МеМлекеттік басҚаРу жӘнe МeМлeкeттік ҚызМeт халықаралық ғылыми-сараптама журналы халықаралық тoқсан сайын шығатын журнал

ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ

ãîñóäàðñòâåííîå

óïðàâëåíèå è

ãîñóäàðñòâåííàÿ

ñëóæáà

96

97

Все,  что  связано  с  государственным  управлением  земельными  ресурсами,  касается 

важнейших политических, социальных и экономических интересов различных слоев населения 

и государства. Прежде всего, требует исследования само понятие государственного управления 

земельным  фондом.  Поскольку  в  теоретической  литературе  нет  однозначного  мнения  о 

его  соотношении  с  государственным  регулированием,  часто  допускается  их  смешение,  что 

негативно влияет на практику правового регулирования земельных отношений. В частности, 

это касается зонирования земель как одного из важнейших функций управления земельным 

фондом. Заслуживают анализа проблемы оптимального сочетания государственных и частных 

интересов  при  осуществлении  государственного  управления  земельным  фондом,  функции 

государственного управления, ранее неизвестные земельному законодательству Республики 

Казахстан, проблемы изъятия земель для государственных нужд. 

О  необходимости  оптимизации  системы  государственного  управления,  в  том  числе  и  в 

области земельных отношений, указывает Н. А. Назарбаев в своем Послании «Казахстан – 

2030»:  «Не  менее  важно  реализовывать  намеченные  планы.  Поэтому  крайне  необходимо 

создать систему, при которой каждое министерство и ведомство организует свою работу таким 

образом, чтобы каждый день, месяц и год мы шаг за шагом продвигались к поставленным 

целям» [1]. 

Концепция правовой политики Республики Казахстан с 2010 до 2020 года подчеркивает, что 

«Развитие системы государственного управления в Казахстане неразрывно связано с правовым 

обеспечением  административной  реформы,  направленной  на  создание  эффективного  и 

компактного  государственного  аппарата,  внедрение  новых  управленческих  технологий, 

совершенствование  административных  процедур».  В  этой  связи  в  сфере  государственного 

управления административное право должно быть направлено на:

 - обеспечение  рационального  и  четкого  распределения  компетенции  между 

государственными органами;

 - предотвращение  в  условиях  рыночной  экономики  избыточного  государственного 

регулирования, в том числе контрольно-надзорных функций;

 - регламентацию  условий  и  порядка  реализации  государственных  функций  органами 

исполнительной ветви власти;

 - обеспечение  и  организацию  взаимодействия  органов  государственного  управления  с 

гражданами и организациями [2].

Вопросы  государственного  управления  земельным  фондом  являются  очень  важными  в 

силу особенностей самого объекта управления. Наличие проблем в вопросе эффективного 

управления земельными ресурсами республики диктует необходимость совершенствования 

не  только  нормативных  условий,  но  и  механизма  исполнения  принимаемых  земельно-

правовых нормативных актов.

В Земельном кодексе Республики Казахстан земельные правоотношения определены как 

правоотношения по использованию и охране земли, связанные с управлением земельными 

ресурсами, закреплением земельных участков за отдельными субъектами, осуществлением 

права собственности и иных прав на землю (ст. 12 п. 15 ЗК). Сложность структуры земельных 

правоотношений,  их  органическая  внутренняя  связь,  относительная  самостоятельность 

находит отражение и в других нормах земельного законодательства. Так, в соответствии с п. 14 

ст. 12 Земельного кодекса Республики Казахстан объектом земельных отношений признается 

вся  земля  в  пределах  территории  Республики  Казахстан,  отдельные  земельные  участки 

независимо от того, что на них расположено, и от правовых оснований их закрепленности за 

отдельными субъектами, а также права на земельные участки и земельные доли. 

Сложным является и субъектный состав земельных отношений. При этом непременным 

участником в них (в отношениях управления) выступает само государство в лице соответствующих 

органов.  С  этих  позиций  в  земельно-правовой  литературе  широкое  распространение 

получил взгляд на земельные отношения как отношения между государственными органами 

власти, местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу владения, 

пользования и распоряжения землями, а также по поводу управления земельными ресурсами. 

Именно  при  таком  представлении  в  качестве  непременного  участника  во  всех  земельных 

отношениях  в  том  или  ином  качестве  подразумевается  государство.  Подобной  позиции 

придерживается О. Лепке [3, с. 6]. 

Таким образом, в отличие от иных объектов общественных отношений, земля в природно-

продуктивных  и  территориально-пространственных  пределах  представляет  особый 

универсальный  фактор  общественного  воспроизводства,  выполняя  одновременно  широкий 

спектр важнейших функций жизнеобеспечения: 

 - во-первых, пространственного базиса существования во всех без исключения формах его 

жизнедеятельности, 

 - во-вторых, предмета и средства труда в базовых отраслях производств, в особенности в 

сельском хозяйстве; 

 - в-третьих,  носителя  богатого  множества  природных  ресурсов,  полезных  ископаемых  и 

естественных технологий; 

 - в-четвертых, 

территориальных 

основ 

государственности 

и 

национального 

самоопределения [4, с. 21]. 

Большое  значение  в  теоретическом  осмыслении  юридической  природы,  особенностей 

земли как объекта правоотношений имеет содержащееся в Земельном кодексе юридическая 

конструкция земельного фонда страны.

Земля как природный объект, существующий независимо от воли человека, как естественная 

среда  его  обитания,  выполняет  важную  социально-экологическую,  а  как  пространственный 

предел государственной власти политическую, и как объект хозяйствования экономическую 

функции.

Различие  выполняемых  землей  функций  не  означает  абсолютизацию  каждой  из  них,  а 

предполагает регулирование их с учетом взаимосвязей и различий.

Земельный фонд является юридическим понятием земли, как составной части природы, 

основы  жизни  и  деятельности  народа  Республики  Казахстан,  пространственного  базиса 

размещения  и  развития  производительных  сил,  главного  средства  сельскохозяйственного 

производства.

Какие  бы  функции  земля  не  выполняла,  она  всегда  остается  объектом  природы, 

неотъемлемым свойством которого является жизнеобеспечительная функция.

Природными  свойствами  земли  определяется  экологический  характер  земельных 

отношений,  регулируемый  земельным  правом  независимо  от  форм  собственности  и  ее 

использования.

Выступая  в  качестве  природного  ресурса,  земля  предстает  как  объект  природы,  что 

характеризует  ее  как  вечного  средства  производства  в  сельском  хозяйстве  и  всеобщего 

операционного базиса любой хозяйственной деятельности.

Единство  экологических  и  экономических  функций  земли  характеризует  ее  как  единый 

объект управления.

Таким образом, конструкция земельного фонда является, прежде всего, юридической формой 

индивидуализации  земли  как  объекта  управления,  что  обеспечивает  его  всеобъемлющий 

характер и предопределяет его главенство среди институтов земельного права.

Является  вполне  закономерным  то,  что  Земельным  кодексом  на  центральные 

государственные  органы  республики  возложено  осуществление  управленческих  функций 

независимо от того, в чьей собственности и пользовании находятся конкретные земельные 

участки. 

Несмотря,  казалось  бы,  на  достаточно  ясную  позицию  законодателя,  в  юридической 

литературе  нет  единого  мнения  о  сущности,  содержании  государственного  управления 

земельным фондом. В условиях становления рыночных экономических отношений в правовых 

нормах, составляющих юридическую основу государственного управления земельным фондом, 

четко  обозначился  отход  от  административно-командного  управления  к  принципиально 

иным методам регулирования земельных отношений. Все большее правовое оформление и 

практическое применение находят экономические рычаги упорядочения земельных отношений. 

В связи с этим среди ученых-аграрников России широкое распространение получили точки 

зрения о не функциональности института государственного управления земельным фондом 

и  о  необходимости  перехода  от  государственного  управления,  как  явления,  присущего 

тоталитарному государству, к государственному регулированию земельных отношений.

По мнению Б. В. Ерофеева, государственное централизованное управление земельными 

отношениями  при  всей  его  привлекательности  (возможность  направления  деятельности  в 

русло государственных интересов; оперирование землепользованием в интересах плановой 

экономики; освобождение от необходимости подчиняться объективным законам общественного 

развития  и  т.  п.)  оказалось  несостоятельным,  о  чем  свидетельствуют  многочисленные 

исторические  примеры  зарубежных  стран  и  печальный  социалистический  опыт  России. 

конституционная защита пРав и свобод личности

к. д. Шакишев

Государственное управление земельным 

фондом Республики Казахстан

ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ

ãîñóäàðñòâåííîå

óïðàâëåíèå è

ãîñóäàðñòâåííàÿ

ñëóæáà

98

99

Этот  недостаток  нельзя  объяснить,  продолжает  автор,  «отдельными  несовершенствами» 

управления землепользованием страны, нужны коренные преобразования, что убедительно 

доказал опыт почти всех стран, перешедших на земельные отношения рыночного характера. 

В то же время Б. В. Ерофеев подчеркивает, что государственное регулирование земельных 

отношений  является  частью  государственного  управления  в  целом.  Государственное 

регулирование  земельных  отношений  автор  рассматривает  как  целенаправленную 

деятельность государственных органов по организации рационального использования земель 

и их охраны путем принятия экономико-правовых мер [5, с. 254].

Такой неоднозначный подход к проблеме государственного управления земельным фондом 

привел, с одной стороны, к отрицанию правомерности применения в теории и законодательной 

практике  самого  термина  «государственное  управление  земельным  фондом»,  а  с  другой  – 

к  его  отождествлению  с  государственным  регулированием  земельных  отношений.  Об  этом 

свидетельствует авторское определение государственного регулирования, хотя он считает его 

частью государственного управления землепользованием.

Противоречивая  позиция  Б.  В.  Ерофеева,  прежде  всего,  объясняется  политической 

мотивированностью  его  отказа  от  самого  государственного  управления  земельным 

фондом,  когда-то  наиболее  глубоко  разработанного  института  советского  земельного 

права.  Отождествление  центрального  института  отрасли  с  административно-командным 

методом  управления  аграрным  сектором  экономики  является  беспочвенным.  Институт 

государственного  управления  земельным  фондом  больше  чем  какой-либо  другой  институт, 

испытал  на  себе  все  негативное  влияние  огосударствления  всех  сфер  жизни  общества. 

В  отличие  от  иных  институтов,  государственное  управление  земельным  фондом  было 

нацелено на обеспечение рационального использования и охраны земельного фонда страны 

и,  являясь  наиболее  разработанным  и  конструктивным  элементом  советского  земельного 

права,  заложил  основы  преемственности  в  развитии  земельных  отношений,  содействуя 

правильному  определению  социальных  приоритетов  земельной  реформы  с  учетом 

рыночных  императивов.  Об  этом  свидетельствует  сохранение  в  современном  земельном 

законодательстве всех его основных функций, связанных с ведением земельного кадастра, 

определением категориальной принадлежности земель, землеустроительными действиями, 

осуществлением надведомственного государственного контроля в сфере землепользования 

независимо  от  ведомственной  принадлежности,  реализацией  принципа  приоритета  права 

сельскохозяйственного землепользования, изъятия земель для государственных нужд с теми 

или иными модификациями, не меняющими их сущность. 

В  современных  условиях  к  нему  в  полной  мере  можно  отнести  слова  видного  ученого 

аграрника до – и послереформенной России Н. И. Краснова о разработках советских ученых 

проблем правового обеспечения рационального использования земель, не потерявших свою 

теоретическую и практическую значимость и в условиях рынка. Автор справедливо считает, 

что  дореформенные  подзаконные  акты  и  соответствующие  теоретические  воззрения  по 

вопросам рационального использования и охраны земли могут и должны быть использованы 

для решения рационального использования и охраны земли в современных условиях, т. к. 

проблемы пользования и охраны в своих принципиальных чертах не зависят от видов и форм 

отношений земельной собственности [6, с. 38].

В  отечественной  юридической  науке  в  одинаковой  мере  признается  существование 

и  государственного  управления  земельным  фондом  и  государственного  регулирования 

земельных отношений. В исследованиях этих проблем четко обозначились несколько точек 

зрения  об  их  соотношении.  Одни  авторы  считают  их  тождественными  понятиями  «полное 

совпадение  признаков  регулирования  и  управления»  [7,  с.  20].  Другие  рассматривают 

государственное  регулирование  составной  частью  первого,  охватывающее  «широкий 

спектр  средств  и  инструментов,  в  том  числе  методы  и  средства  косвенного  регулирования 

рыночных  отношений  [8,  с.  263–269].  По  мнению  эколога  Н.  Н.  Веденина,  государственное 

регулирование – это более широкое понятие, чем государственное управление: последнее 

часть первого, что, конечно же, не умаляет большого значения деятельности исполнительных 

органов  государственной  власти  в  области  охраны  окружающей  среды  и  рационального 

использования природных ресурсов» [9, с. 52]. 

Профессор  Б.  А.  Жетписбаев  отмечает,  что  одним  из  проявлений  государственного 

регулирования  сельского  хозяйства  является  управление  сельскохозяйственным 

производством, что представляет собой комплекс мероприятий, проводимых государством и 

направленных на осуществление аграрной политики государства для достижения благополучия 

сельскохозяйственного товаропроизводителя и всего сельского населения [10, с. 93]. 

Третья  группа  авторов,  наоборот,  полагает,  что  государственное  управление  включает  в 

себя государственное регулирование в качестве его главного компонента. Этой точки зрения 

придерживался  профессор  Б.  В.  Ерофеев  при  исследовании  природы  государственного 

управления в области использования и охраны земель. Он рассматривает государственное 

регулирование земельных отношений как целенаправленную деятельность государственных 

органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия 

экономико-правовых  мер.  Кроме  того,  по  его  мнению,  указанное  регулирование  является 

частью государственного управления в целом [5]. 

По мнению четвертых, данные понятия стоят в одном ряду и охватываются более широким 

понятием,  включающее  как  «государственное  регулирование»,  так  и  «государственное 

управление».  Они  говорят  «о  государственном  воздействии...,  включающем  как  понятие 

государственного  управления  со  свойственными  ему  правилами,  директивными  методами 

воздействия  на  регулируемые  отношения,  так  и  понятие  государственного  регулирования, 

использующие косвенные методы воздействия» [8, с. 265]. 

Вместе с тем, в литературе встречается и более широкий взгляд на управление земельными 

ресурсами,  когда  в  его  содержание  включается  также  деятельность  других  органов  – 

законодательных (представительных) судебных и иных. 

Так,  видный  отечественный  ученый  А.  Х.  Хаджиев  считал,  что  в  целом  в  результате 

структурных,  функциональных  изменений  сложилась  достаточно  новая  система 

государственного регулирования земельными отношениями, включающая представительные 

органы,  а  также  исполнительно-распорядительные,  правоохранительные,  судебные 

органы,  наделенные  соответствующими  властными  полномочиями.  Указанная  система 

образует организационно-структурную основу государственного регулирования земельными 

отношениями.  К  представительным  органам  относятся:  Президент  Республики  Казахстан, 

Парламент Республики Казахстан и его палаты (Сенат и Мажилис), маслихаты административно-

территориальных  единиц  различных  уровней.  Все  представительные  органы  относятся  к 

органам общей компетенции. 

Исполнительно-распорядительные органы в зависимости от содержания и направленности 

полномочий  по  управлению  земельным  фондом  подразделяются  на  органы  общей  и 

специальной компетенции. К исполнительно-распорядительным органам общей компетенции 

относятся  Правительство  РК,  местные  исполнительные  органы  всех  уровней  –  областные, 

районные,  городские,  поселковые,  аульные  исполнительные  органы.  Деятельность  органов 

общей  компетенции  распространяется  на  земли  всех  категорий  в  пределах  определенной 

территории  (территории  государства  в  целом  или  территории  соответствующей 

административно-территориальной единицы) [11, с. 267–268]. 

Казахстанский ученый Д. Л. Байдельдинов, исходя из широкого понимания государственного 

управления  в  сфере  охраны  окружающей  среды,  считает,  что  формы  государственного 

управления выражаются в трех основных видах:

 - правотворческая  –  разработка  и  принятие  государственными  органами  нормативных 

актов, направленных на регулирование управленческих отношений;

 - правоприменительная  –  это  деятельность  государства,  направленная  на  реализацию 

управленческих нормативных актов, путем принятия и осуществления конкретных действий;

 - правоохранительная  –  это  деятельность  государства  по  принятию  карательных  мер  к 

лицам,  нарушившим  или  выполняющим  требования,  предусмотренные  государственными 

нормативными актами [12, с. 91]. 

Как  справедливо  полагает  Н.  А.  Прохорова,  терминологическая  точность  в  праве  имеет 

особое значение. При правильном употреблении того или иного понятия выявляется не только 

истинное содержание соответствующего явления, но и его логические связи, соотношение с 

другими понятиями в данной системе [13, с. 90–95]. 

По мнению А. Х. Хаджиева, понятия «государственное управление» и «государственное 

регулирование»  взаимосвязаны,  взаимопроникают.  Содержание  государственного 

регулирования земельных отношений составляет: создание и обеспечение организационных, 

экономических,  правовых  условий  для  эффективного  использования  и  охраны  земель; 

проведение государственного контроля за использованием и охраной земельных ресурсов; 

конституционная защита пРав и свобод личности

к. д. Шакишев

Государственное управление земельным 

фондом Республики Казахстан

ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ

ãîñóäàðñòâåííîå

óïðàâëåíèå è

ãîñóäàðñòâåííàÿ

ñëóæáà

100

101

обеспечение согласованности интересов государства, юридических лиц и граждан в сфере 

земельных  отношений;  гарантирование  и  защита  прав  и  интересов  субъектов  земельных 

правоотношений;  привлечение  виновных  в  совершении  земельных  правонарушений  к 

юридической ответственности [11, c. 158]. 

Управление  земельным  фондом  представляет  собой  организационно-распорядительную 

деятельность  соответствующих  государственных  органов,  направленную  на  обеспечение 

рационального использования и охраны земельного фонда страны, и достижения, тем самым, 

должного земельного правопорядка. Государственное регулирование земельных отношений 

предполагает предоставление свободы хозяйствования на своей земле субъектам земельных 

правоотношений, недопустимость вмешательства в их хозяйственную деятельность. 

Если  государственное  управление  выражает  организационную  деятельность,  то 

государственное  регулирование  земельных  отношений  составляет  содержание  подобной 

деятельности,  а  упорядоченность  земельных  отношений  представляет  собой  желаемый 

результат государственного регулирования. Поэтому, как считает А. Х. Хаджиев, нет оснований 

разделять,  тем  более  противопоставлять  эти  два  понятия.  В  литературе  они  не  всегда 

разграничиваются и употребляются в качестве идентичных понятий [14, с. 255].

А.  А.  Квашин,  исследуя  правовые  проблемы  совершенствования  государственного 

управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Республике Казахстан 

в условиях рынка, пишет: «…в терминологическом понимании термин «управление» точнее 

выражает административную природу государственных органов, чем термин «регулирование», 

так как под регулированием следует понимать создание модели поведения, а под управлением 

не только создание такой модели, но и возможность осуществлять контроль за ее соблюдением, 

вести учет, регистрацию, прогнозирование, планирование и тому подобные управленческие 

действия» [15, с. 44]. 

Не  соглашаясь  с  этим  утверждением  Л.  К.  Еркинбаева  считает  регулирование  не 

ограничивается  только  созданием  модели  поведения,  по  сути  «возможность  осуществлять 

контроль за ее соблюдением, вести учет, регистрацию, прогнозирование, планирование и тому 

подобные управленческие действия» остаются за государством, изменяются лишь масштабы 

государственного вмешательства [16, с. 132].

С.  Т.  Культелеев  считает,  что  в  современных  условиях  развития  нашего  общества 

недостаточно,  а  самое  главное  не  совсем  правильно  говорить  лишь  о  государственном 

руководстве  и  управлении  сельским  хозяйством.  Да  и  сами  понятия  «государственное 

руководство сельским хозяйством» и «государственное управление сельским хозяйством» в 

условиях  формирования  правового  государства  и  перехода  к  рыночной  экономике  должны 

быть довольно существенно переосмыслены [17, с. 72]. 

Проведенный  анализ  проблем  государственного  регулирования  земельных  отношений 

показывает,  что  при  полной  идентичности  исходной  позиции  отечественных  теоретиков 

юристов-аграрников  в  понимании  государственного  регулирования  земельных  отношений, 

как единых организационно-правовых основ реализации государством функции управления 

земельным  фондом  и  функции  распоряжения  землей,  находящейся  в  государственной 

собственности,  любые  попытки  их  разграничения  обречены  на  неудачу  и  требуют  новых 

подходов в их решении.

жүктеу/скачать 2,7 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: