Основы КМОБ Программа действий

343
ДОКЛАД О МИГРАЦИИ В МИРЕ 2020
комплекса мер в ряде стран, включая Уганду и Эфиопию
38
. Точно так же весьма малое количество мест для 
переселения беженцев в сопоставлении с потребностями и других долговременных решений в интересах 
перемещенных лиц будет оставаться проблематичным для реализации КМОБ/Глобального договора о 
беженцах
39
. Хотя ни одна из этих проблем отнюдь не нова для международной беженской системы или для 
УВКБ как уполномоченного агентства Организации Объединенных Наций и главного гаранта этой системы, 
процесс Глобального договора о беженцах послужил средством привлечения внимания к сохраняющимся 
трудностям в этих двух вопросах, одновременно став попыткой мобилизовать более широкую поддержку 
со стороны международного сообщества, позволяющую достичь более весомых результатов. 
Для решения этих двух проблем и, в более широком смысле, для поддержки обязательств государств-
членов в Глобальном договоре о беженцах предусмотрены другие механизмы последующей деятельности, 
обзора и осуществления. Раз в четыре года будет созываться Глобальный форум по беженцам, при 
этом проведение первого из них запланировано на декабрь 2019 года. Цель этого Форума заключается 
прежде всего в том, чтобы государства-члены Организации Объединенных Наций объявляли на нем об 
официальных обязательствах и видах помощи, которые могут принимать формы финансовой, материальной 
и технической помощи, предоставления мест для переселения и дополнительных возможностей для 
приема, а затем отчитывались об основных достижениях и передовой практике
40
. Этот глобальный 
механизм международного сотрудничества дополняется национальными механизмами, которые 
могут создаваться принимающими странами для координации мер, принимаемых соответствующими 
заинтересованными сторонами, задействованными в принятии комплексных мер реагирования
41
. Во 
избежание будущих «беженских кризисов» по запросу принимающих стран или стран происхождения 
может быть активирована платформа поддержки в следующих двух случаях: 
• при массовом характере притока беженцев и/или сложности ситуации, связанной с беженцами, в 
которой способность принимающего государства осуществлять меры реагирования превышена или 
предположительно будет превышена; или 
• при длительности ситуации, связанной с беженцами, в которой принимающему государству 
(принимающим государствам) необходима значительная дополнительная поддержка и/или в которой 
появляется серьезная возможность разрешить ее (например, массовая добровольная репатриация в 
страну происхождения)
42
.
По инициативе группы государств деятельность платформ поддержки может включать проведение 
конференции солидарности в связи с конкретной ситуацией, с тем чтобы государства и соответствующие 
заинтересованные стороны могли предоставить финансовую, материальную и техническую помощь 
или обеспечить места для переселения и дополнительные каналы допуска
43
. Факультативный характер 
Глобального договора о беженцах и уделение внимания осуществлению и принятию соответствующих мер 
привели к тому, что некоторые комментаторы отметили тревожные признаки в отношении вероятности 
устойчивых изменений с учетом того, что государства смогут выделять и выбирать более привлекательные 
38 Siegfried, 2017; см. также Hansen, 2018.
39 Angenendt и Biehler, 2018.
40 ГА ООН, 2018b; см. также UNHCR Global Refugee Forum, имеется по адресу Имеется по адресу 
www.unhcr.org/global-refugee-
forum.html
 (дата доступа: 2 июня 2019 года).
41 ГА ООН, 2018b.
42 Ibid.
43 Ibid.

344
Последние изменения в глобальном регулировании миграции: Обновление к докладу о миграции в мире 2018 года
для них подходы в то время, когда сохраняется неблагоприятная геополитическая обстановка в связи с 
беженцами и перемещением
44
. Другие озабоченности связаны с акцентом на Конвенцию о беженцах 
в качестве основы Глобального договора о беженцах или с относительным пренебрежением к 
соответствующим правам, закрепленным в других основных документах, а также с тем, что перемещение 
не охватывается существующим беженским режимом
45
.
Комплементарность, согласованность и нестыковки между двумя 
глобальными договорами 
Несмотря на высокий статус Нью-Йоркской декларации 2016 года и связанное с ней обязательство всех 
государств завершить работу над обоими глобальными договорами, содержание этих договоров возникло 
не на пустом месте. Разработка идей и подходов, изложенных в этих договорах, потребовала гораздо 
больше времени, чем может показаться на первый взгляд. Как отмечается во введении к настоящей главе, 
оба договора основаны на многолетнем структурированном диалоге, инициативах и сотрудничестве между 
государствами на региональном и международном уровне. Глобальный договор о миграции опирается, 
в частности, на недавние глобальные и региональные инициативы и процессы по вопросам миграции
46
, 
в том числе за счет рассмотрения тематических областей, в которых сходятся интересы государств
47
(с дополнительной информацией можно ознакомиться в добавлении В). Что касается Глобального 
договора о беженцах, то его предназначение состоит в «воплощении давно устоявшегося принципа 
международного сотрудничества, закрепленного в преамбуле к Конвенции 1951 года о статусе беженцев, 
в конкретные и практические действия» для «предсказуемого и справедливого распределения бремени 
и ответственности»
48
. Глобальный договор о беженцах подкрепляет и усиливает предыдущие меры, в том 
числе, например, путем реагирования на неоднократные призывы Исполнительного комитета УВКБ ООН к 
международному сотрудничеству
49
, а также путем консолидации инициатив УВКБ по конкретным случаям 
особых ситуаций в связи с распределением ответственности
50
.
Эти два глобальных договора не являются взаимоисключающими, а, напротив, предназначены дополнять 
друг друга с учетом признания «многих общих проблем и […] аналогичных угроз» для мигрантов и 
беженцев
51
. Как считают УВКБ и МОМ, оба договора функционально согласуются, когда дело касается 
44 Angenendt и Biehler, 2018; Hathaway, 2018.
45 Aleinikoff и Martin, 2018; Chimni, 2018; Gammeltoft-Hansen, 2018.
46 В отношении исторического обзора предыдущих глобальных инициатив и процессов по вопросам миграции см. Newland, 
2010; Martin и Weerasinghe, 2017; Betts и Kainz, 2017.
47 Ни в Договоре о беженцах, ни в Глобальном договоре о миграции не говорится о внутренне перемещенных лицах (ВПЛ), 
которых вдвое больше, чем беженцев. Некоторые государства-члены, участвовавшие во второй тематической консультации, 
состоявшейся в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке в мае 2017 года, выступили за 
включение ВПЛ в Глобальный договор о миграции, однако другие были против этого. Вместе с тем, признавая связь между 
международной и внутренней миграцией, модераторы, сокоординаторы и Специальный представитель Генерального 
секретаря разъяснили, что ВПЛ не подпадают под сферу действия Глобального договора о миграции (Khadria, 2017).
48 ГА ООН, 2018b, пункты 2 и 3. См. четвертый пункт преамбулы к Конвенции о беженцах 1951 года. 
49 Dowd и McAdam, 2017.
50 В частности, в отношении Международной конференции 1989 года по беженцам из Центральной Америки и Комплексного 
плана действий 1989 года для индокитайских беженцев. В отношении этих планов действий см. Betts, 2006; Newland, 2011.
51 ГА ООН, 2016, пункт 4.

345
ДОКЛАД О МИГРАЦИИ В МИРЕ 2020
общих проблем, которые они призваны решать
52
. Глобальный договор о миграции имеет более широкую 
сферу охвата, чем Глобальный договор о беженцах, «рассматривая миграцию во всех ее аспектах». Таким 
образом, он дополняет более узкую направленность Глобального договора о беженцах на конкретные 
проблемы перемещения больших групп беженцев, включая ситуации длительного перемещения
53
. 
Поскольку в Глобальном договоре о миграции «всесторонне рассматривается явление международной 
миграции»
54
, он направлен на решение проблем на протяжении всего миграционного цикла, будь 
то при выезде из страны происхождения; во время путешествия мигрантов, в том числе в транзитных 
странах; по прибытии в страну назначения и во время пребывания в ней; или по возвращении в страну 
происхождения. Ни в одном из первых проектов обоих глобальных договоров не рассматривалось 
перемещение, связанное с воздействием изменения климата и деградацией окружающей среды. 
Некоторые заинтересованные стороны надеялись, что защита людей, перемещенных этими силами, 
будет предусмотрена в Глобальном договоре о беженцах, но государства не согласились с этим. Однако в 
окончательный текст Глобального договора о миграции был включен подраздел о «стихийных бедствиях, 
негативных последствиях изменения климата и ухудшении состояния окружающей среды» в рамках цели 
2 (сведение к минимуму неблагоприятного воздействия различных сил и структурных факторов, которые 
заставляют людей покидать страны своего происхождения)
55
.
Различия в сфере применения и целях обоих договоров позволили избежать противоречий между ними 
и обеспечить их общую согласованность. Однако осталась неурегулированной еще одна важная область 
потенциального дублирования: смешанные потоки беженцев, перемещающихся из стран первого 
убежища совместно с другими мигрантами в больших группах
56
. Незапланированное прибытие большого 
числа людей, в том числе лиц, обоснованно претендующих на международную защиту беженцев, 
и тех, кто не претендует на нее, создает колоссальную нагрузку на национальные системы убежища и 
гуманитарные учреждения. Даже лица, не являющиеся беженцами, могут отчаянно нуждаться в помощи и 
защите, например, несопровождаемые дети, и в Глобальном договоре о миграции учтены их потребности 
в цели 7 (изучение и ослабление факторов уязвимости в процессе миграции). Но ни в одном из договоров 
не охвачено явление «вторичных передвижений» беженцев. 
Одним из основных уроков перемещений беженцев в Европу и через ее территорию в 2015 и 2016 годах 
стало то, сколь многим из них удалось выехать из первой страны, в которую они попали после перемещения 
из стран своего происхождения, в поисках большей безопасности или более многообещающих перспектив. 
В 2015 и 2016 годах объем вторичных передвижений в Европе был отчасти обусловлен географическим 
положением (особенно близостью Турции и Греции) и скоплением людей в первых странах убежища, но 
они объяснялись также более основательными изменениями в технологиях (в том числе используемых 
контрабандистами), применением «мобильных денег» и обменом информацией
57
. История Паолины 
Рокканелло (см. ниже) подчеркивает, насколько сильно изменился мир после окончания Второй мировой 
войны: в то время беженцы могли ограниченно выезжать за пределы Европы, но сейчас это уже не так. 
52 Türk, cited in Leone, 2018.
53 КМОБ, приложение к ГА ООН, 2016; и ГА ООН, 2018b.
54 ГА ООН, 2018a, пункт 11.
55 Ibid., пункты 18 h)-l).
56 См., например, Ndonga Githinji и Wood, 2018.
57 McAuliffe, Goossens и Sengupta, 2017; Triandafyllidou, 2017.

346
Последние изменения в глобальном регулировании миграции: Обновление к докладу о миграции в мире 2018 года
Миграция до аппификации
За почти семьдесят лет после крупнейшего беженского кризиса в Европе, наступившего 
по окончании Второй мировой войны, когда была разработана Конвенция о беженцах, мир 
коренным образом изменился
a
. В те времена не было ни Интернета, ни мобильных устройств, 
ни факсов, а почтовая связь была медленной и часто прерывалась. Телеграф и телефонная связь 
применялись ограниченно и были дорогостоящими. В апреле 1947 года, все еще находясь под 
впечатлением от пережитой войны, Паолина Рокканелло прибыла со своей матерью из Италии 
в Мельбурн на пароходе «Миср»
b
. Они были счастливы воссоединиться с ее отцом, который 
иммигрировал в Австралию восемью годами ранее, ожидая, что его семья вскоре последует за 
ним. За все время разлуки военного времени они получили только одно из его писем, которое 
шло до них в течение пяти лет. Такие были времена.
После Второй мировой войны передвижения беженцев за пределы разрушенной войной 
Европы регулировались государствами (в том числе в рамках Организации Объединенных 
Наций). ООН координировала репатриацию, возвращение и переселение беженцев в третьи 
страны. С сегодняшней точки зрения, передвижения были медленными, строго регулировались 
и были весьма избирательными. Информирование беженцев было в основном монополией 
государств, а возможности миграции в другие регионы были ограничены официальными 
каналами. Сейчас все обстоит совсем иначе.
a Nebehay, 2015.
b Huxley, 2007.
Отрывок из McAuliffe, 2016.
В настоящее время некоторые беженцы могут мигрировать самостоятельно, проявляя определенную 
степень предприимчивости
58
. Вопреки «бинарному концепту», предполагающему выбор между 
вынужденной и добровольной миграцией
59
, беженцы часто переезжают по смешанным мотивам, что 
означает следующее: 
Возможно, они уехали из родных стран из-за конфликта или преследований, но страну 
назначения они выбрали из-за экономических возможностей, которые она предоставляет. 
Они вполне могут соответствовать определению беженца и не могут быть возвращены 
домой
60
.
Многие люди (в том числе беженцы) не могут переехать непосредственно в предпочитаемые ими 
страны назначения, например, из-за отсутствия доступа к визам, и могут вначале проехать транзитом 
через одну или несколько стран, прежде чем добраться до предпочтительного места назначения, или 
остаться в странах, которые они вначале не выбирали в качестве пунктов назначения
61
. Хотя сложная по 
58 В отношении предприимчивости, или «свободной воли» см. Akesson и Coupland, 2018; McAuliffe et al., 2017.
59 Ibid; см. также de Haas, 2011; Faist, 2000; Massey et al., 1998.
60 Martin, 2014.
61 Legomsky, 2003; McAuliffe и Jayasuriya, 2016; McAuliffe et al., 2017.

347
ДОКЛАД О МИГРАЦИИ В МИРЕ 2020
своей природе миграция по «смешанным мотивам» становится все более распространенным явлением 
и создает для государств проблемы, связанные со вторичным перемещением беженцев, она в основном 
не подпадает под сферу действия обоих глобальных договоров. Как отмечалось ранее (и несмотря на его 
широкий охват), Глобальный договор о миграции касается только мигрантов в «остаточном» толковании 
- то есть, мигрантов, не являющихся беженцами
62
. В Договоре упоминаются «смешанные перемещения», 
что не означает недвусмысленного признания наличия у многих людей смешанных мотивов для 
миграции, а, скорее, является выражением обеспокоенности смешанным характером перемещений с 
участием мигрантов и беженцев
63
. До окончательной доработки текста Глобального договора о миграции 
в нем упоминалось предоставление мигрантам «информации о правах и обязанностях, предусмотренных 
миграционным законодательством и процедурами, в том числе о доступе к праву ходатайствовать о 

жүктеу/скачать 14,62 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: