Антикоррупционные реформы в Казахстане. Четвертый раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (Отчет был утвержден на заседании Сети оэср 13 сентября 2017 года в Париже)

Выводы Мониторинговая группа приветствует принятие Антикоррупционной стратегии РК на 2015-2025 гг

жүктеу/скачать 0,61 Mb. бет 13/172 Дата 16.12.2022 өлшемі 0,61 Mb. #57600 түрі Отчет

Бұл бет үшін навигация:

• «Об общественных советах»

Выводы Мониторинговая группа приветствует принятие Антикоррупционной стратегии РК на 2015-2025 гг. и усовершенствование или принятие на ее основе новых законодательных и иных актов в области противодействия и борьбы с коррупцией. Очевидно, что устранен один из главных недостатков предыдущих программ в этой области - их четкая карательная направленность. В этом свете новая Стратегия выгодно отличается тем, что ориентирована на осуществление комплексных мер превентивного характера, способных сократить уровень коррупции в таких сферах, как государственная служба, квазигосударственный сектор, частный сектор, судебные и правоохранительные органы. Также следует положительно оценить принятие всеми центральными государственными органами ведомственных планов, а местными исполнительными органами - региональных планов по реализации Стратегии. Что касается Плана мероприятий на 2015-2017 гг., то большинство представителей гражданского общества назвали его неадекватным. Мониторинговая группа с такой оценкой, в целом, согласна. Эксперты также отмечают, что План совмещает в себе меры, направленные не только на противодействие коррупции, но и теневой экономике. Группа также выражает сомнение в том, что многие из перечисленных в Плане мероприятий имеют явную антикоррупционную направленность. В этой связи следует напомнить ту часть рекомендации, которая указывает на необходимость проведения тщательного анализа ситуации с коррупцией и ее тенденций, а также анализа предыдущих усилий по борьбе с коррупцией, результатов исследования о коррупции, в том числе проведенных НПО. К сожалению, властями не продемонстрированы доказательства того, что такой анализ проводился и послужил отправной точкой при разработке Стратегии и Плана. Мониторинговая группа также с интересом изучила первый Национальный доклад о противодействии коррупции. Представляется, что доклад подобного уровня должен не только подлежать публикации в средствах массовой информации и на сайте Агентства, что само по себе является показателем ответственной и открытой государственной антикоррупционной политики, но подлежать всестороннему обсуждению, в том числе с привлечением всех заинтересованных сторон, включая гражданское общество и неправительственные организации. Более того, эксперты отмечают, что в пункте 5 Стратегии предусматривается подготовка «ежегодного национального отчета о реализации документа» (т.е. Стратегии). В целях реализации данного положения, властями РК должен готовиться второй параллельный доклад посвященной той же тематике и охватывающий тот же отчетный период. В настоящее время подготовлен и опубликован только один подобный доклад о реализации стратегии за 2015 г. Эксперты полагают, что подобный подход не является эффективным и предлагают РК сосредоточиться в будущем на подготовке только одного национального годового доклада или отчета о реализации стратегии, который бы оценивал результаты ее имплементации за истекший год. Что касается участия гражданского общества в разработке и принятии Стратегии, мнения, заслушанные мониторинговой группой, разнятся. В ходе визита некоторые представители общественности заявили, что принимали участие в обсуждении на диалоговых площадках, организованных госорганами и политическими партиями, а также направляли свои рекомендации на сайт разработчика.30 По мнению других, процесс подготовки был максимально закрытым, и обратная связь по комментариям и предложениям была недостаточной. Экспертам представляется очевидным, что не все представители гражданского общества смогли принять в участие в разработке Стратегии и донести свою позицию и озабоченность проблемой коррупции до сведения властей. Таким образом, процесс обсуждения не был полностью открытым, инклюзивным и прозрачным. То же можно сказать о вкладе институтов гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики: несмотря на то, что отдельные меры по вовлечению общественных организаций, как показано выше, предпринимались, отсутствие информации о конкретных практических результатах этой деятельности на сегодняшний день свидетельствует скорее о незначительном прогрессе в выполнении соответствующих частей рекомендации. Эксперты призывают поддерживать постоянный диалог с гражданским обществом при разработке концептуальных и стратегических, а также программных документов в сфере борьбы с коррупцией, в том числе путем увеличения представительства НПО в Общественном совете по вопросам деятельности органов по делам государственной службы и противодействию коррупции31, а также обязательном включении представителей НПО в состав Комиссии при Президенте РК по вопросам противодействия коррупции 32. Эксперты призывают держать этот вопрос на постоянном контроле 33. Власти РК утверждают, что представители гражданского общество в настоящий момент вовлечены в разработку Плана мероприятий на 2018-20 гг. Активное внедрение механизма мониторинга, в том числе при участии общественности, и оценки коррупционных рисков является важным этапом формирования зрелой антикоррупционной политики. Эксперты отмечают, что условием надлежащего мониторинга в РК определена его открытость. Мониторинговые отчеты в обязательном порядке доводятся до сведения населения путем публикации на сайте Агентства, а рекомендации, составленные по итогам мониторинга и анализа рисков, подлежат исполнению в течение шести месяцев согласно специально составленному плану. Несмотря на эту положительную тенденцию, представляется преждевременным делать вывод об эффективности мониторинга и оценки коррупционных рисков. Во-первых, согласно Положению об Агентстве, его рекомендации не являются обязательными.34 Эксперты считают это недостатком, значительно снижающим эффективность проводимой работы, который следует исправить. Во-вторых, отсутствие опубликованных отчетов об исполнении рекомендаций, ставят под сомнение статистику 70% (1520) 35 выполнения всех рекомендаций Агентства, включая центральный и региональный уровни. Так, мониторинговой группе были предоставлены материалы, подтверждающие исполнение всего 10 рекомендаций, адресованных центральным государственным органам, из 1520. __________________ 30 По их рекомендации в Стратегию были включены: 1) декларирование доходов, расходов, активов и имущества госслужащими (отложено до 2020 г.), 2) усиление работы с гражданским обществом, вовлечение общества в процесс принятия решений (новые редакции законов «О доступе к информации», «Об общественных советах», «О противодействии коррупции».), 3) введение антикоррупционного образования, т.е. обучающих курсов со школьного возраста, ликвидация правового нигилизма, повышение правовой грамотности, проведение разъяснительной работы в средствах массовой информации. Рекомендации, не включенные в Стратегию, касались: 1) конфискация имущества, если чиновник не может объяснить его происхождение, 2) антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, и 3) подотчетности национальных компаний. 31 Состав Общественного совета по вопросам деятельности органов по делам государственной службы и противодействию коррупции опубликован по ссылке: https://goo.gl/ky69Fs. 32 Указ Президента Республики Казахстан от 2 апреля 2002 года № 839 «Об образовании Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам противодействия коррупции». Текст документа доступен по ссылке https://goo.gl/a6B3Fm. 33 Власти РК отмечают, что в настоящее время в состав Комиссии входят представители гражданского общества. 34 Для сравнения, представления об устранении нарушений, выявленных по результатам проверки по вопросам госслужбы, вносимые Агентством, являются обязательными для исполнения (см. пункт 43 Положения об Агентстве. Эксперты приветствуют предложение сделать такие рекомендации обязательными, которое прорабатывается в рамках законопроекта по внесению изменений в антикоррупционное законодательство. 35 Национальный доклад о противодействии коррупции, 2017, стр. 31 В-третьих, за исключением протоколов заседаний, результаты внешнего мониторинга, осуществляемого Специальной мониторинговой группы представлены не были, так что оценить масштаб проведенной работы не представляется возможным. Представители гражданского общества также подтвердили, что не располагают информацией о деятельности группы и результатах ее работы в течение двух лет с момента создания в 2015 г. В-четвертых, сведения о регулярном мониторинге со стороны гражданского общества, т.е. проведении независимого мониторинга, отсутствуют. Таким образом, эта часть рекомендации была выполнена лишь частично. Эксперты призывают РК способствовать активизации роли НПО, СМИ, гражданских активистов в проведении всестороннего и комплексного независимого мониторинга и внешней оценки процесса реализации Антикоррупционной стратегии, а также поощрять и мотивировать НПО и СМИ в проведении антикоррупционных и журналистских расследований, активизировать их роль и участие. Представляется также желательным пересмотреть практику разработки и подготовки ежегодного Национального доклада о противодействии коррупции как на законодательном, так и на практическом уровне, предусмотрев проведение со стороны НПО и СМИ альтернативного мониторинга, антикоррупционных исследований и предоставление такой информации рабочей группе по подготовке доклада, обязательное общественное обсуждение проекта доклада (с определением разумного и достаточного срока для предоставления комментариев и предложений) и других мер, направленных на максимальное вовлечение всех заинтересованных сторон в этот процесс. Экспертная группа приветствует принятие поправок к Закону «Об общественных советах», изменивших подходы к процедуре их формирования с тем, чтобы обеспечить широкое участие общественных институтов и граждан в принятии решений государственными органами как на республиканском, так и на местном уровнях, как того требует рекомендация. Тем не менее, по словам представителей гражданского общества, при создании советов допускались и допускаются нарушения закона и процедуры организации. В частности, в некоторых случаях функции председателей советов возлагаются на действующих секретарей маслихатов. В состав советов нередко включаются представители лояльного гражданского общества по рекомендации исполнительных или представительных органов власти. Роль акиматов и маслихатов также остается значительной в обеспечении деятельности советов и принятии решений по важным вопросам местного сообщества и проектам НПА, что негативно влияет на автономию советов. В некоторых случаях советы выполняют формальную и декларативную роль при органах исполнительной власти. Тем не менее, в таких городах, как Алматы, Усть-Каменогорск, Караганда и др., общественные советы функционируют в качестве экспертной и диалоговой площадки и являются хорошим каналом взаимодействия между органами власти и населением. В ходе мониторинговой миссии установлено, что общественные советы не всегда имеют кадровый и экспертный потенциал для обеспечения действительно полноценного обсуждения, поэтому согласование проектов с их участием часто является формальным (то есть без последующих изменений и дополнений). Эксперты принимают во внимание, что закон «Об общественных советах» является новым для РК и, соответственно, требует больше времени для полноценного выполнения его требований, а также определенного уровня готовности, как гражданского общества, так и государственных органов. Поэтому представляется необходимым продолжать отслеживать динамику его реализации, а также мер, разрабатываемых в настоящий момент и направленных на повышение эффективности советов 36, а также прозрачности конкурсного отбора членов рабочих групп, ответственных за формирование советов, путем введения института наблюдателей. Необходимо добиваться обеспечения реальной, а не декларативной автономии, профессионализма и потенциала советов, в том числе путем пересмотра правил и процедур отбора и ротации их членов, определения источников материально-технического обеспечения их деятельности, разработки процедур активного вовлечения в процессы принятия государственных решений, в том числе в сфере противодействия коррупции. Предполагается, что в дальнейшем деятельность экспертных советов рассматриваться в рамках данного доклада не будет. Эксперты квалифицируют принятие Законов «О правовых актах» и «О доступе к информации» как важные шаги в направлении вовлечения общественности в процесс разработки НПА, в том числе в антикоррупционной сфере. Тем не менее, реформы носят половинчатый характер. Согласно Закону «О правовых актах», практика обязательного обсуждения распространяется только на НПА, затрагивающие субъекты частного предпринимательства или касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, а само обсуждение имеет ограничения, т.е. согласования предусмотрены только с Национальной палатой предпринимателей (и ее территориальными подразделениями) и общественными советами, соответственно. Далее, несмотря на то, что процедуры публичного обсуждения предусмотрены Законом «О правовых актах», на практике, как выяснили эксперты, они работают без должного эффекта и во многих случаях остаются декларативными или символическими. Срок, установленный для обсуждения, недостаточен (по законодательству - не менее 10 рабочих дней с момента размещения проекта, по факту во многих случаях на общественное обсуждение отводится только 10 дней 37). Государственные органы - разработчики НПА не обязаны мотивировать свое решение относительно поступивших предложений за исключением тех, что касаются субъектов частного предпринимательства и информировать об этом заявителя. Правила размещения проектов НПА и их обсуждение на веб-портале регламентированы на уровне подзаконного акта - приказа Министра информации и коммуникаций. 38 Количество пользователей веб-портала «Открытое правительство», по словам гражданского общества, невелико, информационные кампании среди населения не проводятся, поэтому пока этот канал общественного обсуждения также работает слабо. НПО и СМИ также обращают особое внимание на отсутствие обратной связи и общей заинтересованности у разработчиков в изменении проектов НПА, что в некоторых случаях оборачивается негативными последствиями. 39 Мониторинговая группа призывает к более существенному, эффективному и систематическому диалогу с институтами гражданского общества и учету их мнения на практике по проектам НПА и конкретно, касающимся формирования и реализации антикоррупционной политики, в том числе путем увеличения срока обсуждения, введения обязанности для государственных органов-разработчиков проектов НПА предоставлять мотивированные объяснения по поступающим предложениям и публиковать все предложения и решения по ним на интернет-ресурсе и т.д. Эта часть рекомендации, таким образом, признается выполненной частично. ___________________ 36 Подготовка аналитического отчета Гражданским Альянсом Казахстана с конкретными рекомендациями, которые будут озвучены на конференции в сентябре 2017 г., а также на Первом Республиканском Мажилисе общественных советов в ноябре 2017 г., разработка методических пособий, проведение обучающих мероприятий с участием международных организаций и экспертов, организация республиканских семинаров и т.д. 37 Экспертной группе был приведен пример, когда на общественные консультации по поправкам в Закон о Средствах массовой информации было отведено 2 дня. 38 Приказ Министра информации и коммуникаций Республики Казахстан от 30 июня 2016 года № 22 «Об утверждении Правил размещения и публичного обсуждения проектов концепций законопроектов и проектов нормативных правовых актов на интернет-портале открытых НПА». 39 Так, в мае 2016 г. отсутствие общественного обсуждения проекта Земельного кодекса привело к митингам, арестам правозащитников и задержаниям журналистов, после чего последовала реорганизация профильного министерства в сфере информации и коммуникаций. В декабре 2016 г. аналогичная ситуация возникла с проектом закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам противодействия терроризму и экстремизму», который предполагал введение внутренней регистрации по месту фактического проживания для граждан. Из-за отсутствия достаточных сроков и эффективной процедуры обсуждения, разъяснения закона, реализация некоторых норм вызвало негодование и возмущение жителей страны. жүктеу/скачать 0,61 Mb. Достарыңызбен бөлісу: