правовой статус медицинской организации можно определить как, урегулированный административно-правовыми нормами статус медицинской организации, заключающийся в способности достигать собственные цели и задачи в рамках административной правосубъектности, осуществляя для этого специфические функции. Данные обстоятельства, обусловливают необходимость разработки и принятия общего, типового положения о медицинской организации. Данный акт должен иметь комплексный характер, основываясь на различных нормах права, при этом закрепляя все элементы административно-правового статуса медицинской организации: программно-целевой, организационный, компетенционный. жүктеу/скачать 0,91 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|