Архивное право
жүктеу/скачать 1,07 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- Контрольные вопросы
- 4. Правовое регулирование доступа и использования архивных документов 4.1. Доступ к архивным документам
- 4.2. Использование архивных документов
| постоянное (государственное) – хранение документов Архивного фонда Российской Федерации без определения срока (бессрочное);
временное – хранение архивных документов до их передачи на постоянное хранение в порядке, установленном законодательством; депозитарное – хранение документов Архивного фонда Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и организациями (в том числе академиями наук РФ, имеющими государственный статус, за исключением Российской академии наук) в течение сроков и на условиях, определенных соответствующими договорами между ними и специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (табл. 3.7). Правовое обеспечение режима хранения архивных документов регламентируется архивным законодательством. Это реализуется: во-первых, через правовые положения федеральных нормативных правовых актов и актов субъектов Федерации об обязанности собственников обеспечить сохранность документов Архивного фонда России, предусматривается необходимость выделения специальных архивохранилищ и соответствующего оборудования; во-вторых, к нему относятся административные правила и распорядки (так, Правила 2007 г. и «Основные правила работы архива организаций» нормативно определили требования, обеспечивающие оптимальный режим хранения архивных документов). В-третьих, существуют специальные нормы и стандарты, а также соответствующая методическая литература и справочники (например, Руководство по поддержанию температурно-влажностного режима в архивохранилищах (М., 1971). Согласно «Основным правилам работы архива организаций», организация хранения документов – это система мероприятий, включающая рациональное размещение документов, контроль за их движением и физическим состоянием, копирование документов с целью создания страхового фонда и фонда пользования, восстановление (реставрация) первоначальных или близких к первоначальным свойств и внешних признаков документов, подвергшихся повреждению или разрушению. Именно этим вопросам сохранения архивных документов посвящен раздел 4 настоящих правил. Этот нормативно-методический документ определяет систему мер для обеспечения сохранности документов. Таблица 3.7 Хранение документов Архивного фонда Российской Федерации
Продолжение табл. 3.7
С этой целью в архиве организаций должны осуществляться: комплекс мер по организации хранения, предусматривающий создание материально-технической базы хранения документов (здание и помещения хранилищ, средства хранения документов, средства охраны и безопасности хранения, средства климатического контроля, средства копирования и восстановления поврежденных документов и т.п.); комплекс мер по созданию и соблюдению нормативных условий хранения документов (температурно-влажностный, световой, санитарно-гигиенический, охранный режимы хранения). Система мер по организации хранения должна обеспечивать сохранность документов и контроль их физического состояния при поступлении документов в архив организации, при их хранении и передаче документов на постоянное хранение. Поэтому в «Основных правилах работы архивов организаций» регламентируются требования к зданиям и помещениям архивов, режимы хранения документов, размещение документов в хранилище, порядок выдачи дел из хранилищ, обеспечение физико-химической сохранности документов, проверка наличия и состояния документов и особенности хранения особо ценных и уникальных документов. Определяется также порядок хранения электронных документов, аналогично соответствующей процедуре для бумажных архивов: документы должны быть защищены от несанкционированного доступа и от искажений; необходимо предусмотреть возможность доступа всем заинтересованным участникам; обязательна возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения; возможно предо-ставление хранимых электронных документов в виде копии на бумаге. По закону право постоянного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации имеют в стране не только государственные и муниципальные архивы, организации Российской академии наук, но и государственные и муниципальные библиотеки и музеи. Дальнейшее развитие отечественная теория и практика архивного дела получила в Правилах 2007 г. Вопросам хранения в Правилах 2007 г. посвящен второй раздел «Организация хранения документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве». В архиве документы Архивного фонда Российской Федерации и другие архивные документы организуются по исторически и (или) логически связанным совокупностям – архивным фондам. Разновидностями архивного фонда являются: архивный фонд государственного органа, органа местного самоуправления, организации; объединенный архивный фонд; архивный фонд личного происхождения (семьи, рода). В разделе впервые нормативно закреплено положение о том, что сформированные в архивах архивные фонды и коллекции документов перефондированию не подлежат. Также впервые нормативно зафиксирован порядок фондирования документов органов государственной власти и местного самоуправления новой России. Правила 2007 г. определяют несколько разновидностей документов. По степени ценности выделяют: ценные (все отнесенные к составу Архивного фонда РФ); особо ценные (имеющие непреходящую культурно-историческую и научную ценность, особую важность для общества и государства); уникальные (не имеющие себе подобных по содержащейся в них информации и (или) их внешним признакам, невосполнимые при утрате с точки зрения их значения и (или) автографичности). Особо регламентируется комплекс мероприятий по созданию нормативных условий, соблюдению нормативных режимов и надлежащей организации хранения архивных документов, исключающих их хищение и утрату и обеспечивающих поддержание их в нормальном физическом состоянии, для обеспечения сохранности архивных документов в архиве. Специально оговариваются требования к зданиям и помещениям архива, к архивохранилищу, противопожарный режим, охранный режим, температурно-влажностный режим, световой режим, санитарно-гигиенический режим. В Правилах 2007 г. были сохранены традиционные подходы к изложению норм организации хранения архивных документов. Вместе с тем, с учетом современного законодательства о культурных ценностях, недопущения случаев хищений в архивах, ужесточены требования к порядку выдачи дел из архивохранилищ, нормативно закреплен порядок хранения ключей, сформулирован порядок оформления временного вывоза документов за пределы Российской Федерации. Введены новые подразделы «Контроль за сохранностью выданных документов. Возвращение документов в архивохранилища», «Обеспечение сохранности архивных документов при чрезвычайных ситуациях». Особое внимание уделено проблемам сохранности уникальных документов. В соответствии с Регламентом Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации установлен порядок их выявления и учета, для уникальных документов введено понятие «сейфовое хранение». В то же время решено отказаться от нормативного закрепления порядка почти не реализуемого на практике изолированного хранения особо ценных документов. Архивные органы субъектов Российской Федерации и архивы, имея различные условия хранения документов, вправе решать этот вопрос самостоятельно. В целях сохранения документной информации на случай утраты или повреждения оригиналов этих документов создается страховой фонд – совокупность страховых копий уникальных и особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации. В Правилах 2007 г. было расширено содержание подраздела о контроле физико-химического состояния документов, в том числе аудиовизуальных, проведении их специальной обработки, закреплена обязательность оценки и классификации дефектов носителя и текста документов на бумажной основе в соответствии с методикой буквенно-цифровой индек-сации. Впервые был определен порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии, что очень важно, поскольку Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» ограничивает доступ к таким документам. В целях установления фактического наличия находящихся на хранении архивных документов и выявления отсутствующих архивных документов для организации их розыска, выявления и устранения недостатков в учете архивных документов, выявления и учета архивных документов, требующих реставрационной, консервационно-профилактической и технической обработки проводиться проверка наличия и состояния архивных документов. Проверки наличия и состояния архивных документов проводятся в плановом порядке (табл. 3.8), а также внеочередно. Таблица 3.8 Цикличность проверки наличия и состояния архивных документов в государственном архиве, музее, библиотеке, архиве Российской академии наук
Проверка наличия и состояния секретных архивных документов осуществляется в порядке, установленном для секретных архивных документов. В муниципальном архиве, музее, библиотеке плановая цикличная проверка наличия архивных документов проводится 1 раз в 10 лет. Внеочередная единовременная проверка наличия и состояния всех документов архива или их отдельных частей проводится в случае стихийных бедствий, массовых перемещений и других обстоятельств, в результате которых могут быть утрачены или повреждены архивные документы, а также при смене заведующих архивохранилищами. «Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» 2010 г. является основным нормативным документом при определении сроков хранения и отборе документов на государственное, муниципальное хранение или уничтожение и должен быть использован при подготовке других документов по экспертизе ценности документов и комплектованию архивов. До принятия Перечня 2010 г. действовал «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения», утвержденный Росархивом 06.10.2000. За 10 лет произошли существенные изменения в развитии российского общества, изменились взаимоотношения между государственными органами, органами местного самоуправления и организациями всех форм собственности, что нашло свое отражение в принятии соответствующих законодательных и иных нормативных и правовых актов Российской Федерации. Эти процессы повлекли за собой создание новых видов документов, которые отсутствовали в Перечне 2000 г. Назрела необходимость в разработке нового типового перечня, который удовлетворил бы потребности собственников документов в определении сроков их хранения. Практически все формулировки статей и сроки хранения документов Перечня 2010 г. соответствуют нормам, содержащимся в нормативных правовых актах Российской Федерации, определяющих функции государственных органов, органов местного самоуправления и организаций и состав документов, образующихся в процессе их деятельности. Перечень 2010 г. – нормативный акт, исполнение требований которого в части состава документов и определения сроков их хранения обязательно для организаций всех форм собственности независимо от сферы их деятельности. Перечень построен по функциональному принципу и состоит из разделов, отражающих основные направления деятельности организации: организационно-распорядительная и правовая деятельность; планирование; финансирование, учет и отчетность; кадровое обеспечение; трудовые отношения; материально-техническое обеспечение; административно-хозяйственные вопросы; социально-бытовые вопросы и др. Документы в разделах и подразделах Перечня 2010 г. расположены по степени значимости в логической последовательности. Режим государственного учета архивных документов выполняет ряд функций, определяемых принципами организации архивного дела в России. Все документы Архивного фонда Российской Федерации независимо от места их хранения подлежат государственному учету. Учет архивных документов Архивного Фонда Российской Федерации - это установление количества и состава архивных документов в единицах учета и фиксация (регистрация) принадлежности каждой единицы учета к определенному комплексу и общему их количеству в учетных документах. Архив организации осуществляет учет документов Архивного фонда Российской Федерации, временно хранящихся в архиве организации, в порядке, определенном Регламентом государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, утвержденным приказом Росархива от 17.11.97 № 61, и представляет учетные сведения в соответствующее архивное учреждение. Вопросы учета в Правилах 2007 г. рассматривает раздел III «Организация учета документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве». В Правила 2007 г. было введено понятие системы государственного учета (ранее в архивной теории и практике оперировали понятием «система» применительно только к НСА). Учет производится путем присвоения архивным документам (единицам хранения/единицам учета) учетных номеров, являющихся составной частью архивных шифров. Основными единицами учета архивных документов независимо от вида носителя, способа и техники закрепления информации являются архивный фонд и единица хранения. Правила 2007 г. дают определения единиц учета и единиц хранения различных видов документов и впервые закреплены особенности учета различных видов и категорий документов (в том числе уникальных документов, документов по личному составу). В Правилах 2007 г. было впервые дано определение понятию «копия на правах подлинника», раскрыт порядок их учета, сформулирован порядок учета документов, принятых на хранение в архив по договору. Кроме того, существенно расширен подраздел, отражающий порядок учета изменений объемов документов при проведении различных работ - выверке учетных документов, проверке их наличия, описания, реставрации и др., прописан учет листов в делах, единиц хранения в составе единиц учета аудиовизуальной документации, выделен, хотя и в самом общем виде, учет копий фонда пользования, сформулированы основные требования к формированию учетных баз данных и организации их ведения, что обеспечивает преемственность традиционного и автоматизированного учета. Большое внимание стало уделяться процедурам хранения и учета материальных носителей электронных документов. В «Основных правилах работы архива организации» указано, что все операции, осуществляемые с электронными документами при передаче на архивное хранение (перезапись, конвертирование в новые форматы, сжатие и т.д.), должны быть документированы. Практически осуществить данное положение затруднительно: необходимы отдельные нормативные акты (допустимо ли конвертировать графические форматы, и если допустимо, то можно ли преобразовывать изображения с потерей качества, каковы стандарты хранения текстовой информации и т.д.). Фактически в данном документе описано, что надо сделать, чтобы в обычном архиве хранить электронные документы с минимальными затратами на перестройку существующей структуры архива. Другими словами, там, где раньше была папка с 1000 листов, теперь будет храниться коробка дискет. Тем не менее, и в Правилах 2007 и в «Основных правилах работы архива организации» есть раздел, посвященный автоматизированному научно-справочному аппарату архива, который практически вводит определение «электронного архива». В случае несоблюдения правил хранения архивных документов предусматривается административная и уголовная ответственность юридических лиц и граждан. В Кодексе РФ об административных правонарушениях устанавливаются штрафные санкции за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, а также их утрату. Административное наказание за совершение указанного правонарушения предусмотрено в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц – от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда, ответственность юридических лиц не предусмотрена. Нарушение режима хранения архивных документов может стать основанием административной или уголовной ответственности. Так, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» установлена административная ответственность в отношении юридических лиц, которыми признаются и архивные учреждения, за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности. По постановлению должностных лиц Государственной пожарной службы уплачивается в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, штраф в размере до 2 % соответствующих месячных фондов оплаты труда. Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 января 2009 г. № 3 утверждены «Специальные правила пожарной безопасности государственных и муниципальных архивов Российской Федерации», которые установили требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения государственными и муниципальными архивами Российской Федерации. Непосредственное отношение к обеспечению сохранности архивных документов имеет статья 243 Уголовного кодекса РФ, устанавливающая ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры. Охраняемые данной нормой объекты (т.е. документы, имеющие историческую или культурную ценность) должны быть официально признаны таковыми в действующем правовом акте. Профильность охраны памятника истории и культуры (местный, общероссийский, мировой) определяется соответствующими нормативными актами, присваивающими титул тем или иным материальным объектам уголовно-правовой охраны. Под уничтожением закон имеет в виду приведение архивного документа в полную негодность, в состояние, при котором он навсегда утрачивает свою ценность и не может использоваться по назначению. Повреждение означает существенное изменение документа путем удаления каких-либо его частей, фрагментов, заметное не только специалистам, но и другим лицам. Способ уничтожения или повреждения не имеет значения для квалификации действий виновного лица. Часть первая применяется при основном составе преступления, а часть вторая - при совершении тех же действий, но в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения. Такое преступление может совершаться только умышленно. Неосторожное совершение подобных действий исключает ответственность по данной статье. Субъект этого преступления - любое лицо, достигшее 16-летнего возраста. Должностные лица могут к тому же дополнительно нести уголовную ответственность по статьям 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» и 286 «Превышение должностных полномочий» Уголовного кодекса Российской Федерации. Несмотря на очевидную историческую и духовную значимость для российского общества предметов этого преступления, наказание предусмотрено достаточно мягкое - штраф или лишение свободы, максимальный срок которого не превышает пяти лет. В действующем Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрены нормы, устанавливающие ответственность за конкретные деяния, посягающие на культурные ценности, предметы и документы, имеющие историческую, научную, художественную или культурную ценность, а также иные ценности. Соответствующие уголовно-правовые нормы включены в ст. 164, 188 (ч. 2), 190, 243 Уголовного кодекса России. За нарушение (например, температурно-влажностного или светового режима) хранения архивных документов, повлекшее уничтожение, порчу или разрушение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность, может быть установлена уголовная ответственность. В соответствии с ч. 2 (пункт в) ст. 164 УК РФ указанное деяние наказывается лишением свободы на срок до 15 лет со штрафом в размере до 500 тыс. р. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового и с ограничением свободы на срок до двух лет либо без такового. Контрольные вопросы Какие документы входят в состав Архивного фонда Российской Федерации? С какой целью проводится экспертиза ценности документов? Какие существуют критерии отнесения к источникам комплектования архива? Какая ответственность предусматривается в случае нарушения правил хранения архивных документов? Литература Архивные документы в библиотеках и музеях Российской Федерации : справочник. – М. : Звенья, 2003. – 624 с. Архивоведение : учеб. пособие для спец. проф. образования / Е. В. Алексеева, Л. П. Афанасьева, Е. М. Бурова ; под ред. В. П. Козлова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Издательский центр «Академия», 2004. – 276 с. Булюлина, Е. В. Теория и методика архивоведения : учеб. пособие / Е. В. Булюлина. – Волгоград : Изд-во Волгогр. гос. ун-та, 2006. – 145 с. Кабашов, С. Ю. Делопроизводство и архивное дело в терминах и определениях : учеб. пособие / C. Ю. Кабашов, И. Г. Асфандиярова. – М. : Флинта ; Наука, 2009. – 296 с. Козлов, В. П. О выборочном приеме документов на государственное хранение / В. П. Козлов // Российское архивное дело. Архивно-источнико-ведческие исследования. – М., 1999. – С. 184-197. Крайская, З. В. Архивоведение : учеб. для сред. спец. учеб. заведений // З. В. Крайская, Э. И. Челлини. – М. : Изд-во НОРМА, 1996. – 224 с. Методические рекомендации по фондированию документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации / сост. Н.И. Химина, А. В. Елпатьевский. – М. : ВНИИДАД, 2007. – 41 с. Мещерина, Т. А. Комплектование государственных архивов как проблема сохранения исторической памяти в условиях экономических и социальных преобразований / Т. А. Мещерина // Делопроизводство. – 2006. – № 3. – С. 117-124. Отбор на постоянное хранение аудиовизуальных документов : метод. рекомендации / сост. М. П. Жукова, Л. Н. Крюкова, А. Е. Моисеева. – М. : ВНИИДАД, 2007. – 90 с. Попова, Е. Н. О некоторых проблемах защиты от хищения архивных документов / Е. Н. Попова // Делопроизводство. – 2006. – № 2. – С. 104-112. Привалов, В. Ф. Обеспечение сохранности архивных документов на бумажной основе : метод. пособие / В. Ф. Привалов. – М. : ВНИИДАД, 2003. – 110 с. Привалов, В. Ф. Современные принтерные и рукописные тексты документов как объекты архивного хранения : науч.-метод. пособие / В. Ф. Привалов. – М. : ВНИИДАД, 2007. – 72 с. Рогожин, М. Ю. Делопроизводство. Организация архива предприятия / М. Ю. Рогожин. – СПб. : Питер, 2006. – 160 с. Составление архивных описей : метод. рекомендации. – М. : ВНИИДАД, 2007. – 140 с. Сулимова, Л. П. Как создать архив с нуля на современном предприятии : справ.-метод. пособие / Л. П. Сулимова, Д. В. Осипов. – М. : Бератор-Паблишинг, 2007. – 144 с. Харитонов, А. Г. Восстановление угасающих текстов и изображений архивных документов : метод. рекомендации / А. Г. Харитонов. – М. : ВНИИДАД, 2006. – 131 с. Экспертиза ценности управленческих документов и комплектование ими государственных архивов (теория и методика) / сост. М. П. Жукова, Н. А. Пучко, О. В. Усанова. – М. : ВНИИДАД, 2007. – 224 с. 4. Правовое регулирование доступа и использования архивных документов 4.1. Доступ к архивным документам Право на доступ к информации является конституционным правом граждан, и то, как это право реализуется, в частности по отношению к архивной информации, во многом определяет соответствие архивной практики демократическим принципам и процедурам. Конституция России, как и главные законы большинства стран, содержит норму, которая гласит: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать и распространять информацию любым законным способом» (ст. 29, п. 4). Но Конституция же устанавливает и три группы информации, каждая из которых имеет свой доступ: общедоступная информация, сведения, содержащие государственную тайну, и информация о частной жизни человека (ст. 29, п. 4, ст. 23, 24, п. 1). Доступ к двум последним группам информации ограничен и осуществляется в соответствии с определенными условиями, защищающими интересы в первом случае государства, во втором случае – человека. Норму права на доступ к информации содержит Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Статья 3 Закона устанавливает свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» гласит: «пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом» (ст. 26). В соответствии с конституционными нормами и архивным законодательством использование документов Архивного фонда РФ основано на принципе публичности (открытости) архивов. Это значит, что пользователи имеют свободный доступ к архивным документам и научно-справочному аппарату. Любой отказ в доступе к документам должен быть основан на законе. За необоснованное ограничение доступа к информации, в том числе к документам, законом предусмотрена ответственность вплоть до уголовной. Глава 6 Федерального закона «Об архивном деле в РФ» посвящена проблемам использования и доступа к архивным документам. В статье 24 устанавливается положение, что пользователь архивными документами имеет право свободно искать и получать для изучения архивные документы. Доступ к архивным документам обеспечивается путем предоставления пользователю архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, а также подлинников и (или) копий необходимых ему документов. Учитываются в Федеральном законе «Об архивном деле в РФ» (п. 2 ст. 24) и условия доступа к архивным документам, находящимся в частной собственности. Условия доступа к архивным документам, находящимся в частной собственности, за исключением архивных документов, доступ к которым регламентируется законодательством Российской Федерации, устанавливаются собственником или владельцем архивных документов. Данная статья развивает ст. 35 Конституции РФ о том, что право частной собственности охраняется законом, отвергая (существовавшие согласно прежним советским конституциям) различия в правовом режиме собственности различных субъектов, привилегированное положение социалистической, в особенности государственной собственности и ограничения личной собственности граждан. Все субъекты права собственности юридически равны перед законом (п. 2 ст. 8 Конституции РФ). С другой стороны, законодательство РФ содержит множество положений об ограничении доступа к информации. В статье 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» говорится, что ограничение на доступ устанавливается в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Особо оговаривается, что ограничения к доступу информации могут быть установлены только федеральными законами (ст. 3 и ст. 9). Архивисты, наряду с другими должностными лицами, несут уголовную, гражданско-правовую и административную ответственность за соблюдение государственной тайны, защиту конфиденциальных данных, в том числе персональных данных, а также охрану прав и интересов граждан, конфиденциальная информация о которых имеется в архивных документах. Федеральный закон «Об архивном деле в РФ» фактически определил четыре позиции, ограничивающие доступ пользователей к документам. Ограничения связаны с действием: международных договоров России; законов России; распоряжений собственника документов, находящихся в частной собственности; плохим физическим состоянием документов. Закон также подтвердил норму, которая присутствовала и в Основах законодательства о 75-летнем ограничении на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. Причем, с письменного разрешения гражданина, а после его смерти с письменного разрешения наследников данного гражданина ограничение на вышеуказанные документы может быть отменено ранее, чем через 75 лет со дня создания указанных документов (п. 3 ст. 25). И это единственное законодательное установление периода конфиденциальности информации. Существующие ограничения в доступе к документам и документной информации можно систематизировать следующим образом (табл. 4.1). Необходимо отметить, что в статье 24 Конституции РФ установлено также ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Важнейшее место занимает Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 № 5485-1 с многочисленными последующими дополнениями и изменениями (в ред. с 15 декабря 2007 г.) и Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. Указа от 10 июня 2009 г. № 640). Таблица 4.1 Ограничения в доступе к документам и документной информации в Российском законодательстве
Продолжение табл. 4.1
Окончание табл. 4.1
Именно эти закон и указ регулируют отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием, а также их защитой в интересах безопасности. Закон и указ определяют перечень сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений, которые не могут быть отнесены к государственной тайне и, следовательно, не могут быть засекречены. К таким сведениям относятся сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступ-ности; о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации; о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. Закон устанавливает: полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты; порядок отнесения сведений к гостайне и степени гостайны «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно»; порядок рассекречивания и засекречивания документов. Принципиальным является определение срока засекречивания сведений, составляющих государственную тайну – 30 лет. Процедура рассекречивания, как считает В.П.Козлов, является публичной, в современных условиях обеспечивает планомерную работу по рассекречиванию, тем не менее, требуется совершенствовать данную процедуру. В субъектах РФ, в бывших партийных архивах практически все документы имеют грифы секретности. Несмотря на то, что их подавляющая часть не содержит предмета государственной тайны, формально необходимо осуществить процедуру рассекречивания, внести соответствующие изменения в учетные документы и обеспечить особое хранение секретных материалов. Это сотни миллионов документов, на обработку которых требуются годы. С 1992 г. и по настоящее время рассекречено около 10 млн. дел. В зависимости от доступности архивных документов В.П. Козлов предлагает следующую классификацию архивов России: публичные, т.е. общедоступные на равных основаниях для любого гражданина и юридического лица; ограниченно публичные, т.е. доступные для определенных категорий юридических и физических лиц; доверительные, т.е. доступные для доверенных юридических и физических лиц; закрытые или оперативно-текущие, т.е. доступные только юридическим лицам и их представителям для выполнения служебных задач1. В настоящее время к категории публичных можно отнести все государственные и муниципальные архивы России. Во всех этих архивах действуют единые правила доступа к архивной информации и ее использования. Разумеется, это не означает, что условия работы пользователей в таких архивах везде одинаковы. Они зависят от технического оснащения архивов, сложившихся в них традиций работы с пользователями, состояния научно-справочного аппарата и др. К ограниченно-публичному типу архивов можно отнести архивы ряда министерств, ведомств, например, Министерства обороны РФ, Министерства иностранных дел РФ и т.д. Любой гражданин имеет возможность получить доступ в такие архивы. Однако на стадии работы непосредственно в них существует своеобразная селекция пользователей в зависимости от целей их работы, уровня профессионализма, определяющая возможности знакомства с научно-справочным аппаратом, документальными комплексами. В каждом из таких архивов существуют свои, особые правила доступа к архивной информации и ее использования. Эти архивы, как правило, не имеют опубликованных справочников о составе и содержании их фондов даже самого общего характера. Для доверительного типа архивов характерна еще более жесткая селекция пользователей, к ним относятся обычно частные архивы, а также архивы общественных объединений. Уже сама возможность получения доступа в такие архивы существует не для каждого. Справочный аппарат в них, как правило, носит служебный характер. Он и создавался изначально не в научно-информационных целях, а для обеспечения решения определенных ведомственных задач. В большинстве случаев в таких архивах отсутствуют приспособленные читальные залы, регламентированные процедуры работы с архивными документами, правила их копирования. Закрытый тип архивов присущ для текущих архивов министерств, ведомств и учреждений их систем. Находящиеся в них документы еще не приобрели признаков исторических источников, исключительно выполняя те задачи и реализуя достижения тех целей, ради которых они были созданы. Закрытый тип архивов – естественное и нормальное явление. Исследовательские интересы пользователей в отношении таких архивов, в конечном счете, удовлетворяются после регулярных передач их документов в систему публичных и ограниченно-публичных архивов. Таким образом, уже сама классификация архивов показывает наличие вполне официальных ограничителей на доступ к ретроспективной документальной информации. Все перечисленные типы архивов находятся практически во всех субъектах РФ. Правила 2007 г. определили разновидности архивных документов по категории доступа: 1) открытые – все архивные документы, доступ к которым не ограничен в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с распоряжением собственника или владельца архивных документов, находящихся в частной собственности 2) ограниченного доступа: а) архивные документы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или иные охраняемые законодательством Российской Федерации тайны; б) архивные документы, содержащие сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу его безопасности; в) архивные документы, собственники или владельцы которых, передавая их в архив, установили в договоре условия доступа к ним и их использования; 3) документы, хранящиеся на особых условиях доступа к ним. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188, уточнен в 2005 г. (в ред. Указа Президента РФ от 23 сентября 2005 г. № 1111) и включает следующие категории: персональные данные; данные следствия и судопроизводства; данные служебной тайны в соответствии с Гражданским кодексом; врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т. д.; данные об изобретательстве до их официального опубликования. В 2006 г. были приняты Законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (№ 149-ФЗ от 27 июля 2006 г.) и «О персональных данных» (№ 152-ФЗ от 27 июля 2006 г.). Эти законы содержат норму о том, что работа с информацией и персональными данными, сосредоточенными в архивных фондах, осуществляется в соответствии с архивным законодательством. В Федеральном Законе «Об архивном деле в Российской Федерации» в п. 3 ст. 25 устанавливается ограничение доступа к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. К профессиональным тайнам, обеспечивающим неприкосновенность частной жизни, как правило, относятся тайна исповеди, медицинская тайна, тайна судебной защиты, тайна предварительного следствия, усыновления, нотариальных действий и некоторых записей актов гражданского состояния, коммерческая тайна. Необходимо отметить, что документы, составляющие практически все вышеперечисленные виды тайн, безусловно, хранятся в государственных, муниципальных или ведомственных архивах России. Архивисты вынуждены по собственному разумению решать вопросы, связанные с охраной тайн, обеспечивающей неприкосновенность частной жизни. Думается, что в законодательстве должен быть закреплен перечень сведений, составляющих тайну сфер жизнедеятельности граждан и юридических лиц. «Достаточно сложно найти баланс между интересами государства и интересами личности, между правом одного человека получать информацию и правом другого быть защищенным от доступа к его персональным данным. В п. 3 ст. 55 Конституции РФ можно найти ответ на первую часть поставленного вопроса. В статье сказано, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Однако, в законодательстве не проработан вопрос об ущербе, который может быть нанесен субъекту в случае преждевременного обнародования его конфиденциальных персональных данных: не определено само понятие ущерба, его разновидности. Таким образом, на свое усмотрение каждый архивист или пользователь имеет возможность решать вопрос о возможном ущербе как следствии разрешения доступа к персональным данным»1. В Федеральном законе «Об архивном деле в РФ», к сожалению, опущены важные положения, касающиеся доступа к персональным данным. Не указано, что: право лица разрешать доступ к его персональным данным, может быть ограничено; если в документе содержатся конфиденциальные персональные данные «третьих лиц», они должны быть защищены от доступа к ним других лиц, включая основное лицо, которому посвящен документ. К 2001 г. ВНИИДАД подготовил справочно-информационное пособие «Документы, содержащие персональные данные, в государственных архивах России» с подробной характеристикой отдельных документных комплексов (личные, уголовные и персональные дела и др.), а затем Рекомендации по доступу к документам государственных архивов, содержащим персональные данные2. В последних предлагалось несколько режимов доступа к отдельным категориям дел с персональными данными (личные, персональные, пенсионные, по выезду за границу, о присвоении ученых степеней, званий и др.), в зависимости от категории пользователей, в числе которых - субъект персональных данных, его наследник или доверенное лицо, а также не обладающее соответствующими полномочиями лицо. Иначе говоря, идеология Рекомендаций состояла в ограничении доступа к делам, содержащим информацию, способную нанести «возможный моральный, материальный и физический ущерб субъекту персональных данных». Объекты правового регулирования были определены весьма широко, включая как идентифицирующие сведения, так и данные об образовании, профессии, служебном положении и деятельности, интеллектуальной собственности, социальной принадлежности, факты репатриации, применения репрессий, нахождения в плену и др. Реализация такого подхода на практике требовала от архивистов значительных трудовых затрат, связанных с выявлением и отбором содержащих конфиденциальную информацию документов, а также обезличиванием персональных данных перед их копированием. Доступ к архивным фондам субъектов РФ зависит также и от сроков временного хранения документов до их передачи на постоянное хранение (ст. 22 ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»). Так, например, для включенных в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации документов федеральных органов государственной власти этот срок составляет 15 лет, для органов государственной власти, иных государственных органов субъектов РФ и организаций субъектов РФ – 10 лет, а для включенных в установленном порядке в состав АФ РФ документов органов местного самоуправления и муниципальных организаций – 5 лет. И.Г. Асфандиярова полагает, что установление разных сроков временного хранения является ущемлением прав субъектов РФ и органов местного самоуправления. Поскольку, согласно ст. 1 Конституции РФ, Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ. Она подчеркивает, что установление разных сроков временного хранения архивных документов для федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления не отвечает требованиям демократизации общества. Поэтому, предлагает определить 10 летний единый срок временного хранения архивных документов для федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления1. В начале 1990-х гг. и в последующие годы появились как отраслевые, так и общегосударственные нормативные акты, касающиеся доступа пользователей к архивным делам на лиц, подвергшихся политическим репрессиям. Сначала был выпущен Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации, одобренный решением коллегии Росархива 25 августа 1993 г.2, а затем – Положение о порядке доступа к материалам, хранящимся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, прекращенных уголовных и административных дел в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также фильтрационно-проверочных дел, утвержденное приказом Минкультуры России № 375/584/352 от 25 июля 2006 г3. В подготовке последнего участвовали Росархив, МВД и ФСБ России (зарегистрировано в Минюсте России 15 сентября 2006 г.). Руководствуясь Регламентом, архивистам, ученым, правозащитникам удалось издать множество сборников документов, справочников, в том числе Книг Памяти жертв политических репрессий, содержащих бесценные свидетельства о трагедии людей, попавших в жернова большого террора. Но внедрение в практику архивов Положения создало определенные трудности различным категориям пользователей (архивисты, ученые, краеведы, представители правозащитных организаций и др.), которым предписано вести поиск лиц, уполномоченных выдавать письменное согласие на доступ к указанным категориям документов до истечения 75 лет с момента их создания. Это противоречит нормам Международного этического кодекса архивистов, принятого на заседании Генеральной ассамблеи Международного совета архивов в Пекине в сентябре 1996 г. В п. 7 этого документа сказано, что архивисты должны уважать интересы как доступа, так и защиты тайны частной жизни и действовать в границах соответствующего законодательства. В данном случае интересы пользователей - исследователей процессов, связанных с репрессивной политикой советского государства, ущемлены, что вызывает их недовольство. Самой распространенной формой взаимодействия архива и пользователя является использование документов через читальные залы архивов. В основе организации их работы Временное положение «О порядке доступа к архивным документам и правилах их использования» (1992 г.) и Правила работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации (1998 г.). Временное положение зафиксировало два принципиальных положения, касающихся организации работы пользователей в читальных залах. Первое из них состояло в следующем: «пользователь заявляет цель и тему своей работы, которые могут интересовать государственные архивы только с точки зрения регистрации и организации исполнения запросов на архивную информацию» (п. 1.1). Второе – об обязанности архива предоставить пользователю свободный доступ к документам и НСА по заявленной теме. Архив не вправе ограничивать доступ пользователя по каким-либо причинам, кроме установленных законом. В целях установления процедур обеспечения доступа пользователей к архивным документам Росархив инициировал подготовку ВНИИДАДом проекта «Положения о порядке доступа пользователей к документам, хранящимся в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, и организации пользования архивными документами». В развитие этого нормативного документа ВНИИДАД разработал Методические рекомендации, предназначенные для оказания помощи архивистам в решении практических вопросов, возникающих в их работе по обеспечению доступа пользователей к документам федеральных и муниципальных архивов, в том числе в определении исчерпывающих случаев ограничений на выдачу пользователям отдельных категорий документов. В 2009 г. методические рекомендации «Обеспечение доступа пользователей к документам государственных и муниципальных архивов Российской Федерации и организация пользования ими» были опубликованы. В них были изложены основные положения доступа и организации пользования архивными документами, освещаются вопросы копирования архивных документов и справочно-поисковых средств по заказам пользователей, приведен перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативно-методических документов Росархива по вопросам доступа к информации. Доступ может быть ограничен по причине неудовлетворительного состояния документа. В Правилах 2007 г. дано четкое определение неудовлетворительного состояния документов, которое может явиться причиной отказа пользователю в их выдаче: «Находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии признаются документы АФ РФ с высокой степенью разрушения материальных носителей, угрожающих физической целостности документов». Как видно, круг документов, которые не могут быть выданы пользователю, существенно ограничен. 4.2. Использование архивных документов Использование архивных документов является конечной целью создания любого архива. Согласно ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», использование архивных документов – это применение информации архивных документов в культурных, научных, политических, экономических целях и для обеспечения законных прав и интересов граждан. Согласно Федеральному закону «Об архивном деле в Российской Федерации», пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом. Государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук обеспечивают пользователю архивными документами условия, необходимые для поиска и изучения архивных документов. Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, при наличии у них соответствующих архивных документов обязаны бесплатно предоставлять пользователю архивными документами оформленные в установленном порядке архивные справки или копии архивных документов, связанные с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государственные и муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук, а также государственные и муниципальные организации в соответствии с законодательством Российской Федерации могут на основе имеющихся у них архивных документов и справочно-поисковых средств оказывать пользователю архивными документами платные информационные услуги, заключать с ним договоры об использовании архивных документов и справочно-поисковых средств. Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах определяется специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с Правилами 2007 г. основными формами использования архивных документов (предоставления архивом безвозмездно или возмездно пользователю информационных услуг и информационных продуктов для удовлетворения его информационных потребностей) являются: 1) информационное обеспечение пользователей в соответствии с их запросами, а также в инициативном порядке; 2) предоставление архивных документов пользователям в читальном зале архива; 3) экспонирование архивных документов на выставках; 4) использование архивных документов в средствах массовой информации; 5) проведение информационных мероприятий (встреч с общественностью, экскурсий в архивы, презентаций, дней открытых дверей, лекций, докладов, устных журналов, конференций, уроков для студентов и школьников и др.) с использованием архивных документов; 6) публикация архивных документов. Архив предоставляет пользователю открытые документы Архивного фонда Российской Федерации и другие архивные документы, а также справочно-поисковые средства к ним и издания библиотечного (справочно-информационного) фонда. Для выявления сведений о местонахождении документов архив предоставляет пользователю справочно-поисковые средства к ним (совокупность описаний архивных документов, представленных в архивных справочниках, предназначенных для поиска архивных документов и содержащейся в них документной информации). С этой целью необходимой является система научно-справочного аппарата архива. НСА архива – это комплекс взаимосвязанных и взаимодополняемых, создаваемых на единой научно-методической основе архивных справочников о составе и содержании архивных документов, который включает обязательные для ведения в архиве архивные справочники (опись дел, документов; путеводитель; систематический каталог) и дополнительные архивные справочники (указатель; обзор). Правила 2007 г. закрепляют порядок оформления НСА архива. Правила работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации от 06 июля 1998 г. устанавливают порядок работы пользователей с открытыми документами в читальных залах (просмотровых залах, комнатах прослушивания фонодокументов и т. п.) государственных архивов и центров хранения документации Российской Федерации. Правила регламентируют порядок допуска пользователей в читальные залы архивов, права, обязанности и ответственность пользователей, порядок выдачи дел, документов, микрокопий, печатных изданий, предоставления научно-справочного аппарата и порядок копирования и выдачи копий архивных документов, изготовленных по заказам пользователей. Архивные учреждения, обладая статусом юридического лица, в рамках подинститута использования архивных документов вступают в гражданско-правовые отношения, возникающие, например, из совершения сделок (договоров). Среди двусторонних сделок можно выделить договоры на выполнение научно-исследовательских работ, которые по гражданскому законодательству признаны в качестве самостоятельного вида договоров. Глава 38 Гражданского кодекса оговаривает порядок заключения договора на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ. Одной стороной этого договора может выступать архивное учреждение (исполнитель), другой – как юридическое, так и физическое лицо (заказчик). Исполнитель принимает на себя обязательства выполнить научно-исследовательскую работу и передать результаты этой работы заказчику в предусмотренный договором срок. Заказчик обязуется передать исполнителю необходимую для выполнения работы информацию, принять результаты выполненных работ и оплатить их. Но договор не является исключительной прерогативой гражданского права и может применяться не только в рамках гражданско-правовых, но и административно-правовых отношений. Разновидностью административного договора является договор передачи, хранения и использования документов архива организации в муниципальный или государственный архив. Учитывая требования законодательства о доступе граждан к информации о деятельности федеральных органов власти, Федеральное архивное агентство предприняло серьезную модернизацию сайта Росархива, размещенного на общеотраслевом веб-портале «Архивы России». На сайте разместили семь форм электронных запросов граждан социально-правового характера, а также формы тематических запросов и обращений в аппарат Росархива. Форма запроса о подтверждении трудового стажа, размера заработной платы содержит весь необходимый набор реквизитов, облегчающих поиск информации. В условиях отсутствия электронной подписи у абсолютного большинства российских граждан их идентификацию архивы вынуждены проводить при выдаче справок, за получением которых граждане должны пока обращаться лично. Но сама возможность первичного электронного запроса – реальный шаг на пути реализации архивами электронных услуг населению. В соответствии с Планом реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации до 2011 г., утвержденным решением Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации от 13 февраля 2010 г. № Пр-357, перед архивными учреждениями была поставлена задача формирования в полном объеме автоматизированного Центрального фондового каталога и представление его открытой части для широкого доступа в Интернете. С этой целью необходимо внести в БД «Архивный фонд» описания всех фондов государственных и муниципальных архивов для их последующего включения в автоматизированные фондовые каталоги субъектов РФ и Центральный фондовый каталог Росархива. Разработанные программные комплексы «Фондовый каталог» и «Центральный фондовый каталог», предназначенные для аккумулирования данных, накопленных в 4-й версии ПК «Архивный фонд», предоставляют возможность выгрузки открытой части информационного массива в Интернет. К публичной информации руководством Росархива планируется добавить поисковые средства, которые позволят интернет-пользователям (к ним должны относиться все без исключения руководители уполномоченных органов исполнительной власти в области архивного дела) искать необходимые сведения о содержании и месте хранения фондов по всем архивам, включенным в систему централизованного государственного автоматизированного учета документов Архивного фонда России. Контрольные вопросы Что значит принцип публичности в архивном праве? Что может ограничить право доступа пользователя к архивным документам? Какие существуют разновидности архивных документов по кате-гории доступа? Какие существуют формы использования архивных документов? Литература Афанасьева, Л. П. Проблема доступа к архивным документам, содержащих персональные данные / Л. П. Афанасьева // Делопроизводство. – 2006. – № 4. – С. 106-114. Говорухин, О. Э. Служебная и профессиональная тайна / О. Э. Говорухин // Делопроизводство. – 2006. – № 3. – С. 78-86. Горбачева, Е. В. Тайна личной жизни: освещение в российском законодательстве / Е. В. Горбачева // Вестник архивиста. – 2003. – № 1 (73). – С. 128-135. Документы, содержащие персональные данные в государственных архивах России : справ.-информ. пособие. – М. : ВНИИДАД, 2006. – 138 с. Ищейнов, В. Я. Персональные данные в законодательных и нормативных документах Российской Федерации и информационных системах / В. Я. Ищейнов // Делопроизводство. – 2006. – № 3. – С. 87-90. Кабашов, С. Ю. Делопроизводство и архивное дело в терминах и определениях : учеб. пособие / C. Ю. Кабашов, И. Г. Асфандиярова. – М. : Флинта; Наука, 2009. – 296 с. Козлов, В. П. Российское архивное дело. Архивно-источнико-ведческие исследования / В. П. Козлов. – М. : РОССПЭН, 1999. – 336 с. Курникова, И. А. Доступ к персональным данным: законодательство и практика (отечественный и зарубежный опыт) : метод. пособие / И. А. Курникова. – М. : ВНИИДАД, 2004. – С. 100-109. Методические рекомендации по работе с особо ценными документами в государственных архивах Российской Федерации. – М. : ВНИИДАД, 2007. – 46 с. Обеспечение доступа пользователей к документам государственных и муниципальных архивов Российской Федерации и организация пользования ими: методические рекомендации / Федеральное архивное агентство, ВНИИДАД. – М., 2009. – 48 с. Павлова, Т. Ф. Проблемы обеспечения доступа пользователей к судебно-следственным делам / Т.Ф. Павлова // Отечественные архивы. – 2004. – № 3. – С. 32-34. Павлова, Т. Ф. Формирование нормативной базы обеспечения доступа пользователей к архивным документам с конфиденциальными сведениями о гражданах. 1991-2007 гг. / Т. Ф. Павлова // Отечественные архивы. – 2008. – № 2. – С. 40-45. Попова, Е. Н. О некоторых проблемах доступа к архивной информации / Е. Н. Попова // Делопроизводство. – 2007. – № 1. – С. 90-96. Заключение В правовом государстве основным источником права должен быть закон. Именно закон должен занять ведущее положение в правовом регулировании деятельности государства в сфере архивного дела, поскольку только закон гарантирует соблюдение интересов государства и гражда-нина. Организационно-правовой установкой и основой отечественного архивного законодательства в советский период стал принцип централизации архивного дела. Создание после Октябрьской революции единого Государственного архивного фонда России, формирование широкой сети государственных архивов в областях, краях и республиках в составе Российской Федерации, способствовало сохранению и приумножению документальных богатств государства. Это позволило в определенной мере сделать достоянием общества архивные документы, отложившиеся в деятельности многих государственных учреждений и предприятий, общественных и других организаций. Однако само создание широкой сети государственных архивов, сосредоточение в них ценных документальных фондов не могло еще гарантировать исследователям свободный доступ к этим документам. Слишком много факторов политического, идеологического, технического и экономического характера препятствовали этому. Жесткая централизация всей государственной власти распространялась также и на централизацию в области законодательства. С распадом СССР начался процесс демократизации архивного дела. В Основах законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» впервые вводилось понятие негосударственной части Архивного фонда Российской Федерации, впервые был гарантирован принцип общедоступности архивной информации (за исключением документов, относящихся к секретной информации и информации, затрагивающей тайну личной жизни человека), устанавливался принцип публичности Архивного фонда России. Принятый в 2004 г. Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» стал основным нормативным документом, очень подробно регулирующим вопросы хранения, комплектования, учета и использования всех архивных документов независимо от того, в каком предприятии они образовались и хранятся – государственном, муниципальном или частном. Принятие Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», без сомнения, позволило решить ряд актуальных задач в области управления архивным делом не только на федеральном уровне, но и на местах, позволило законодательно решить вопросы, которые встают ежедневно перед архивистами всех регионов России. Однако архивное законодательство требует дальнейшего совершенствования. В настоящее время отсутствует необходимая правовая регламентация в отношении электронных документов. Задачи архивного законодательства можно определить следующим образом: обеспечение реализации конституционного строя; развитие гражданского общества; построение, укрепление и совершенствование правового государства; защита прав и свобод гражданина и человека; исполнение функций государственного (публичного) управления в сфере архивного дела при соблюдении защиты национальных интересов России, разграничение полномочий в вопросах архивного дела между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением: создание законодательной базы, которая позволила бы, решая проблему правового регулирования отношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда Российской Федерации, как важнейшей части ее национального и культурного достояния. Архивное законодательство в современных условиях развивается по пути формирования комплексной отрасли законодательства. На современном этапе в силу объективных причин архивное законодательство можно отнести к формирующимся законодательным комплексам как разновидности нормативных массивов об архивном деле. Следует отметить, что данная комплексная система образуется постепенно и регулирует общественные отношения в области архивного дела, относящиеся к внутренней функции государства, на которые государство воздействует правовым образом. Для такого комплекса характерны не только нормы, регулирующие управление и связанные с ними иные административно-правовые отношения, но и нормы гражданского права, нормы трудового, уголовного права, процессуальные нормы и т.д. В настоящее время удельный вес такого законодательного комплекса значителен и нормы различных отраслей права, служащие развитию архивного дела, должны согласовываться с архивным законодательством. Архивное право как отрасль права может определяться как система правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере архивного дела. Архивное право образуется нормами различных отраслей законодательств: конституционного законодательства как базовой отрасли права, далее двух опорных отраслей – административного и гражданского законодательства, и иных вспомога-тельных отраслей – финансового, налогового, трудового, земельного, социального, экологического, муниципального, уголовного и уголовно-про-цессуального законодательства, законодательства о судоустройстве и т.д. Архивное дело можно охарактеризовать как правовой институт, имеющий комплексную природу. Природа данного института такова, что функции его не могут быть урегулированы только нормами одной конкретной отрасли права. Архивное право как система норм, регулирующих отношения в архивном деле, имеет целью исследование сферы архивного дела как сферы правового регулирования общественных отношений, выявление объектов и субъектов информационных правоотношений, подготовку проектов нормативных правовых актов в области действия архивного права, оценку эффективности проектов этих актов. Основными задачами в этой области являются: изучение актов действующего архивного законодательства и подзаконных актов; выявление пробелов и дублей в источниках архивного права, разработка предложений по разработке проектов федеральных законов и подзаконных актов в этой области; изучение практики применения норм и актов архивного права, оценка эффективности действия принятых нормативных правовых актов, подготовка предложений по совершенствованию процессов регулирования общественных отношений в сфере архивного дела, предложений по дополнению и изменению норм и актов архивного права; проведение работ по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов в сфере архивного дела. Если архивное право как совокупность юридических норм регулирует общественные отношения в сфере архивного дела, то наука архивного права исследует эти нормы, отношения, возникающие при их применении, измеряет эффективность действия юридических норм в сфере архивного дела, классифицирует, систематизирует и кодифицирует их, объединяет в правовые институты и подинституты, формирует систему архивного права. Архивное право как наука, как учебная дисциплина и как система норм, регулирующих отношения в сфере архивного дела, на сегодняшний день только формируется, и еще многие проблемы правового обеспечения архивного дела ждут своего решения. жүктеу/скачать 1,07 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||