соЦиально-ЭконоМиЧеская МодеРнизаЦия казахстана: стРатегия «казахстан – 2050»

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Politicians in NIS have shown interest towards Western Countries experiences to find solutions for 

their complex problems. The relative lack of domestic expertise, as well as the politicians wishes to 

find fast and ready-made solutions to the complex problems of their public management may explain 

this interest. For that many of those countries have entered into various bilateral and multilateral 

technical  assistance  cooperation  with  the  international  development  partners  such  as  EuropAid, 

World Bank, USAID, others

Several other factors have added weight to the role of technical cooperation in public administration 

reform and civil service modernisations in NIS. One has been the obvious concern of not wasting 

much time and energy in “re-invention of the wheel”; the mistakes that others have made, can offer 

valuable lessons. Another set of factors flow from two powerful trends, notably the globalisation and 

the technological progress. Both are rapidly transforming the ways in which markets operate the 

methods of public service delivery, production, transportation, and information management.

During the past two decades, transitions from socialism to the market economy have already 

entailed significant changes in the structure and nature of the NIS. That has primarily been in the 

form of public enterprise privatisation and the reorientation of the public policies emanating from 

public institutions that are on the front lines of economic reform.

In the midst of these radical changes, reforms of the public administration (the core government 

apparatus)  and  civil  service  modernisation  have  taken  a  slower  path  and  their  reform  could  be 

characterised by continuous and incremental changes rather than by a single big bang.

The  critical  effects  of  those  reforms  to  the  transition  process  have  not  been  significant,  and 

that draws attention to the fact that, contrary to the past beliefs and even current language, the 

administrative  machinery  that  is  run  by  civil  servants  is  not  a  passive  instrument  of  the  political 

system. It is a dependent variable, the one that starkly affects the nature and the workings of the 

political system.

The public administration is devised to serve political system and thus it should closely reflect 

the salient characteristic and main features of that system; and in other words in order to function 

effectively, it must function in accordance with its main values.

During the last decade, the NIS have embarked now-and-then reforming and modernising their 

public  administration  and  civil  service  system  through  various  projects  and  undertakings,  mostly 

supported by international organisations, e.g. European Commission, the World Bank and United 

Nation Development Program (UNDP) and others. “Typical” objectives of these projects have been 

restructuring of the public administration system towards an efficient organisation, through:

 - Downsizing of the public administration by reducing number of the public employees and also 

reduction number of ministries and public agencies;

 - Utilization  of  efficient  methods  of  operation  that  are  applied  in  Western  countries

’

  public 

administrations;

 - Decentralisation  of  the  administrative  functions,  towards  the  delegation  of  authorities  and 

responsibilities to the local self-administrative bodies;

 - Professionalization  of  the  civil  service  by  establishment  of  various  mechanisms  such  as 

implementation of civil service law, enforcement of employment regulations and bylaws, and wide 

range of in-service- training activities;

 - Privatisation of public enterprises and services and attempting contracting out, provision and 

delivery  of  public  goods  and  services,  e.g.  in  the  area  of  secondary  and  thirty  health  services, 

university education and local transportation;

 - Exposure  of  senior  civil  servants  to  the  “best  practices”  of  public  administration  in  Western 

countries  through  “study  tours”,  with  the  objective  of  demonstrating  how  the  modern  public 

administration functions;

 - Legal and judicial systems development.

The accumulative characteristics of these objectives to a great extend bear resemblance to the 

main elements of the New Public Management, which has been the dominant paradigm of the public 

management reform models in the Western European countries in 1980s and 1990s

1

.

The  New  Public  Management  has  been  driven  from  Managerialist  school  of  business 

administration  as  funded  by  the  contribution  of  Fayol  and Taylor.  It  advocates  the  application  of 

1   There are three general and competing approaches to the public administration: one considers it as being essentially management, 

another emphasis its political nature and the third one is concerned with the legalistic concerns and processes. The managerial approach 

has two subsets, which are traditional and the new public management (NPM). Each prospective favour a different set of values and 

offers distinctive organisational approaches for maximising these values and also considers the role of individuals in different ways. 

look 

to: Rosenbloom D. (1998), Public Administration – Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector, forth edition.

classical managerial principles and instruments in organisation of public administration, such as clear 

analytical distinction between politics and administration, leading to a practical separation between 

politics and administration, and also resulting in practical separation between the process of political 

decision-making by cabinet of minister and parliament and the administrative implementation of these 

decisions  that  conventional  are  concentrated  in  government  agencies.  These  method  emphasis 

internal as well as external controls over bureaucracy.

According to the above-mentioned justification it is of utmost importance to investigate whether 

models and concepts which are driven from the New Public Management and have been applied in 

reforms of the Western European countries’ public administration, could be of relevance for those 

New Independent States that embarking on their public administration and civil service reforms.

Public Administration in the NIS is built upon the political-administrative remnants of the Soviet 

era. The former administrative structure was an integral part of the Communist Party’s Politburo. The 

demise of the Party structure left significant institutional void and administrative distortions. Along with 

the administrative distortion, the transition to market economy also surfaced the mismatch between 

the administrative and managerial capacities’ of governments in performing new roles and duties 

and that has been an additional impetus to reform the public administration and the civil service.

The principle argumentation of this paper is whether it is mistaken to suppose that a program of 

reform that had been successfully carried out within other politico-administrative systems could be 

transplanted to another. Although the public administration reform is a political undertaking, but its 

success would not only depend to the political will of the ruling elites, rather on various elements 

including administrative system capacities to carry out the reform activities.

Thus, to imagine that, by simple act of political will, the “New Zealand Model” could be exported 

to, say, Finland or Netherlands would be quite unrealistic, however beneficial that model might be 

judged with its country of origin

1

. That triggers two fundamental questions:

Whether the models of public administration reform and strategies that are applied in the Western-

advanced countries based on the New Public Management concepts would provide suitable model 

for administration reform and civil service modernisation?

Whether copying those reform models and applying their strategies might rather aggravate those 

problems?

The above-mentioned questions are explorative in nature rather than explanative, due to that 

nature, and it is unrealistic to harvest simple “this is better way that is not good” recipe, for three 

obvious reasons:

 - If such straightforward lessons were available, they would already have been plucked from the 

tree of knowledge produced by PUMA/OECD

2

, academic experts, or wide arrays of management 

consultants that could have made good business from advising governments;

 - The nature of the public management reform does not lend itself to simple, formulaic rules. 

The number of potentially influential variables (resource climate, available skills, ideological context, 

formal  authority  available  to  reformers,  stability  of  political  setting  and  etc.)  is  too  large  for  the 

experiences of one group of reforms to be transferred to another group of reforms in another country 

without a very careful examination of the context from which they come

3

;

 - The problems in reform and/or “re-invention” of the public administration system are numerous, 

ranging from lack of essential data on administrative service to lack of transparency, inconsistency in 

legal and structural functional and insufficient capacity in policy formulation and policy coordination 

process.

In the following model a “generic” framework for analysing, and describing effects of the main forces 

that are at work in both driving and restraining directions of the change in the public administration 

and civil service are illustrated. The idea of this Model is borrowed from Christopher Pollitt & Geert 

Bouckaert (1997), and new factors are added into it.

From conceptual point of view, the Model is a 

heuristic device

4

 and is based on the perception 

about the public administration reform is a dynamic and political undertaking, which interacts with its 

volatile environment.

The Model contains of four “

internal elements”, i.e. (A) Socio-Economical Forces, (B) Political 

Forces, (C) Administrative System and (E) Ruling Elites, which their collective actions and interactions 

1   Pollitt C, Hanney S, Packwood T, Rothwell S and Roberts S (1997), Trajectories and Options: An International Perspective on 

Implementation of Finnish Public Management Reforms – Ministry of Finance, Helsinki, Finland, p.9

2   Organisation for Economic Cooperation and Development/Public Management forum.

3   Pollitt C, Hanney S, Packwood T, Rothwell S and Roberts S (1997), Trajectories and Options: p.19

4  This term is borrowed from Christopher Pollitt & Geert Bouckaert (1997)

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Relevance of the New Public Management 

Model for Public Administration Reform 

and Civil Service Modernisation for Central 

Asian States 

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create the “

system of change”. The principle of this Model is borrowed from Christopher Pollitt 

and  Geert  Bouckaert  and  new  elements  added  to  that  by  this Author  including  the  Role  of  the 

Administrative System.

The actions and interactions of the internal elements are effected by three “

external elements”, 

i.e. (F) Degree of Organisational Stability & Complexity of the Administrative system, (G) Degree 

of Political Stability, and (H) Degree of Economical Stability, which are the outcome of “

another 

system of change”. Although these two systems are interactive, the direction of their interactions 

and the degree of influences are only looked into in a general fashion and the focus is put rather on 

the interplay of the “internal elements”.

The Administrative System in this Model is considered as the “

agent of change” that is involved 

in the process of implementation of the reform rather than a pure driving and/or restraining force. 

Theoretically, the degrees of the influence, which is or could be exerted by the Administrative System 

over the Reform Process, depend on three interrelated factors:

 - The organizational complexity

1

;

 - Dependency of the Ruling Elites on the Administrative System as the main tool of governance;

 - The Administration’s ability to control allocation and amount of resources that would be devoted 

to the reform process.

In some countries due to the absence of professional civil service and total politicisation of the 

public administration, the ruling-Elites control and also being a part of the Administrative System; 

although  in  various  occasions,  when  the  creditability  of  the Administration  System  have  been  at 

stake they (the Ruling –Elites) separated themselves from the Administration and acted as critics. 

This duality has been due to the characteristics of the transition.

The Ruling Elites in this model are considered as the “

agent of refinement”, who take the face-

responsibility of leading the reform and also assume the role of “

interacting & mediating agent”. 

That is mediating and interacting between the Socio-Economical, Political forces in one hand with 

the Administrative System on other hand.

The reason of situating the Ruling Elite in the centre of the Model is their dominant position that 

has emerged from the process of transition.

The amount of Financial & Human Resource, which would be devoted to the reform process, is a 

secret weapon under the control of the Ruling Elites. That is shared with the Administrative System. 

The  amount  of  financial  and  human  resources  devoted  to  the  reform  activities  would  affect  the 

reform process and define the real priorities.

Along with the effects exerted by the internal and the external elements over the (D) 

the reform 

Process, it creates its own sub system, which in turn generates priorities that have consequences on 

the national priorities. That becomes a tool in the hand of the Administration System and Ruling Elites 

to undertake various changes within the Administrative System, and justify their actions accordingly.

The important part of the interplay between the internal elements results from the action and 

interaction between the Ruling Elites and Administrative System, as following:

 - While the Ruling Elites in government and parliament deal with elaboration of laws and other 

general rules for the Reform, the elements of the Administrative System, i.e. civil servants and public 

employees -who are commonly named as bureaucrats, are entrusted with their implementation. This 

is the traditional view, which prevails mainly in democratic political system and in some authoritarian 

states, and is based on the 

doctrine of the political responsibility of ministers, which is at the 

root of democratic theory, particularly in the context of cabinet systems

2

.

The distinction between policymaking and policy-implementation is not always clear-cut, nor is 

the distinctions between the roles of politicians and of bureaucrats always are precise. This is due to:

 - Largely, what constitutes implementation of the Reform is often obscure, where bureaucracies 

are involved in a vast array of activities. The Ruling Elites need technical advice, which administrators 

and specialists have at their disposal

3

;

1   That refers to the degree of differentiation that exists within an organisation. Horizontal differentiation considers the degree of 

horizontal separation between units. Vertical differentiation refers to the depth of the organisational hierarchy. Spatial differentiation 

encompasses the degree to which the location of an organisation’s facilities and personnel are dispersed geographically. An increase 

in any one of theses three factors will increase an organisation’s complexity.

Robbins Stephen P. (1990) Organisation Theory – Structure, Design, and Application, third edition – Prentice Hall International Edition, 

pp. 85-92. 

2  As a practical arrangement, it emphasise the special role of politicians and thus enables the administrative structure to remain 

when governments change. 

3   Mainly in United Kingdom many top civil servants are expected to give advice the question has been debated most thoroughly, 

both within the civil service and among politicians. 

 - Partly,  a  sharp  separation  at  the  level  of  personnel  does  not  always  exist.  Members  of  the 

bureaucracy and in particular those at the highest echelons of the Administrative system are naturally 

involved in the crucial phase of preparation of parliamentary legislations and other normative acts 

which flow from this legislation

1

;

When Reform programs are complex, and dependent to fulfilment of various preconditions, which 

at times could be contradictory, to undertake reform activities no longer means to ensure that a given 

pronouncement is put into practice, rather it means exercising choice, judgement, and discretion 

among  a  number  of  different  alternatives.  Even  when  plans  and  programs  are  not  complex  and 

difficult to undertake, attention needs to be paid to the implementation approaches in a given context.

Apart from the issues in relation to the complexity of the relation between the Ruling Elites and the 

Administrative System, there are other issues which results from the structure of the Administrative 

System, regarding its ability to change, which depends on several factors:

 - Technical competence of the bureaucrats is an important element in comprehending the Reform 

and Modernisation undertakings and to perform it effectively and efficiently

2

;

 - The  level  of  the  Reform  and  Modernisation  implementation  is  directly  affected  by  the  size 

of the Administrative System. Despite some benefits of small scale, which tend to relate more to 

management than to implementation, the greater the distance between the top and the bottom of 

the administrative pyramid, the greater the likelihood that the rule-application process will distort the 

intentions of the rule-makers;

Status  of  control  mechanism  over  the Administrative  System  including  control  agencies  is  an 

important issue:

 - The controlling agencies are themselves affected by problems of competence and size, as are 

the controlled agencies; in particular, the larger the controlling agency, the less likely it is to exercise 

its control effectively.

The  distance  between  the  controlling  and  the  controlled  agency  is  important.  However,  it  is 

not possible to maximise both tightness of control and a good knowledge of the operations of the 

agencies to be controlled. Controlling agents are under the close supervision of rule-making agents 

only if they are somewhat distant from the agencies that they have to control. However, they will not 

be truly familiar with what these agencies do. Conversely, controllers who know what implementing 

agencies do have to remain close to these agencies, but are unlikely to control the controlled agencies 

effectively, as they are closely involved in the activities of these bodies

3

.

 

 Дата поступления статьи в редакцию 20 октября 2012 года

1   he sharpness of the distinction arises principally in cabinet systems, in presidential systems, for instance in the United States, 

there is more of a gradation and there are a larger number of ‘political’ appointments within the departments. Suleiman E.N., (1984) 

Bureaucrats and Policy-making 

2  See for instance La Palombara, J (1963), Bureaucracies and Political Development 

3  Blondel Jean (1990), comparative Government – An Introduction, European University Institute, Florence, Philip Alan, p. 209

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daryoush farsimadan

Relevance of the New Public Management 

Model for Public Administration Reform 

and Civil Service Modernisation for Central 

Asian States 

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u. Alakbarov, 

rector of the Academy of public administration under the

President of the Republic of Azerbaijan (Azerbaijan)

from sustAinAble deVeloPment to An ecoloGicAl 

ciVilizAtion: the Problem of trAininG of the ciVil serVice

Abstract

This article supports a transition to the ecologically civilization, effective mobilization of the green technologies 

and implementation of the green mentality and green behavior.

 Keywords: ecological civilization, civil service training.

аннотация

В  статье  предлагается  переход  к  экологической  цивилизации,  к  эффективной  мобилизации 

экологически чистых (зеленых) технологий и внедрение «зеленого» менталитета и поведения. 

Ключевые слова: экологическая цивилизация, подготовка кадров госслужбы.

аңдатпа

Мақалада  экологиялық  өркениетке,  экологиялық  таза  (жасыл)  технологияларды  тиімді 

мобилизациялауға және «жасыл» діл мен жүріс-тұрысты енгізу ұсынылады. 

Тірек сґздер: экологиялық өркениет, мемлекеттік қызмет кадрларын даярлау.

The  modern  philosophy  and  practice  on  environmental  management  based  on  ecological 

civilization principles, ecologically friendly “green” technologies implementation, ekologization of the 

human life style and human behavior, and ”green” mentality formation [1, 2]. Capacity building for 

transition to ecological civilization involves the different actions, including formation through formal 

and informal education relevant occupational/professional knowledge and skills both on secondary 

and  tertiary  levels,  as  well  as  increasing  the  people’s  general  knowledge  and  awareness  on 

sustainable development. The implementation of this program is based on knowledge and awareness 

about  existing  ecological  situation,  sources  of  environmental  contamination  and  degradation, 

updated information about the environmental quality assessment and management methodology. 

The prevention and mitigation of the environmental damages are also based on information about 

ecologically status of environment and possibilities to mitigate the contamination consequences with 

mobilization of the natural biologically active compounds with protective and preventive properties. 

Therefore the first steps toward capacity building for development, implementation and monitoring 

ecological civilization processes are environmental quality assessment and environmental quality 

management with the mobilization of the plant origin biologically active compounds and their mixtures 

for environmental impacts prevention and mitigation [3]. 

The environmental quality assessment shown that the problems associated with environmental 

degradation and environmental contamination, almost all ecologically problems that we are currently 

experiencing results from both previous and ongoing economic activities of the human society and 

human life style. Starting from early years of civilization until to the nowadays, increasing of the number 

and density of population, processes of establishing of the new cities and villages, expanding existing 

human  settlements,  laying  communication  lines  and  constructing  roads,  increasing  the  transport 

have been associated with destruction and contamination of the environment. Same negative eco-

toxicological effects have resulted from economic projects in the field of industry and agriculture. 

Exploration and following development of the extractive and manufacturing industries contributed 

to degradation, contamination of the air, water, soil, increasing of health risks for people and cutting 

down  of  the  biodiversity.  Analogous  effects  on  terrestrial  and  water  leaving  being  had  resulted 

from the impact of land, air, marine transportation. Mobilized agrarian technologies with overuse of 

agricultural techniques and chemicals also initiated the processes of soil degradation, soil erosion 

and environmental contamination. The presence of the residual chemicals in agricultural products 

and  food  staffs,  existing  of  the  genetically  modified  food  products  are  also  another  ecologically 

problem. This, in turn, has triggered processes with immediate and long term effects on loss and 

degradation of biodiversity, negative health effects for both current and future generations [4]. The 

knowledge about biologically active compounds with protective properties is the different way for 

addressing  this  problem  through  breeding  of  the  new  agricultural  plants  and  animal  variety  and 

breeds, creation of the new generation of the food staffs and food additives, as well as medicines 

with appropriate characteristics [1, 2, 5].

One of the most important requirements for environmental management planning, environmental 

quality management with mobilization of the biologically active compounds for mitigation measures 

is identification of the scale and level of those changes in environment which normally occur as a 

result of naturally ongoing processes or anthropogenic impacts. Human activities impact, including 

that  resulting  from  industrial  and  agricultural  technologies  as  well  as  resulting  from  the  natural 

processes may initiate changes on different levels of biological organization of the nature. These 

levels involve different scales from multi-component ecosystem or biogeocenotic level to molecular-

genetic (Figure1).

Generational and regulational genetically disorders induced by chemical, physical and biological 

environmental contaminants induce the pathological processes in all leaving being. These results 

in increases in different human deceases, including cancer and early ageing, negatively influenced 

on biodiversity conservation. The transition to ecological civilization with implementing of the green 

technologies in industry, agriculture, construction and transportation, relevant level of consumption 

are the most effective approach for prevention and decreasing the genetically consequences of the 

environmental contamination with chemical and physical xenobiotics (Figure 2). Antimutagenesis is 

an important element of ecological civilization (ecocivil) planning and management and is considered 

to be one of the most feasible approaches to the prevention and reduction of genetic pathology 

induced by chemical, physical xenobiotics and biological environmental contaminants. Comparative 

assessment of the efficiency of the synthetic and natural antimutagens shows that natural inhibitors 

of  the  spontaneous  and  induced  genetically  disorders,  including  those  of  plant  origin  are  more 

effective than synthetic antimutagens [2, 3]. 

Transition  to  the  ecologically  civilization,  effective  mobilization  of  the  green  technologies  and 

implementation of the green mentality and green behavior can be achieved in the future [2]. Today 

addressing  of  the  genetically  consequences  of  environmental  contamination  by  xenobiotics  or 

natural contaminants can be achieved through the implementation of the different principles and 

technologies. Decreasing of the contamination level or (and) replacement of the ecotoxic xenobiotics 

with the non-toxic are the most appropriate way for environmental quality management (Figure 2). 

Figure 1 – Levels of environmental degradation: classification, assessment and management

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