Бюджетирование ориентированное на

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
41 
 
 
 
 
Основная литература 
М. Робинсон, 2007 г, "Информация, применяемая при методике бюджетирования, 
ориентированного на результат" и "Информация о результатах", в книге М. Робинсона: 
"Бюджетирование, ориентированное на результат: привязка финансирования и 
результатов".  
 
Казначейство ее Величества, 2001 г, "Выбор верной текстуры – система сбора информации 
о результатах деятельности", 
http://archive.treasury.gov.uk/performance_info/fabric.html
.  
 
Королевское Общество Статистики Великобритании, 2003 г, "Показатели результатов 
деятельности: хорошо, плохо и отвратительно", 
http://www.rss.org.uk/pdf/PerformanceMonitoringReport.pdf
 
 
 
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
42 
 
 
 
 
4. 
Показатели результативности и бюджет  
 
Показатели, которые представляют собой наибольшую пользу для системы БОР, 
значительно отличаются от показателей, которые используются в других целях. С точки 
зрения лиц, принимающих решения в бюджетной сфере, при выделении 
соответствующего объема финансирования на ту или иную программу наиболее 
полезными будут показатели результатов, которые приносит программа; или, иными 
словами, показатели итоговых результатов, которых позволяет добиться программа, и 
конечных продуктов, которые производит программа в целях достижения этих итоговых 
результатов.  Они представляют собой лишь подраздел показателей, которые 
министерства используют во внутреннем процессе управления. Весь ряд показателей, 
используемых в этих целях, включает в себя не только показатели, ориентированные на 
результат, но также показатели деятельности и исходных ресурсов, которые измеряют 
внутренние процессы, потенциал и ресурсы министерства.  
 
Существуют три основных вида показателей конечных продуктов: показатели количества 
конечных продуктов, показатели качества конечных продуктов, и показатели их 
эффективности.  
 
Показатели количества конечных продуктов измеряют объем предоставленных услуг. 
Примерами этого вида показателей могут послужить:  
 
• 
Число проведенных прививок,  
• 
Количество областей, обработанных против малярии,  
• 
Число студентов, обученных в седьмом классе,  
• 
Количество рассмотренных разрешений на строительство.   
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
43 
 
 
 
 
Показатели качества конечных продуктов измеряют, в какой мере данная услуга 
принадлежит к виду услуг, который может привет к выполнению запланированных 
итоговых результатов.  Два примера показателей качества конечных продуктов, которые 
легко получить – это показатели своевременности и показатели уровня 
удовлетворенности клиента. Примерами показателей своевременности могут стать:  
 
• 
Среднее время ожидания пациента с момента доставки в больницу и лечением;  
• 
Среднее время, в течение которого рассматривается разрешение на строительство;  
• 
Среднее время выезда пожарной бригады на тушение пожара.  
 
Показатели уровня удовлетворенности клиента могут быть различных видов, от простого 
показатели уровня удовлетворенности, который ощущает клиент, до комплексных 
показателей, таких как:  
 
• 
Рейтинг клиента об отношении к нему или к ней со стороны поставщика услуг,  
• 
Процент клиентов, которые полагают, что они получили услугу, которая им была 
необходима.   
 
Показатели эффективности в идеале измеряют, в какой степени услуга поставляется при 
наименьших затрат без ущерба для качества. Стоимость единицы конечных продуктов 
является одним важным видом показателей эффективности, хотя и не является 
совершенным показателем, поскольку при его использовании качество предоставленной 
услуги не обязательно является постоянной величиной.  Стоимость единицы конечных 
продуктов – это просто общая стоимость предоставления конечных продуктов, 
разделенная на количество конечного продукта. Примеры стоимости единицы конечных 
продуктов:  
 
•
 
Стоимость прививки (включая доставку),  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
44 
 
 
 
 
•
 
Стоимость рассмотрения разрешения на строительство,  
•
 
Стоимость обработки заявления на получение визы.  
 
Показатели производительности труда – это другой важный вид показателей 
эффективности. Примерами показателей производительности труда могут послужить:   
 
•
 
Количество обрабатываемых одним сотрудником заявлений на получение 
пенсионного обеспечения,   
•
 
Среднее время, которое занимает прохождение практического теста на вождение.  
 
Что касается показателей итоговых результатов, то наибольшую сложность представляет 
собой различие между итогами и внешними факторами, которое было рассмотрено в 
предыдущем разделе. Как там было указано, итоговые результаты – это изменения в 
характеристиках физических лиц, социальных структур либо физической среды, которые 
вызваны правительственным вмешательством, и проблема состоит в проведении 
разграничительной черты между влиянием, которое оказало правительственное 
вмешательство, и влиянием, было оказано внешними факторами по причинам, которые 
лежат вне сферы правительственного контроля. 
 
На практике, многие показатели итоговых результатов представляют собой показатели, 
которые можно назвать общим термином "переменная итоговых результатов", или 
характеристики физических лиц, общества либо физической среды, изменению которых 
призвана содействовать программа. Показатели переменной итоговых результатов не 
проводят различия между влиянием, вызванным правительственным вмешательством, и 
влиянием, вызванным внешними факторами. Хороший пример такого показателя 
итоговых результатов – это статистика уровня преступности (например, число грабежей на 
тысячу человек). Мы знаем, что на уровень преступности оказывает влияние не только 
правительственное вмешательство, такое как работа полиции, но также и иные факторы, 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
45 
 
 
 
 
включая уровень социально-экономического развития, который лежит вне сферы 
правительственного контроля (например, уровень бедности). При составлении 
статистической информации по уровню преступности не представляется возможным 
отделить и вывести за пределы подсчетов влияние этих внешних факторов.  
 
Совершенным показателем итоговых результатов был бы такой показатель, который 
исключал бы влияние всех внешних факторов и который измерял бы уровень изменений в 
переменной итоговых результатов, который можно было бы отнести исключительно на 
счет правительственного вмешательства. Разработка таких показателей представляется 
все более и более сложной. В некоторых областях, современные технологии измерения 
результатов добились значительных успехов в разработке показателей итоговых 
результатов, которые исключают, по крайней мере, в некоторой степени, влияние 
внешних факторов. Хороший пример – это так называемые показатели добавленной 
результативности образовательной деятельности, при составлении которых учитываются 
характеристики студентов.  Например, рейтинги школ являются мерой сравнительной 
результативности школ, которые учитывают эти различия в характеристиках студентов. 
Тем не менее, хотя и были разработаны эти и иные технологии, позволяющие получить 
более надежные показатели итоговых результатов, которые меньше подвержены 
влиянию внешних факторов, в целом существует достаточно ограниченная возможность 
устранить внешние факторы из показателей итоговых результатов. В результате, 
большинство показателей итоговых результатов в той или иной мере подвержены 
влиянию внешних факторов.   
 
Обеспечение полезности показателей  
 
Для того, чтобы она была полезной для лиц, принимающих решения, которые постоянно 
ограничены во времени, информация о результативности программы должна быть 
легкодоступной. К примеру, сводка из нескольких ключевых показателей эффективности 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
46 
 
 
 
 
программы может оказаться более полезными для лиц, принимающих решения, нежели 
всеобъемлющий перечень, включающий в себя десятки показателей. Детали всего этого 
намного больше интересует менеджеров программы, нежели центральные органы 
власти.   
 
Значительным инновационным потенциалом в этой области обладают разработанные 
сводные показатели, которые сводят широкий ряд показателей результативности в один 
или более итоговых рейтингов результативности всей программы. Хороший пример – это 
показатели результативности программ, которые были разработаны в рамках 
Инструмента рейтинговой оценки программ США (PART) при президентстве Буша.  
Система PART была создана для более эффективного использования средств 
государственного бюджета посредством специального рейтингового механизма. По 
системе PART, министерство финансов США (Административно-бюджетное управление) 
определяло рейтинг всех федеральных правительственных программ за 5 лет. Каждой 
программе присваивался рейтинг по четырем областям оценки по шкале от "эффективной 
программы" до "неэффективной" программы (существовал также и рейтинг "результат не 
показан", который применялся в случаях недостаточного количества информации для 
определения рейтинга).  По плану, эти сводные рейтинги должны были стать намного 
более информативными и легкодоступными, чем значительное количество более 
детальных показателей и оценок, которые лежали в их основе.  Рейтинги программ, и 
обоснования этих рейтингов, публиковались на сайте ExpectMore.gov. Более того, система 
PART с самого начала задумывалась как инструмент БОР, поскольку рейтинги программ в 
дальнейшем брались за основу при подготовке бюджетного предложения Конгрессу США 
со стороны Президента (и должны были влиять на решения в бюджетной области, 
принимаемые Конгрессом).  
 
Сводные показатели результативности (причем PART вовсе не является единственным 
современным примером таких систем) обладают огромным преимуществом – они 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
47 
 
 
 
 
легкодоступны для понимания. Они также могут быть намного более эффективными, чем 
детальные показатели, в плане оказания реального давления на правительственные 
учреждения. Это, однако, не должно закрывать нам глаза на значительные технические 
сложности, связанные с должной разработкой сводных показателей результативности.  
Неверный выбор переменных, лежащих в основе сводных показателей, либо слабая 
техническая проработка при сведении воедино этих переменных, могут привести к 
значительным искажениям итоговых данных.  
  
Увязка финансирования и итоговых результатов  
 
При рассмотрении роли показателей результативности при принятии бюджетных и 
финансовых решений, важно точно определить некоторые ключевые проблемы, 
связанные с увязкой итоговых результатов и/или конечных продуктов с финансированием.  
Способ их увязки важен при выборе модели БОР. Мы начнем с рассмотрения связи между 
итоговыми результатами и финансированием, а после этого рассмотрим связь между 
конечными продуктами и финансированием.  
 
Что касается итоговых результатов, то влияние внешних факторов на переменные 
итоговых результатов имеет большое значение при выборе вида связи между итогами и 
финансированием, создание которого представляется возможным в системе БОР. Как 
было показано выше, большинство показателей итоговых результатов не разделяют, или 
разделяют лишь в весьма ограниченной мере, итоговые результаты, которые были 
достигнуты благодаря правительственному вмешательству от влияния неподконтрольных 
правительству внешних факторов. При значительном влиянии на процесс внешних 
факторов, может оказаться сложным либо даже невозможным предсказать изменения в 
показателях итоговых результатов, которые будут достигнуты за счет определенного 
объема государственного финансирования той или иной услуги.  Это представляет собой 
серьезное препятствие попыткам создания тесной связи между финансированием и 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
48 
 
 
 
 
итогами, например, при привязке системы покупатель-поставщик к итогам. По этой 
причине, поощрительное финансирование за результативность исходя из итоговых 
результатов, как правило, составляет лишь незначительную сумму дополнительного 
финансирования (например, 5 процентов дополнительного финансирования), поскольку 
существование слишком тесной связи между финансированием и непредсказуемыми 
итогами оказало бы отрицательное влияние на финансовую стабильность 
соответствующего правительственного учреждения.  В то же время, показатели итоговых 
результатов являются основой программно-целевого бюджетирования, и должны 
являться ключевым элементом при принятии решений, касающихся приоритезации 
расходов.  
 
Это приводит к вопросу о целевых итогах и финансировании. Система договоров о 
государственных услугах в Великобритании в значительной мере была основана на 
использовании показателей итоговых результатов, на многие из которых правительство 
обладало крайне ограниченными возможностями влияния. Каким образом, и в какой 
мере можно связать между собой цели, выполнение которых Вы контролируете лишь 
отчасти? Очевидно, в таких обстоятельствах необходима определенная гибкость в 
построении связи между финансированием и плановыми целями.  При этом следует 
отметить, что многие практикующие специалисты полагают, что гибкостью вопрос не 
решается, и ставят под сомнение целесообразность попыток увязать бюджетные бюджеты 
с целевыми итогами.  По их мнению, постановка целей в целом должна ограничиваться 
конечными продуктами либо иными переменными, над выполнением которых у 
правительства существует значительная степень контроля.  
 
Увязка финансирования и конечных продуктов  
 
Основной акцент систем БОР, таких как финансирование по формуле и схемы покупатель-
поставщик, ставится на привязку уровня финансирования к количеству конечного 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
49 
 
 
 
 
продукта (или объема предоставленных услуг). По многим конечным продуктам, которые 
производятся правительством, существует намного более прочная связь между 
финансированием и конечными продуктами, которые предоставляются либо должны 
предоставляться, нежели в случае с итоговыми результатами.  В особенности это касается 
стандартизированных конечных продуктов, при которых каждый клиент получает 
примерно одинаковое количество услуг, и, следовательно, затраты на единицу продукции 
также должны быть одинаковыми.
15
 
 
Тем не менее, значительное количество оказываемых государством услуг не являются 
стандартизированными.  Их можно назвать разнородными конечными продуктами. Это 
означает, что уровень услуг, предоставляемый различным клиентам, либо в различных 
обстоятельствах, намеренно изменяется для того, чтобы соответствовать различиям в 
условиях, потребностях или обстоятельствах клиента. Уголовные расследования, 
проводимые полицией – классический пример разнородных конечных продуктов, 
поскольку объем расследования на каждое отдельное дело, даже в случае дел одного 
вида, таких как убийства, значительно различается в зависимости от обстоятельств дела. 
Даже в случае со школьным образованием, которое стандартизировано для 
значительного большинства студентов, разнородность присутствует в случае, когда детям 
со специальными потребностями, вызванными умственными либо физическими 
причинами, требуется дополнительное обучение и уход.   
 
Значительная разнородность снижает предсказуемость связи между уровнем 
финансирования и конечными продуктами, которых можно ожидать от 
правительственного учреждения, что также влияет на прочность привязки 
финансирования к конечными продуктам.  В особенности это сказывается на 
возможностях использования финансирования по формуле и систем покупатель-
                                                           
15
 По крайней мере, если мы оставим в стороне различия в стоимости, проистекающие от таких факторов, 
как географическое положение. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
50 
 
 
 
 
поставщик, как это обсуждалось в разделе 12. Это означает, что такие формы БОР могут 
применяться выборочно к соответствующим видам услуг.  
 
Существует еще один вид услуг, по которым тесная связь между конечными продуктами и 
финансированием представляется проблематичной. Это услуги резервного потенциала, 
хорошим примером которых является пожарная часть.  Пожарная часть обладает 
потенциалом предоставить по немедленному требованию конечный продукт 
(пожаротушение), спрос на который совершенно непредсказуем. Попытки построить 
очень тесную связь между числом пожаров, на которые выезжали машины пожарной 
части и уровнем финансирования представляются нереалистичными. Таким образом, 
услуги по тушению пожара нельзя финансировать исходя из конечных продуктов, а можно 
финансировать, исходя из необходимости поддержания определенного потенциала 
борьбы с пожарами.  
 
До настоящего момента рассматривалось количество конечных продуктов. Существует 
также необходимость увязать финансирование с качеством конечных продуктов. Также 
было бы желательно включить качество конечных продуктов вместе с их количеством в 
схему финансирования по принципу покупатель-поставщик. Одно из возможных опасений 
в плане негативных последствий от использования системы покупатель-поставщик 
заключается в том, что увязывая финансирование только с количеством конечных 
продуктов, создается стимул для правительственных учреждений сокращать расходы за 
счет снижения качества. Включение компонента качества в вопросы предоставления 
финансирования может в принципе разрешить эту проблему. На практике, однако, это 
представляется достаточно сложным, учитывая лимиты наших возможностей измерять 
качество, а, следовательно, и очень несовершенную природу большинства показателей 
качества.  В целом, лучше всего можно увязать финансирование с качеством конечных 
продуктов через какой-либо элемент поощрительного финансирования за достигнутые 
результаты, исходя из заранее определенных показателей качества; или, иными словами, 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
51 
 
 
 
 
путем усовершенствования системы, в которой основное финансирование базируется на 
количестве конечных продуктов с добавлением небольшого элемента финансирования, 
привязанного к качеству услуг.  
 
Наконец, существует вопрос увязки финансирования и деятельности. Необходимости 
такой увязки придерживаются авторы, выступающие за "бюджетирование, 
ориентированное на результативность деятельности".  Этот подход будет рассмотрен в 
разделе, посвященном финансированию по формуле. Основной вопрос, который 
возникает при увязке финансирования с деятельностью, это насколько финансируемая 
деятельность действительно приводит к запланированным результатам (конечным 
продуктам и итогам), которые необходимы общественности.  Помните, что конечные 
продукты – это услуги, а деятельность – это "просто" рабочие процессы (см. раздел 1). 
Организация, которая сконцентрирована на внутренней деятельности и процессах, а не на 
достижении внешних результатов, может придавать слишком много значения 
деятельности ради деятельности.  Предоставление такой организации финансирования на 
основании объема внутренней деятельности, такой как количество проведенных 
заседаний либо разработанных документов, может лишь усугубить проблему, с которой 
эта организация сталкивается.  
 
В заключение, прочность связи, которую можно создать между результатами и 
финансированием, зависит от того, насколько четкая связь существует между 
предоставленным финансированием и ожидаемыми результатами.  Если эта взаимосвязь 
отдаленная, ввиду, например, внешних факторов либо разнородности, то тогда создание 
прочной связи между результатами и финансированием может оказаться невозможным. 
По этой причине, например, сложно использовать механизмы покупателя – продавца в 
целях финансирования организаций исходя из итоговых результатов их деятельности. И 
наоборот, системы программно-целевого бюджетирования окажутся функциональными 
даже в случае наличия значительной неопределенности между результатами и 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
52 
 
 
 
 
финансированием, именно по той причине, что при программно-целевом 
бюджетировании увязка финансирования и результатов довольно размытая.  По этой 
причине программно-целевое бюджетирование широко используется как основа системы 
БОР, распространяющейся на все правительственные учреждения, в то время как такие 
механизмы, как финансирование по формуле и покупатель-продавец становятся 
функциональными, когда они применяются в определенных секторах или по 
определенным видам услуг (например, больницам и школам).  
 
Вопросы, обсужденные в этом разделе, также оказывают значительное влияние на роль 
показателей по сравнению с оценкой, т.е. несовершенство показателей результативности 
означает, что нельзя полагаться только на них при сборе информации о деятельности, 
которая затем ложится в основу решений о приоритезации расходов.  
 

жүктеу/скачать 2,28 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: