ПРАВОВЫЕ  АСПЕКТЫ  ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ  ИНТЕРПРЕТАЦИИ  ПОНЯТИЯ

207 
тельной  практики,  что  должно  исключать  конфликты  между  уполномоченными  государственными 
органами по вопросам охраны окружающей среды и природопользователями. 
Обратимся к этимологии слова отходы. По самому упрощенному варианту трактовки этого тер-
мина  под  отходами  понимают  остатки  какого-либо  производства  и  отбросы  (видимо,  последнее 
следует понимать как отбросы (отходы) потребления) [1]. Приведем иные толкования: 
  «отходы — вещества (или смеси вещества), признанные непригодными для дальнейшего исполь-
зования  в  рамках  имеющихся  технологий  или  после  бытового  использования  продукции» [Ба-
зельская Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 
(от 22 марта 1989 года)]; 
  «отходы — непригодные  для  производства  определенной  продукции  виды  сырья,  его  неупо-
требимые остатки или возникающие в ходе технологических процессов вещества и энергия, не 
подвергающиеся утилизации» [4]; 
  «отходы — представляют  собой  вещества  или  предметы,  которые  удаляются,  предназначены 
для удаления или подлежат удалению в соответствии с национальным законодательством» [4]; 
  «отходы — отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве» [5]; 
  «отходы — остатки  веществ  и  предметов,  образующиеся  в  результате  хозяйственно-бытовой 
или производственной деятельности человека и неиспользуемые на месте, накопление и хране-
ние которых нарушают санитарное состояние окружающей среды (медицинский подход)» [5]. 
Как  видим,  с  этимологической  точки  зрения  термин  отходы  толкуется  по-разному,  однако  в 
приведенных выше интерпретациях есть одно общее — это то, что остатки веществ и предметов не 
представляют ценности и не могут быть использованы в полезных целях без их утилизации [6]. 
В связи с этим имеет важное значение понимание того, как трактует это понятие законодатель-
ство Республики Казахстан. Но прежде чем говорить о ныне действующем применимом праве каса-
тельно  этого  предмета,  рассмотрим  историю  законодательного  толкования  термина  отходы  произ-
водства и потребления, поскольку государство, преследуя цель увеличения поступлений в бюджет от 
природопользователей, за последние годы несколько раз изменяло законодательное толкование тер-
мина отходы производства и потребления. Частое изменение законодательства в Республике Казах-
стан касательно этого вопроса явилось основанием к возникновению громких судебных дел. 
Так,  в  соответствии  с  Законом  Казахской  ССР

  «Об  охране  окружающей  среды  в  Казахской 
ССР»

  от 18 июня 1991 г.  в  качестве  отходов  рассматривались  образующиеся  в  процессе  хозяйст-
венной и иной деятельности отходы производства и потребления (ст. 46). При этом этот закон не да-
вал толкования термину «отходы производства и потребления». 
Позже [См. Закон РК № 205-II от 4 июня 2001 г.], согласно редакции ст. 1 Закона РК «Об охране 
окружающей среды» от 15 июля 1997 г. № 160 к отходам производства и потребления стали отно-
сить «вещества и материалы в любом агрегатном состоянии, образованные в результате антропо-
генной деятельности, не подлежащие дальнейшему использованию». Следует отметить, что это было 
наиболее  удачным  законодательным  толкованием  данного  понятия.  Впоследствии,  по  инициативе 
Министерства охраны окружающей среды РК и других государственных органов, этот термин неод-
нократно  менялся,  менялась  и  его  интерпретация.  На  мой  взгляд,  этим  преследовалась  лишь  одна 
цель — увеличение сумм платы за размещение отходов. 
В 2004 г. [См. Закон РК № 8- III от 9 декабря 2004 г.] этому термину была дана новая интерпре-
тация, в соответствии с которой под отходами производства уже понимались «остатки сырья, ма-
териалов,  химических  соединений,  образовавшиеся  при  производстве  продукции,  выполнении  иных 
технологических работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойст-
ва,  необходимые  для  применения  в  соответствующем  производстве,  включая  техногенные  мине-
ральные образования

 и отходы сельскохозяйственного производства». А к отходам потребления 
относились «изделия, материалы и вещества, утратившие полностью или частично свои потреби-
тельские свойства в результате физического или морального износа». 
                                                      

   Казахская ССР — Казахская Советская Социалистическая Республика, входившая в состав Союза Советских Социали-
стических Республик (СССР). 

  Названный закон утратил силу в связи с принятием Закона Республики Казахстан № 160 от 15 июля 1997 г. 

 Согласно п. 47 ст. 1 Закона РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г. № 2828 под техногенными мине-
ральными  образованиями  понимается  «скопление  минеральных  образований,  горных  масс,  жидкостей  и  смесей,  содержа-
щих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных, металлургических и других видов 
производств недропользователей». 

208 
Согласно  первоначальной  редакции  Экологического  кодекса  РК  (подп. 39  п. 1  ст. 1)  отходами 
производства и потребления считались «остатки сырья, материалов, иных изделий и продуктов, кото-
рые образовались в процессе производства и потребления, а также товары (продукция), утратившие 
свои потребительские свойства». Впоследствии это положение было исключено из кодекса, что труд-
но  признать  правильным  шагом  законодателя,  поскольку  отсутствие  этого  основного  понятия  будет 
способствовать  возникновению  спорных  отношений  между  государственными  органами,  осуществ-
ляющими надзорные функции, и природопользователями [См. Закон РК № 188-IV от 17 июля 2009 г.]. 
Между тем в Экологическом кодексе РК (ст. 1) содержится ряд понятий, касающихся отходов, в 
частности, следующие термины, которым дано законодательное толкование: 
 инертные  отходы — отходы,  которые  не  подвергаются  существенным  физическим,  химиче-
ским  или  биологическим  преобразованиям  и  не  оказывают  неблагоприятного  воздействия  на 
окружающую среду и здоровье человека; 
 коммунальные  отходы — отходы  потребления,  образующиеся  в  населенных  пунктах,  в  том 
числе в результате жизнедеятельности человека, а также отходы производства, близкие к ним 
по составу и характеру образования; 
 опасные отходы — отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свой-
ствами (токсичностью, взрывоопасностью, радиоактивностью, пожароопасностью, высокой ре-
акционой  способностью),  и  могут  представлять  непосредственную  или  потенциальную  опас-
ность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в кон-
такт с другими веществами; 
 неопасные отходы — отходы, которые не относятся к опасным и инертным отходам; 
 радиоактивные отходы — отходы, содержащие радиоактивные вещества в количестве и кон-
центрации,  превышающих  регламентированные  для  радиоактивных  веществ  значения,  уста-
новленные законодательством об использовании атомной энергетики; 
 жидкие отходы — любые отходы, за исключением сточных вод. 
Таким образом, Экологический кодекс РК, предусмотрев различные виды отходов и дав им за-
конодательную интерпретацию, отказался от общего понятия отходы производства и потребления. 
Данное обстоятельство следует признать, как уже отмечалось, ошибочным шагом, поскольку все ви-
ды отходов должны иметь общие признаки в соответствии с их происхождением, свойствами и тех-
нологией обращения. Наличие в кодексе научно обоснованного общего термина отходы производст-
ва  и  потребления  позволило  бы  исключить  деление  отходов  в  законодательном  акте  на  многие  его 
виды и упорядочить отношения, возникающие в связи с их размещением, хранением, транспортиров-
кой и утилизацией. По всей видимости, исходя из практики управления отходами, в законе должно 
быть дано официальное толкование общему термину отходы производства и потребления либо тер-
мину отходы. Такой подход объясняется ещё и тем, что в ряде норм Экологического кодекса РК ис-
пользуются эти  понятия  (отходы  производства и  потребления), например,  в  пп. 7, 16, 26, 34 ст. 1; 
подп. 3 п. 1 ст. 25; ст. 152; подп. 7 п. 3 ст. 194; ст.ст. 283 и 286; главе 41. 
В связи с этим следует отметить, что отсутствие законодательного толкования общего термина 
—  отходы  производства  и  потребления,  наличие  различных  понятий  одного  и  того  же  вещества 
(предмета), отличающиеся между собой лишь по виду, степени и классу опасности, усложняет пра-
воприменительную практику, особенно в части определения и взимания обязательной платы за раз-
мещение отходов

. На мой взгляд, отходы производства и потребления должны быть классифици-
рованы подзаконным актом, например, постановлением Правительства Республики Казахстан по не-
скольким параметрам, характеризующим степень их воздействия на окружающую природную среду, 
что будет основанием для установления различных ставок платы за их размещение и для обеспечения 
надлежащего мониторинга со стороны уполномоченных государственных органов за природоохрани-
тельными действиями природопользователей. Наиболее приемлемым и упрощенным вариантом клас-
сификации  отходов,  на  мой  взгляд,  может  быть  следующая  схема,  когда  отходы  будут  различаться 
между собой: по происхождению — отходы производства (промышленные отходы), отходы потреб-
ления  (коммунально-бытовые);  по  агрегатному  состоянию — твердые,  жидкие,  газообразные;  по 
                                                      

 Размещение отходов — хранение или захоронение отходов производства и потребления. Хранение отходов — скла-
дирование отходов в специально отведенных местах в целях их последующего безопасного удаления. Захоронение отходов 
—  складирование  отходов  в  местах,  специально  установленных  для  их  безопасного  хранения  в  течение  неограниченного 
срока (см. ст. 1 Экологического кодекса РК). 

209 
классу  опасности — чрезвычайно  опасные (1 класс),  высокоопасные (2 класс),  умеренно  опасные 
(3 класс), малоопасные (4 класс) и неопасные (5 класс). 
В этой связи следует отметить, что при классификации отходов производства и потребления по 
указанным параметрам нельзя изменять их признаки, интерпретированные законодательством, либо 
расширять перечень видов отходов, если те вещества и предметы, которые признаются отходами, не 
имеют  признаков,  установленных  законом.  Центральные  же  ведомства  (например,  министерства) 
должны быть лишены права издавать нормативные правовые акты, которыми расширяются перечень 
видов отходов производства и потребления либо им дается интерпретация, отличающаяся от законо-
дательного толкования этих понятий. К большому сожалению, практика издания нормативных пра-
вовых актов в Казахстане по вопросам отходов свидетельствует о наличии серьезных проблем. Чтобы 
не быть голословным, приведу конкретные примеры. 
4 июня 2001 г. в Закон РК «Об охране окружающей среды» № 160 от 15 июля 1997 г. было вне-
сено важное дополнение — законодательное толкование понятия отходы производства и потребле-
ния, под которым понимались «вещества и материалы в любом агрегатном состоянии, образован-
ные  в  результате  антропогенной  деятельности,  не  подлежащие  дальнейшему  использованию». 
Вполне ясная и юридически выверенная трактовка. 
После  этого, 6 сентября 2001 г.,  Правительством  РК  было  принято  Постановление  № 1154 
«Об  утверждении  Правил  выдачи,  отказа  в  выдаче,  приостановки  и  аннулирования  действия  разре-
шения на природопользование». Данный правительственный акт ввел новое понятие продукты и ма-
териалы временного хранения и отнес к ним: вскрышные и вмещающиеся породы, нефтепродукты, 
уголь,  серу,  ядохимикаты,  асфальтобитумную  смесь  и  металлоломы  и  закрепил  положение  о  том, 
что если эти продукты и материалы размещены в природной среде в открытом виде более трех меся-
цев в году, то они рассматриваются аналогично отходам, как источники воздействия на окружающую 
среду. В принципе, такое нормативное положение имело бы право на жизнь, если бы в законодатель-
ство, в частности, в Налоговый кодекс РК того времени, было бы внесено дополнение о включении 
продуктов и материалов временного хранения в перечень объектов обложения обязательной платой 
за их размещение [см. ст. 461 Налогового кодекса РК № 209 от 12 июня 2001 г. (утратил силу)]. При 
таком  развитии  событий  все  природопользователи,  разместившие  открытым  способом  вышеуказан-
ные продукты и материалы для хранения сроком свыше трех месяцев, обязаны были бы производить 
плату согласно налоговому законодательству. Однако соответствующее дополнение в Налоговый ко-
декс РК не было внесено. 
Таким образом, производители продукции, например, серы и угля, стали производить обязатель-
ную плату за размещение своей продукции на местах их хранения только лишь на основании прави-
тельственного акта, в отсутствие законодательных требований, что является ошибочной правоприме-
нительной практикой. 
Здесь уместно сделать ссылку на п.21 Постановления Пленума Верховного Суда РК № 16 от 22 
декабря 2000 г. «О  практике  применения  судами  законодательства  об  охране  окружающей  среды», 
где содержится разъяснение о том, что «взимание дополнительных платежей за пользование природ-
ными ресурсами, загрязнение окружающей среды, размещение отходов производства и другие виды 
вредного  воздействия,  не  предусмотренные  Законом  «Об  охране  окружающей  среды»  и  действую-
щими законодательными актами, не допускается». 
Другой пример: 31 мая 2007 г. Приказом министра охраны окружающей среды РК № 169-п был 
утвержден Классификатор отходов. В преамбуле этого ведомственного акта указано, что он разрабо-
тан и принят в соответствии со ст.17 Экологического кодекса РК в целях определения перечня отхо-
дов, их кодов, характеристик, а также операций по обращению с отходами. Надо отметить, что этот 
акт необходим для решения задач по управлению отходами и осуществления государственного мони-
торинга за деятельностью природопользователей. В этом акте несоответствующим требованиям дей-
ствующего  законодательства  является  то, что он включил  в номенклатуру  отходов некоторые  виды 
готовой продукции и веществ, например, гравий, песок, элементарную серу и др. 
И, наконец, совсем недавно, Законом РК № 133-IV от 12 февраля 2009 г. «О внесении изменений 
и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации и 
деятельности исламских банков и организаций исламского финансирования» в таблицу 6 ст.495 На-
логового кодекса было внесено дополнение, в силу которого техническая и элементарная сера были 
включены в перечень отходов. Остается только удивляться, какое отношение имеют к сере вопросы 
исламских  банков  и  исламского  финансирования?  А  объяснить  это  можно  только  одним:  один  из 
природопользователей  в  Казахстане  имеет  на  хранении  большие  запасы  серы  (около 8 млн.  тонн), 

210 
почему бы не возложить на него бремя производства платы за размещение серы? Это ведь серьезное 
пополнение «трещащего по швам» государственного бюджета. 
Известно, что в Казахстане сера  в основном  производится  совместным  предприятием  «Тенгиз-
шевройл»,  ежегодно  чуть  более 1.5 млн.  тонн.  Сера  является  одним  из  основных  видов  продукции 
этой компании с чистотой качества, равной 999,9, которая востребована как внутренним, так и внеш-
ним рынками. В настоящее время весь объем этой серы продается, хотя доходы от ее продажи неве-
лики. А реализуется она ускоренным темпом только в связи с включением ее в перечень отходов по 
аналогии, со всеми вытекающими отсюда обязательствами: получением экологического разрешения, 
производством платы за ее размещение, выполнением обязательных природоохранных мероприятий. 
Только в последние месяцы в правительственных кругах сформировалось мнение о том, что сера не 
должна подпадать под категорию отходов, вне зависимости от сроков ее хранения. Между тем приве-
денные выше правовые акты свидетельствуют об обратном. 
Приведенные примеры говорят о том, что имеются существенные проблемы в правовом регули-
ровании отношений, связанных с управлением отходами. Эти проблемы разрешимы только при стро-
гом соблюдении всеми  участниками  этих  отношений  требований применимого  права. Для  повыше-
ния  эффективности  государственного  мониторинга  за  деятельностью  природопользователей,  разме-
щающих отходы производства  и  потребления, и  для урегулирования  существующих спорных  отно-
шений необходимо сделать следующее: 
1)  возвратить  в  Экологический  кодекс  РК  понятие  отходы  производства  и  потребления  или 
общее понятие отходы, дав им официальное законодательное толкование. К примеру, толко-
вание  понятия  отходы  производства  и  потребления  можно  изложить  как  в  ранее  действо-
вавшей редакции в Законе РК «Об охране окружающей среды»: «отходы производства и по-
требления — вещества  и  материалы  в  любом  агрегатном  состоянии,  образованные  в  ре-
зультате  антропогенной  деятельности,  не  подлежащие  дальнейшему  использованию  без 
утилизации»; 
2)  из статьи 1 Экологического кодекса РК необходимо исключить виды отходов, в частности та-
кие,  как:  инертные  отходы;  коммунальные  отходы;  опасные  отходы;  неопасные  отходы;  ра-
диоактивные  отходы;  жидкие  отходы;  поскольку  эти  виды  отходов  должны  найти  свою  ин-
терпретацию в подзаконном акте, например, в Классификаторе отходов. При этом их толко-
вание  в  подзаконном  акте  не  должно  противоречить  законодательному  толкованию  общего 
понятия отходы производства и потребления, его признакам. Классификация же на вышеука-
занные виды необходима лишь для определения: степени и класса их опасности для природ-
ной среды; технологии размещения; порядка и процесса утилизации и для решения других за-
дач, связанных с управлением отходами; 
3)  исключить  из  Налогового  кодекса  РК  все  виды  продукции,  товаров  и  веществ,  которые  по 
своим характеристикам и признакам никак не могут быть отнесены к категории отходов про-
изводства и потребления; 
4)  исключить  из действующего Классификатора отходов все виды продукции, веществ и мате-
риалов, которые также по своей характеристике и признакам не могут быть отходами, напри-
мер,  гравий,  песок,  элементарная  сера  и  др.,  являющиеся  полезными  ископаемыми,  продук-
цией, товаром, востребованным рынками сбыта. Они могут быть признаны отходами только в 
случае невозможности их использования без утилизации; 
5)  рассмотреть  вопрос  о  расширении  перечня  объектов  обложения  обязательной  платой  путем 
включения  в  него  продукции,  материалов  и  веществ,  размещенных  открытым  способом  на 
длительное хранение (более одного года), если такое размещение действительно отрицатель-
но воздействует на окружающую природную среду. Этот вопрос должен быть решен только 
дополнением соответствующей нормы Налогового кодекса РК; 
6)  привести в соответствие с законодательством действующие стандарты Республики Казахстан 
(ГОСТы, СТы и др.) в целях исключения имеющихся противоречий; 
7)  инициировать  создание  Национального  экологического  фонда  РК,  где  бы  накапливались 
средства,  поступающие  от  экологических  платежей.  При  этом  расходная  часть  бюджета 
должна проходить утверждение в Парламенте РК, в целях обеспечения надлежащего контроля 
над расходованием этих средств. 
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что современное экологическое состояние территории 
Республики  Казахстан  можно  определить  как  критическое.  Продолжается  интенсивное  загрязнение 
природной среды, при этом спад производства не повлек за собой аналогичного снижения загрязне-

211 
ний, поскольку в экономически кризисных условиях предприятия, как правило, экономят на приро-
доохранных затратах. 
Всем нам необходимо осознать, что ухудшение состояния окружающей среды является большой 
угрозой  для  нашего  будущего,  бо´льшей,  чем  любая  военная  агрессия;  что  в  ближайшие  несколько 
десятилетий человечество способно ликвидировать нищету и голод, избавиться от социальных поро-
ков, возродить культуру, но восстановить разрушенную природу практически невозможно. 
 
 
Список литературы 
1.  Большой толковый словарь русского языка. — СПб.: Норинт, 1998. — С. 127. 
2.  Интернет-сайт: http//dic.academic.ru. 
3.  Интернет-сайт: www.glossary.ru. 
4.  Безопасное обращение с отходами: Сб. нормативно-методических документов. — СПб., 2000. — С. 34. 
5.  Интернет-сайт: http//dic.academic.ru. 
6.  Утилизация (от лат. utilis — полезный) — использование чего-либо ненужного (отходов производства, быта и т.п.) или 
не  приносящего  непосредственной  пользы  человеку  в  целях  получения  (после  переработки)  какой-либо  продукции, 
энергии и т.п. См.: Большой толковый словарь русского языка. — СПб.: Норинт, 1998. — С. 286. 
 
 
 
 
ƏОЖ 341.006.032:332.62. 
А.С.Қыздарбекова, Г.Б.Əсетова 
Е.А.Бөкетов атындағы Қарағанды мемлекеттік университеті 

жүктеу/скачать 6,1 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: