Тема номера
жүктеу/скачать 4,71 Mb. Pdf көрінісі
|
- Бұл бет үшін навигация:
- ШЕТЕЛДІК ТӘЖІРИБЕ ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ FOREIGN EXPERIENCE
- Телешун С. А., Рейтерович И. В.
- РАЗВИТИЕ РЕФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЛИТВЕ Аннотация
- Ключевые слова
- Тірек сөздер
Телешун С. А., Рейтерович И. В. Роль транзитивных обществ в формировании глобальной элиты: опыт постсоветских стран
74 В целом, региональное лидерство вышеуказанных стран имеет определенные перспективы в будущем перерасти в глобальное, однако только после решения ряда внутренних проблем (например, для Казахстана актуальным остается вопрос дальнейшего формирования национальной и цивилизационной идентичности) и исключительно в контексте концепции так называемых «миров» (парадигм). В частности, речь идет о «Русском мире», «Конфуцианском мире», «Тюркском мире», «Евразийском мире», «Младоевропейском мире», которые сотрудничают или противостоят «Американскому миру», «Европейскому миру» и так далее. В-четвертых, необходимо учитывать, что циклы формирования и функционирования новой глобальной элиты не обязательно совпадут с внутренним американским циклом. Это связано с тем, что для США цикличность элитных изменений в среднем составляет 50 лет, в Европе – около 100 лет, а в транзитивных государствах, в том числе Восточной Европы – 20– 25 лет. Учитывая динамику глобальных изменений и вызовов, не исключено, что временной фактор для новой глобальной элиты может стать одним из определяющих. В-пятых, на фоне вышеуказанных процессов формирования новой глобальной элиты открытым остается чрезвычайно актуальный вопрос касательно возможности инкорпорации в новую элитную общность элитных групп транзитивных государств. Это связано с тем, что реализовываться новая глобальная элита сможет только при условии эффективной конкуренции (внутренней и внешней), а также своего постоянного обновления, в том числе – за счет частичного поглощения либо эксплуатации «периферийных» элит. Сегодня транзитивное государство представляет собой общество переходного периода, которое характеризируется неустойчивостью и неравномерностью протекающих социальных процессов, изменением большинства социальных категорий и норм, постепенным утверждением новых социальных отношений. Вместе с тем, транзит, как правило, характеризируется повышенной инновационной активностью в различных сферах. В целом содержание термина «транзитивное общество» подразумевает динамический переход к обществу с относительно стабильной структурой, однако этого не произошло на постсоветском пространстве в полной мере. Это, в частности, вызвано проблемами, порожденными глобализацией, поскольку процессы политической демократизации и экономической либерализации изначально переплелись с процессами глобализации мировой экономики, которые диктуют единые экономические правила, общие стандарты потребления, близкие культурные нормы, правила социального регулирования и политического поведения стран с разными культурными, историческими и политическими традициями. Разработки американских и западноевропейских исследователей, посвященные роли политической, экономической и административной элиты в условиях постсоциалистических трансформаций, в целом опирались на разработки, которые были осуществлены в границах теории модернизации и транзитологической парадигмы. Принимая во внимание, что центральным понятием транзитологии является политический транзит (переход), под которым понимают социальные и институциональные изменения, которые, в свою очередь, прокладывают путь замене авторитарных методов правления демократическими, значительная часть представителей американской и западноевропейской политической школы основное внимание уделяли, прежде всего, проблемам становления партийной системы, институтов гражданского общества в государствах переходного типа и т.п. В то же время оказалось, что процессы формирования элиты в переходных государствах часто происходили с существенными отклонениями, что не могло не повлиять в дальнейшем на способность новосозданной элиты инкорпорироваться в глобальную систему. В странах Центрально-Восточной Европы основным источником формирования новой политической элиты стала «революционная улица», т.е. рабочие, служащие, представители творческой интеллигенции, лидеры массового демократического движения и научные работники, консолидирующим принципом для которых было отрицание предыдущего режима и предыдущих лидеров страны. В определенной мере ими двигала «обида» на предыдущий режим, однако со временем новые лидеры смогли стать, по выражению В. Гавела, моральными лидерами [9, c. 4], соединительным звеном между государством и гражданским обществом. При этом показательно, что недостаток опыта политической и государственной деятельности в условиях демократического транзита рассматривался скорее как плюс, а не минус [8, c. 74]. ШЕТЕЛДІК ТӘЖІРИБЕ ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ FOREIGN EXPERIENCE ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå è ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà
75 Показательно, что бывшие диссиденты в Польше и Чехии (В. Гавел, Л. Валенса) не только возглавили демократическое движение, но и со временем сумели занять большинство ключевых должностей в системе государственного управления. Конечно, и в странах Центрально-Восточной Европы старая номенклатура, движимая инстинктом самосохранения, также приняла участие в трансформационных процессах и сумела в определенной мере сохранить свои политические позиции. Однако в целом эта номенклатура отказалась от устаревших подходов к работе в условиях функционирования демократического государства. Из-за этого на начальном этапе политической трансформации и экономического перехода власть была отделена от собственности. Бывшие члены коммунистических партий, которые занимали высокие должности, пошли в бизнес, оставив политику и государственное управление. Важную роль в этом сыграла люстрация, которая в результате существенно снизила масштабы теневой приватизации (например, в Польше и Венгрии), особенно если сравнивать со странами бывшего СССР. Вместе с тем, экономическая и политическая элита постсоветских стран – прежде всего Украины и Российской Федерации – является неоднородной по своим политическим и идеологическим взглядам, а также профессиональным качествам, что связано как с объективными, так и субъективными причинами. Объективные обстоятельства связаны с тем, что «развал самого большого государства мира происходил в обстановке нарастающего нигилизма, отрицания прошлых достижений и даже самой истории, культуры, патриотических традиций народа» [4, c. 3]. Субъективный фактор связан с каналами формирования новой элиты – она состоит из представителей старой партийной номенклатуры, специальных служб, криминалитета, части интеллигенции и так называемых «новых бизнесменов». Механизмы ее формирования и взаимоотношения с обществом (в частности, моральные принципы либо социальная ответственность) в значительной мере похожи на аналогичные процессы в США. Разница заключается лишь в том, что в США они происходили в ХІХ веке. Исходя из вышесказанного, новая политическая элита и бизнес-элита постсоветских стран является элитой лишь по формальным признакам, поскольку она не пользуется авторитетом и поддержкой большей части общества (показательно, что в Украине, например, более 85% граждан согласно практически всем социологическим опросам считают, что элита является коррумпированной). Более того, значительная часть политического истеблишмента предлагает квазидемократию переходного периода, которая опасна не столько своей циничностью, сколько характеризуется рецидивами авторитаризма и «политического мессианства» независимо от пропагандистской риторики сторон. Отсутствие общественного договора в виде постоянных демократических процедур создает условия, при которых правящий класс берет от «демократии» столько, сколько нужно, чтобы гарантировано обеспечить себе контроль над политическими, информационными и финансовыми ресурсами в государстве. Как следствие, в рейтинге «интересов» транзитивных элит идеологические и национальные интересы занимают последнее место, существенно уступая личностным, бизнесово-корпоративным, партийно-организационным интересам, которые, в свою очередь, подчинены исключительно чувству самосохранения. Реформа властных институтов ради удержания политической и экономической власти делает государственное управление заложником политической целесообразности, сориентированной на экстенсивный путь развития, который нивелирует главную функцию государственного управления – «качественное выполнение обязанностей». В результате в Украине и Российской Федерации понятия «политика» реализуется с существенными отклонениями от упроченных оценок, принятых в мировой политической мысли. Более того, отечественные ученые часто занимались и занимаются схоластическим повторением энциклопедических дефиниций, авторы которых практически не учитывали особенности переходного периода [2, c. 170]. Отметим, что в определенной мере это было свойственно и исследователям Центрально-Восточной Европы, которые сначала просто переносили уже апробированные в Западной Европе и США схемы взаимоотношений между политической, экономической и административной элитой, гражданским обществом и государственными структурами, на поле новых государств постсоциалистического пространства. Например, в Украине за годы независимости было сформировано однобокое восприятие «политики» как процесса и метода разработки, принятия и реализации решений определенными группами интересов в интересах этих самых групп [2, c. 170]. При этом Телешун С. А., Рейтерович И. В. Роль транзитивных обществ в формировании глобальной элиты: опыт постсоветских стран
76 главную роль в этом процессе играют финансово-политические группы. Мы не будем детально останавливаться на особенностях формирования и функционирования бизнес- элиты в Украине и на постсоветском пространстве, поскольку этому посвящено отдельное монографическое исследование авторов статьи [6]. Отметим лишь, что в результате сложившаяся ситуация приводит к двум крайне опасным последствиям, которые, в частности, непосредственно влияют на способность элиты инкорпорироваться в глобальные структуры. Во-первых, речь идет о полном отчуждении граждан (которые не принадлежат к бизнес- элите или не являются ее выдвиженцами, которые получают соответствующее финансовое поощрение) от правящей верхушки, причем не только на практике, но и в теории – в обществе формируется стереотип (с помощью СМИ, которые находятся в основном под контролем финансово-политических групп), согласно которому политика ассоциируется исключительно с деятельностью элитарной верхушки, которая состоит из крупных бизнесменов и представителей бывшей партийной советской номенклатуры. При этом навязывается мысль о том, что вхождение в верхушку представителей других слоев населения, не связанных с большим бизнесом, фактически невозможно. Во-вторых, соответствующее восприятие «политики» ведет к фактическому приостановлению процесса формирования институтов гражданского общества. Разные научные институты, информационно-аналитические центры (государственные и негосударственные), экспертные группы, являются сугубо формальными разработчиками решений государственного характера. На практике они или выполняют заказы соответствующих финансово-политических групп, или же работают «вхолостую», т.е. их разработки, которые часто – абсолютно бесплатны, так как разрабатываются на средства разнообразных международных организаций, – представителями органов власти и местного самоуправления практически не используются. Вместе с тем необходимо отметить, что процесс становления новой политической элиты Украины и Российской Федерации еще длится, поэтому она способна приспосабливаться к новым условиям существования и более динамично реагировать на разнообразные цивилизационные вызовы. В свою очередь политическая элита стран Центрально-Восточной Европы, учитывая интеграцию в ЕС и НАТО, вплотную приблизилась к элите Западной Европы и, частично, США, став в результате более консервативной и оказавшись в зависимости от процессов глобализации. По мнению З. Бжезинского,
элиты переходных обществ выступают в значительной мере против глобализации под руководством США, поскольку традиционно склоняются к чрезмерно централизованной системе государственного управления [1, c. 139]. Это особенно характерно и для постсоветских стран. Централизованная власть соответствует интересам этой элиты, тогда как глобализация угрожает ослаблением этой власти и снижением действенности национальных инструментов осуществления политической власти. Соответственно, восприятие инновационных методов государственного управления (в частности, формирования системы публичной политики и управления) как правило, остается чисто декларативным, а не наполненным реальными действиями. При этом «средний класс», как правило, ориентируется на американские ценности и в целом позитивно воспринимает многие политические и гуманитарные инициативы США. Вместе с тем, такое «настороженное» отношение украинской и российской элиты к глобализации «по-американски» обусловлено еще двумя факторами. Во-первых, постсоветские элиты либо обучались (стажировались) в США, либо активно сотрудничали с американскими компаниями. Соответственно, они хорошо знают американскую систему изнутри, со всеми ее достоинствами и недостатками и достаточно хорошо понимают, какое место они смогут занять в новом формате элитных взаимоотношений (в данном контексте опыт стран Южной Америки очень показателен). Во-вторых, в экономическом плане сегодня выгоднее ориентироваться на европейский рынок, исходя хотя бы из соображений логистики, а также того факта, что роль бизнеса в европейской элите намного меньше аналогичного показателя в США. Соответственно, у элиты транзитивных государств больше шансов инкорпорироваться в новые структуры, используя свои финансово-экономические ресурсы и ту роль, которые они играют на европейских рынках. В то же время, возможности эффективно отстаивать свои интересы в элитном круге, который формируется под влиянием США, у постсоветской элиты достаточно широки. В частности, украинские финансово-политические группы (причем как провластного, так и оппозиционного
ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå è ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà
77 направления) через лоббистские организации оказывают существенное влияние на значительное количество американских сенаторов и конгрессменов, получая необходимую поддержку при принятии актуальных для себя решений. То есть, в неолиберальном обществе механизм финансового стимулирования не потерял своего значения, что позволяет влиять на глобальную элиту, непосредственно в нее не инкорпорируясь. В целом, сегодня все системы власти: и США, и Евросоюз, и страны Азии и Африки, и постсоветские страны – претерпевают процесс концентрации капитала и всех видов ресурсов в руках корпоративных групп влияния, таких как банкиры (США и Евросоюз), олигархи-промышленники (Россия, Украина, Северная Африка – Ближний Восток) и т.д. И сейчас перед политическим истеблишментом стоит вопрос: как найти «золотую середину» между социальной ответственностью, обществом и получением прибыли корпорациями. При этом ясно, что простого ответа не существует и процесс трансформации миропорядка, формирования новой глобальной элиты еще достаточно долгое время будет оставаться одним из наиболее актуальных трендов глобального развития.
Роль транзитивных обществ в формировании глобальной элиты: опыт постсоветских стран
78 А. Патапас, д. социальных наук (управление и администрация), доцент Института Государственного Управления Университета Миколаса Ромериса (Вильнюс, Литва) В. Смальскис, д. социальных наук (управление и администрация), доцент, директор Института Государственного Управления Университета Миколаса Ромериса (Вильнюс, Литва) Т. Судницкас, д. социальных наук (управление и администрация), профессор, директор Института Менеджмента Университета Миколаса Ромериса (Вильнюс, Литва) РАЗВИТИЕ РЕФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЛИТВЕ Аннотация В данной статье проводится анализ реформ государственной службы в Литве. Анализируются этапы становления и развития службы. Авторы статьи делают вывод, что государствеnнaя службa Литвы развивается от модели карьеры через смешанную модель к модели основанной на принципах постов.
Бұл мақалада Литвадағы мемлекеттік қызмет реформаларын талдау жүргізіледі. Қызметтің қалыптасу мен даму кезеңдері талданады. Мақала авторлары Литваның мемлекеттік қызметі аралас модель арқылы мансап моделінен пост принциптеріне негізделген үлгіге қарай дамиды деген қорытынды шығарады.
This paper analyzes the reform of civil service in Lithuania and the stages in development of the service. The authors conclude that civil service in Lithuania develops from the model of career through the mixed model to the model based on the principles of posts. Keywords: Lithuania, civil service, reforms. Цель статьи – проанализировать развитие государственной службы в Литве, ее формирование и этапы реформ с 1990 года по сегодняшний день. Особо большое значение в организации и создании этого процесса сыграли различные предпосылки, тенденции и сопутствующие ему обстоятельства. 1990-ые и первая половина 1991-ого года были периодом исторического перелома в политической жизни Литвы. 11 марта 1990 года был задекларирован акт о Независимости Литвы, послуживший фундаментом для создания нового аппарата управления государством. Политическая нестабильность внутри страны и неясность поведения геополитического пространства в отношении к молодому государству стали тем самым контекстом, в котором началось зарождение государственной службы Литовской Республики (Минкявичус, Иванаускене, 2007 стр. 70-88). Представление же о господствующих моделях государственных служб в странах Запада было тогда поверхностным и весьма туманным. В первые годы Независимости Литвы (1990 – 1992 г.г.) в государственной службе уделялось больше внимания принципу лояльности, в свою очередь, компетентности и нейтральности придавалось гораздо меньшее значение. Так пытались защитить безопасность только что восстановленного государства [1]. Каким же было развитие государственной службы в Литве после 1990 года? Условно этот процесс можно разделить на пять этапов: 1) период до 1995 года, 2) период с 1995 до
ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå è ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà
79 1999 года, 3) период с 1999 до 2002 года, 4) период с 2002 до 2008, и, 5) последний, все еще продолжающийся период с попыткой реформировать государственную службу (с конца 2008 года и по сей день). На первом этапе этого политического процесса все происходило стихийно, внятных критериев формирования корпуса государственных управленцев не было. В это время в государственной службе наибольшее значение придавалось принципу лояльности, и уделялся минимум значения компетенции и политическому нейтралитету. В 1995
– 1999 годах началось создание независимой государственной службы, не подчиняющейся влиянию политиков – таким путем целенаправленно пытались обеспечить безопасность возрождаемого государства. На третьем этапе в государственной службе была сделана попытка воссоздать карьерную модель, которая, как считалось, укрепит принципы нейтральности, иерархического подчинения и самой карьеры. Хотя в 1999 году экспертами СИГМА Закон о государственной службе был оценен положительно, все же после 2002 года решено было повернуть в противоположную сторону. Попытка утвердить модель карьеры в чистом виде оказалась несовместимой с реалиями Литвы, и от нее пришлось отказаться, и принять смешанную модель с внедрением ее элементов в государственную службу [2]. Последний этап, начавшийся с 2008 года, связан с желанием внедрить «новое государственное управление», под влиянием уже сложившейся модели системы постов, и эта тенденция сохраняется до сих пор. Каждый из вышеупомянутых этапов, а также связанные с ними общественное администрирование и государственная служба, регламентированные правовыми актами, проанализируем в каждом из тезисов статьи. Первым после провозглашения Независимости, регламентирующим государственную службу правовым актом было решено подготовить Закон о чиновниках еще в 1993 году, однако специальная рабочая группа, для создания проекта этого закона была собрана лишь в конце 1994 года. Группа состояла из представителей, выпускающих законы (Сейма Литовской Республики), основных институтов управления страной (Президентуры, Правительства), а также других государственных учреждений. [1]. 1 мая 1995 года был принят Закон о чиновниках Литовской Республики, давший начало правовой регламентации общественных отношений в государственной службе. В нем впервые после восстановления Независимости были разделены область общественного администрирования и область политики, на основе закона четко сформулировано понятие государственного служащего, как такового [3]. Этот закон, за некоторыми исключениями, действовал до 1999 года, вплоть до выхода нового, когда был принят «Закон о государственной службе Литовской Республики». В свою очередь, «Закон о чиновниках» не был достаточной правовой основой, которая могла бы служить гарантией эффективного управления государством, поэтому, в связи с уставом Европейского Союза, было решено подготовить правовые акты, которые помогли бы создать стабильную, профессиональную государственную службу [2]. На формирование профессиональной государственной службы большое влияние оказал, принятый в 1999 году, новый закон о Государственной службе. Претворяя в жизнь вступивший в силу 30 июля 1999 года закон о Государственной службе, государственные служащие были разделены по группам: государственные служащие общественного администрирования (около 500 учреждений, 57 тысяч чиновников) и государственные служащие в сфере услуг (около 2300 учреждений, 220 тысяч государственный служащих). Также для государственных служащих были установлены ранги (А, В, С, Д), а чины государственных служащих поделены на 30 категорий [2]. Чины государственных служащих были поделены на категории карьеры, политического (личного) доверия, руководителей учреждений и их заместителей. На должность государственных служащих по карьере было намечено принимать двумя способами – конкурсным путем и без конкурса. На пост государственного служащего на основе политического (личного) доверия можно было принимать без конкурса, по политическому усмотрению или решением коллегиальной государственной институции, но только не на больший срок.. На должность руководителей учреждений закон усматривал принимать без конкурса до того времени, пока не вернется государственный служащий по карьере, до этого не имевший возможности исполнять свои обязанности, но не дольше, чем на трехлетний срок (Закон о Государственной службе, 1999). В 2002 году этот закон был модернизирован в связи с модернизацией тенденций государственного управления. Вступившая в силу 1 июля 2002 года новая редакция Закона о Государственной службе создала новое правовое поле управления государственной службой. Это была третья
жүктеу/скачать 4,71 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|