Қазақстан Республикасының

222
УДК 35.072.1(574)
А.С. БЕйСЕНОВА, 
А.Н. ДУЛАТБЕкОВ.
Академия государственного управления
при Президенте Республики Казахстан
(г. Астана), докторанты Института управления
ЗАРУБЕЖНЫй  ОПЫТ  ПРОВЕДЕНИя  ФУНкцИОНАЛЬНОГО 
АНАЛИЗА  ДЕяТЕЛЬНОСТИ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ОРГАНОВ
В статье рассмотрены особенности проведения функционального анализа деятельности государствен-
ных органов в некоторых странах. За последнее десятилетие функциональный анализ был апробирован и
применен  как  инструмент  реформирования  государственного  управления  во  многих  зарубежных  странах.
Авторами  изучены  различные  аспекты  проведения  функционального  анализа,  их  историческое  развитие,
включая современные попытки их внедрения и реформирования. Экономические проблемы во многих стра-
нах в середине и конце 1990-х гг. привели к растущему осознанию связи между слабой экономической ак-
тивностью и наличием слабых систем государственного управления. Изменение восприятия роли государ-
ственного управления в процессах реформ произошло в такое время, когда во многих странах действовали
«аскетические» программы. Одним из элементов таких программ было снижение численности и роли управ-
ленческих структур. Проведение функционального анализа в государственных органах является одним из
способов  оптимизации  количественного  и  качественного  состава  государственных  служащих,  повышения
эффективности деятельности государственных органов. Это исследовательская деятельность по изучению
целей и направлений деятельности государственного органа, стратегии, структуры управления и управлен-
ческих процессов. Авторами функциональный анализ проведен как инструмент реформы государственного
управления. Изучены самые важные обстоятельства, которые следует учитывать при разработке функцио-
нального анализа: какие цели должны быть достигнуты с помощью функционального анализа, какого типа
анализ можно провести, каким образом можно управлять процессом анализа и, наконец, какие шаги следует
предпринять непосредственно после проведения анализа. В статье рассмотрен и проанализирован междуна-
родный опыт проведения функционального анализа деятельности государственного органа таких стран, как
Новая Зеландия, Великобритания, Канада, Латвия, Таиланд, Босния и Герцеговиня, Молдова, Россия.
Ключевые слова: государственные органы, функциональный анализ, стратегические задачи, функцио-
нальный обзор, методика, зарубежный опыт.
В целях формирования качественного управленческого решения, а также для достижения
и повышения работы государственного аппарата необходимо использовать экономические ана-
лизы. Одним из таких анализов, способствующих выявлению дублирующих функций, выпол-
няемых отдельными органами государственного управления, а также недостатков в системе
подотчетности является функциональный анализ.
В национальной системе государственного управления, в частности в структуре государ-
ственного управления, в их организационном строении и стиле работы персонала по-прежнему
сохраняются некоторые черты старой коммунистической системы. С целью освобождения от
этих  недостатков  и  создания  современного  государственного  управления  некоторые  страны
прибегли к такому инструменту, как функциональный анализ.
Функциональный  анализ  дает  возможность  проанализировать  ситуацию  в  государствен-
ном управлении, сравнить ее с оптимальным состоянием, сформировав, таким образом, основы
для комплексной стратегии административной реформы [1, с. 51].
В целом, следует отметить, что функциональный анализ государственных органов более
применим для систем государственного управления развивающихся стран, тогда как в разви-
тых  странах  фокус  повышения  эффективности  государственного  управления  перемещен  на
уровень  имплементации  функций  государственных  органов  к  бюджетным  программам  и  их
результативности. Основные инструменты функционального анализа обозначены на рисунке 1
(стр. 223).
По мнению Т. Койчуманова, функциональный анализ дает возможность определить дубли-
рование функций, отстуствие координации между государственными органами и возможности
передачи функций, которые могли бы лучше исполняться частным сектором или гражданским
обществом. Автор считает, что целью анализа функции министерств является изучение того,
насколько хорошо структуры могут решать стратегические задачи, стоящие перед государством
[2, с. 7].

223
Рисунок 1 – Основные инструменты функционального анализа
Примечание – Рисунок составлен авторами.
Некоторые эксперты под целью функционального анализа понимают деятельность органов
государственного управления по оказанию помощи правительству в переходе к такому положе-
нию, когда органы государственного управления смогут наиболее эффективно, коллективно и
индивидуально, выполнять все необходимые функции [1, с. 9].
По нашему мнению, не всегда сокращение бюджетных средств посредством уменьшения
количества государственных служащих приводит к оптимизации системы, это еще отражается
и на качественном выполнении стратегических задач, поставленных программными докумен-
тами государства.
Ключевым инструментом, применяемым в ряде стран, является функциональный анализ
деятельности  государственных  органов,  целью  которого  является  содействие  модернизации
уже существующей системы, а не ликвидации ее таковой. Основания проведения, типы функ-
ционального анализа в хронологическом порядке по странам приведены в таблице 1.
Опыт развитых стран. Более развитые в экономическом отношении страны начали активно
проводить функциональные анализы в 80-х и начале 90-х гг. ХХ в.
В 1987 г. Казначейством Новой Зеландии проведено широкомасштабное исследование дея-
тельности правительства. Эксперты проводили анализ в направлении «сверху вниз». Функцио-
нальный анализ был сфокусирован на определении функций, которые государство выполняет
эффективно и которые, следовательно, целесообразно оставить за ним. Все остальные функции
государства рекомендовались к передаче в негосударственный сектор.
В результате проведенного в Новой Зеландии анализа государственные торговые организа-
ции были преобразованы в государственные коммерческие корпорации и выведены из государ-
ственного сектора. Более того, на 50% был сокращен штат государственных служащих [3, с. 8].
К 1993 г. Великобритания имела достаточно децентрализованную систему предоставления
государственных услуг населению. Тем не менее ставилась цель дальнейшего разукрупнения и
перестройки государственных органов. В этой связи Казначейством Великобритании проведен
функциональный анализ структуры высшего управления.
Анализ привел к сокращению численности высших должностных лиц со 100 до 75 человек
и пересмотру основных функций Казначейства, а также к передаче некоторых функций управ-
ления государственной службы Секретариату Кабинета министров [4, с. 12].
В 1994 г. правительством Канады проводился функциональный анализ действующих госу-
дарственных программ. Анализ проводился с использованием 6 критериев: общественные ин-
тересы, роль государства, согласование юрисдикций, внешнее партнерство, деловые принци-
пы и стоимостная доступность. Итогом проведения анализа стала экономия государственных
средств в объеме 3,9 млрд канадских долларов при государственном бюджете на 1995–1996 гг.
в размере 52 млрд канадских долларов. В следующем бюджетном году экономия выросла и со-
с тавила 7,2 млрд канадских долларов [5, с. 11].
Так, в 1999 г. правительство провинции Нью-Брансуик в Канаде одобрило порядок прове-
дения обзора бюджетных программ и услуг в рамках ведомственного обзора, призванного дать
Оценить прогресс
в выполнении задач
и функций
Оценить эффективность
использования ресурсов
Функциональный
анализ
Более четко регламентировать
деятельность персонала
Сравнить эффективность
деятельности различных
подразделений органа власти

224
систематическую оценку всем государственным программам. Для проведения ведомственного
обзора была создана специальная группа, в задачи которой входило сокращение расходов и
устранение дублирования функций в качестве основы для будущих политических и финансо-
вых приоритетов [6, с. 61].
Опыт развивающихся стран. Со второй половины 90-х гг. ХХ в. к процессу проведения
функциональных обзоров широко подключились развивающиеся страны.
В 1999–2000 гг. в Латвии была поставлена цель разработки единой для всех министерств
методики проведения функционального обзора.
Апробация методики осуществлялась на Министерстве сельского хозяйства страны. В про-
цессе проведения обзора использовалось анкетирование работников министерства. Кроме того,
каждая функция министерства была протестирована на основе специально разработанной ана-
литической схемы.
По итогам обзора в Министерстве сельского хозяйства Латвии были выработаны рекомен-
дации по приватизации 9 функций, передаче в другие отрасли 12 функций, рационализации –
40 функций. Количество рабочих мест в министерстве было сокращено на 6%.
В 2000 г. в Таиланде был осуществлен функциональный обзор 6 министерств. Обзор был
призван учесть пожелания потребителей по повышению качества оказания услуг. Были выяв-
лены основные проблемные сферы, такие, как регистрация коммерческих предприятий и права
землепользования, а также намечены реформы в сфере налогообложения, таможни и социаль-
ного обеспечения.
Вместе с тем при проведении обзора не было уделено должного внимания анализу функ-
ций министерств на предмет их возможного исключения либо передачи части государственных
функций на аутсорсинг. Анализ был больше сфокусирован на перестановках уже существую-
щих структурных элементов системы.
По результатам анализа было рекомендовано сократить штат государственных служащих
на 10%. На практике сокращение коснулось гораздо меньшего количества чиновников [4, с. 8].
В 2004–2005 гг. Европейский союз профинансировал проведение функционального обзора
в секторе образования в Боснии и Герцеговине. В результате его реализации была выявлена
потребность в реструктуризации, рационализации и внедрении новых функций в секторе об-
разования.
В 2006 г. ПРООН провела функциональный обзор Администрации Парламента Молдовы.
Целью  проекта  было  усиление  административных  возможностей  Секретариата  Парламента
страны. Основные проблемы по мере проведения функционального обзора в Молдове были
связаны с искаженным статусом государственного служащего в Парламенте, нехваткой инфор-
мационных систем и мер поддержки человеческих ресурсов, неопределенной организационной
культурой, которая, в свою очередь, была следствием неясного характера миссии организации
для своих же работников.
Таблица 1 – Международный опыт проведения функционального анализа
Страна
Период
Тип
функционального
анализа
В каком органе проведен
функциональный
анализ
Основание проведения
функционального
анализа
Новая Зеландия
1987 г.
Системный
Государственные
предприятия
В целях передачи
несвойственных
государственных функций в
негосударственный сектор
Великобритания 1993 г.
Вертикальный
Структуры высшего
управления
Дальнейшее разукрупнение и
перестройка государственных
органов
Канада
1994 г.
Горизонтальный
Государственные
программы
Сокращение расходов и
устранение дублирования
функций
Латвия
1997 г.
Горизонтальный
3 министерства:
сельского хозяйства,
экономики и юстиции
Вступление в ЕС.
Рационализация и устранение
дублирования функций в
государственном управлении
1999 г.
Вертикальный

225
Кыргызстан
1998 г.
Вертикальный
6 министерств:
финансов, труда
и социальной
защиты, юстиции,
сельского хозяйства,
образования и культуры,
здравоохранения
В целях улучшения
качества предоставляемых
государственных услуг,
повышения эффективности
государственного
управления
Горизонтальный
Казахстан
1998 г.
Горизонтальный
Все организации,
финансируемые из
государственного
бюджета
Сокращение дефицита
государственного бюджета
(экономический кризис),
принятие Бюджетного
кодекса
Таиланд
2000 г.
Горизонтальный
6 министерств
Повышение качества
государственных услуг
Словакия
1999 г.
Горизонтальный
172 учреждения
Системные (специальные)
реформы и создание
гибкой и эффективной
государственной
администрации
2000 г.
Вертикальный
Российская
Федерация
2002 г.
Системный
2 министерства:
финансов и
экономического развития
и торговли; Аппарат
Правительства
Сокращение расходов,
сокращение объема и размера
функций правительства,
обеспечение эффективности
работы министерств,
обеспечение повышения
результативности работы
правительства
Молдова
2006 г.
Горизонтальный
Парламент Молдовы
Усиление административных
возможностей Секретариата
Парламента
Примечание – Составлено авторами по источникам [1, 3, 4, 5, 6].
Функциональный анализ, как показывает зарубежный опыт, применяется преимущественно
для достижения следующих результатов:
 
Š
оптимизации государственных функций;
 
Š
передачи несвойственных государству функций в негосударственный сектор;
 
Š
оптимизации численности государственных служащих;
 
Š
повышения эффективности использования бюджетных средств.
Цели функциональных анализов различаются в зависимости от уровня развития государств.
В развитых странах, где государственное регулирование тех или иных сфер общественной
жизни в целом устоялось, функциональный анализ направлен, главным образом, на повышение
эффективности реализации государственных функций через рациональное использование бюд-
жетных средств и оптимизацию численности государственных служащих, задействованных в
реализации государственных функций.
В развивающихся странах функциональный анализ в основном сфокусирован на опреде-
лении адекватной роли государства в регулировании общественной жизни через оптимизацию
государственных функций.
В некоторых развивающихся странах в меньшей степени следовали рекомендациям, выра-
ботанным в рамках проведенных функциональных анализов, и не приступили к реальному ре-
формированию государственного сектора, ограничившись выявлением проблемных моментов.
Таким образом, функциональный анализ является гибким инструментом, разработка и при-
менение которого в отдельно взятой стране привязаны к национальным условиям и соответ-
ствующему этапу развития государственного управления.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРы
1  Верхейен Т. Перестройка государственных структур: методы и подходы. Посткоммунистические
страны в переходной период. – Братислава, 2002. – 96 с.
Продолжение таблицы 1

226
2  Койчуманов T. Функциональный анализ государственных структур: методы и подходы. – Биш-
кек, 2002. – 44 с.
3  Schick, A. 1996. The spirit of reform: Managing the New Zealand state sector in a time of change, State
Services Commission, Wellington, р. 21.
4  Wilkins, John K. 2001. «Alternative Service Delivery: Functional Review – Paper Prepared for the
Public Sector Group, World Bank». Washington DC, р. 53.
5  Tupper, Allan. 1996. Intergovernmental Canada: Towards a Redefinition. In A. Armit and J. Bourgault
(eds.) Hard Choices or No Choices: Assessing Program Review. Toronto: Institute of Public Administration of
Canada, р. 62.
6  Маннинг Н. и Парисон Н. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры. – Москва, 2004. – 103 с.
SPISOK LITERATURY
1  Verhejen T. Perestrojka gosudarstvennyh struktur: metody i podhody. Postkommunisticheskie strany v
perehodnoj period. – Bratislava, 2002. – 96 s.
2  Kojchumanov T. Funkcional’nyj analiz gosudarstvennyh struktur: metody i podhody. – Bishkek, 2002. –
44 s.
3  Schick, A. 1996. The spirit of reform: Managing the New Zealand state sector in a time of change, State
Services Commission, Wellington, p. 21.
4  Wilkins, John K. 2001. «Alternative Service Delivery: Functional Review – Paper Prepared for the
Public Sector Group, World Bank». Washington DC, p. 53.
5  Tupper, Allan. 1996. Intergovernmental Canada: Towards a Redefinition. In A. Armit and J. Bourgault
(eds.) Hard Choices or No Choices: Assessing Program Review. Toronto: Institute of Public Administration of
Canada, p. 62.
6  Manning N. i Parison N. Opredelenie struktury i funkcij pravitel’stva: programmnye i funkcional’nye
obzory. – Moskva, 2004. – 103 s.
Түйін
Мақалада  кейбiр  елдердің  мемлекеттiк  органдар  қызметіне  функционалдық  талдау  жүргiзудің  ерек-
шелiктері  қаралған.  Соңғы  он  жылдықта  функционалдық  талдау  мемлекеттік  басқаруды  қайта  құрудың
құралы  ретінде  біраз  шетелдiк  елдерде  қабылданып,  кейіннен  қолданылған.  Авторлар  функционалдық
талдауды  жүргiзудiң  әр  түрлi  аспектiлерiн,  олардың  тарихи  дамуын,  оларды  енгiзудiң  қазiргi  әрекеттерiн
қоса зерделеп, қайта құру жолдарын қарастырған. 1990 жылдардың ортасы мен аяғындағы экономикалық
мәселелер  көптеген  елдерде  экономикалық  белсенділік  пен  мемлекеттік  басқару  жүйесі  байланысында
әлсіздіктің өсіп келе жатқанын көрсетті. Мемлекеттік басқару рөлінің қабылдауын өзгеруі көптеген елдерде
«аскеттік» бағдарламалар іске асуымен сәйкес келді. Осындай бағдарламаның бір элементі болып басқару
құрылымының  рөлі  мен  санының  төмендеуі  болды.  Мемлекеттiк  органдардағы  функционалдық  талдау
жүргiзу мемлекеттiк қызметшiлердің сандық және сапалық құрамын оңтайландырудың әдісі болып табылады,
мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін арттыруға септігін тигізеді. Бұл зерттеу қызметі мемлекеттiк
орган қызметiндегі бағыттар мен мақсаттарды зерттеуге, стратегия, басқарудың құрылымы және басқарушы
процестерге бағытталған. Авторлармен функционалдық талдау мемлекеттiк басқару реформасының құралы
ретінде  талданған.  Функционалдық  талдауды  әзiрлеуiнде  ескерiлу  керек  болатын  ең  маңызды  жағдайлар
зерделенген және қандай функционалдық талдаудың көмегiмен қол жеткiзу керек, қалайша талдау процесiмен
басқаруға  болатынын,  қандай  қадамдар  талдауды  жүргiзіп  болған  соң  тiкелей  қолдану  керек  болатынын,
талдаудың  қандай  түрiн  өткiзуге  болады  секілді  сұрақтарға  жауап  беруге  талаптанды.  Мақалада  Жаңа
Зеландия, Ұлыбритания, Канада, Латвия, Таиланд, Босния және Герцеговиня, Молдова, Ресей сияқты елдердің
мемлекеттiк органдар қызметiне функционалдық талдау жүргiзудің халықаралық тәжiрибесі талданып және
қаралған.
Resume
The  features  of  providing  the  functional  analysis  of  activity  of  government  bodies  in  some  countries  are
considered in the article. For the last decade the functional analysis was approved and applied as the instrument
of reforming in many foreign countries. Authors studied various aspects of providing the functional analysis, their
historical development, including modern attempts of their introductions and reforms. In the middle and late 1990s
the economic problems in many countries led to growing awareness of the link between weak economic activity and
weak government systems. Changing the perception of the role of government in the reform process took place at a
time when many countries followed the «ascetic» program. One of the elements of such programmes was to reduce
the number and the role of management structures. Using functional analysis in government is one of the ways to
optimize the quantitative and qualitative composition of civil servants, improve the efficiency of public authorities.
It is a kind of research activity providing a study on the objectives and activities, strategy, management structure
and management processes by public authorities. The functional analysis is defined by the authors as the instrument
of reform of public administration. Authors considered and analysed the international experience of providing the
functional analysis of activity of government bodies in such countries as New Zealand, Great Britain, Canada, Latvia,
Thailand, Bosnia and Gertsegovinya, Moldova, Russia.

227
УДК 332.122(1-21)

жүктеу/скачать 5,31 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: