Вестник университета
трибуна молодого исследователя
жүктеу/скачать 3,26 Mb. Pdf көрінісі
|
трибуна молодого исследователя УДК 336.1 Н.И. ОБУШНАЯ, докторант кафедры государственного менеджмента Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, к.э.н., доцент. Ю.О. СИЛКИНА. Киевский национальный торгово-экономический университет, к.э.н., доцент ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В УКРАИНЕ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОСОБЕННОСТИ ТРАНСФОРМАЦИИ Аннотация В статье определены и охарактеризованы основные этапы развития действующей парадигмы государ- ственного финансового контроля в Украине: этап становления (1990–2000 гг.); этап оптимизации и усовер- шенствования (2001–2013 гг.), или же формирование предпосылок для утверждения прогрессивной парадиг- мы государственного финансового контроля; этап обновления и модернизации (с начала 2014 г.): глубокая мо- дернизация действующей системы ГФК в условиях перехода от административно-бюрократической модели к демократической модели государственного управления. Обоснована необходимость модернизации системы ГФК в Украине в контексте утверждения парадигмы публичного аудита, исследована современная система органов государственного финансового контроля в Украине, определены основные недостатки ее функцио- нирования. Предложены векторы модернизации отечественной системы ГФК в направлении обес печения ее прозрачности, открытости и подотчетности общественности (становление и развитие целостной независи- мой системы органов публичного аудита, адекватной европейским стандартам и принципам; активное при- влечение к процедуре публичного аудита институтов гражданского общества; проведение обязательной гар- монизации нормативно-правовых актов законодательства Украины и стандартов ЕС (acquis communautaire); имплементация международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) в правовое поле и практику деятельности национальных органов ГФК; согласование профессиональной терминологии, используемой в национальных нормативных актах в ГФК, с требованиями директивных документов Международной (INTOSAI) и Европейской (EUROSAI) организаций ВОА; дальнейшее развитие теоретико-методологических основ целостности системы ГФК в контексте модели «публичного аудита» путем определения ее формообра- зующих элементов и структурных и иерархических связей между ними и др.). Ключевые слова: государственное управление, государственный финансовый контроль, внешний и внут- ренний государственный финансовый контроль, публичный аудит, высший орган аудита. Успешное реформирование украинской экономики в контексте ее евроинтеграционных векторов развития предполагает прежде всего учет теории и практики в отношении основ- ных функций системы государственного управления на всех его уровнях. Например, одна из основных функций государственного управления в условиях перехода от административно- бюрократической модели к демократической модели государственного управления (на основе концепциии «good governance») – создание и поддержка эффективной финансовой системы и, соответственно, адекватной системы государственного финансового контроля (ГФК), функцио- нирующей на принципах публичности и подотчетности, которая, по выражению английского ученого М. Флиндерса [1, с. 1], превращается в «суперконцепцию (Uber-concept) XXI в.». Таким образом, происходит постепенное формирование основ новой публично-аудитор- ской парадигмы ГФК, которая предусматривает преобразование административно-дисципли- нарного контроля («контроль ради дисциплины») в направлении внедрения и использования прогрессивной парадигмы публичного аудита («контроль ради результативности и эффектив- ности») как новой философии содействия обеспечению качества публичного управления де- 188 лами общества. Соблюдение указанных требований активно содействует распространению диалога государства и общества, а также становится важным фактором ускорения националь- ного процесса евроинтеграции и, соответственно, ключевым условием для сотрудничества со многими международными институтами. Ретроспективный обзор теоретических и практических аспектов методологии и организа- ции ГФК свидетельствует, что в научной среде Украины эти вопросы исследуются достаточно широко. Однако, несмотря на научную и практическую ценность существующих разработок, вопро- сы дальнейшего развития системы ГФК за счет утверждения парадигмальных основ публично- го аудита, которые уже являются характерными для большинства высокоразвитых стран мира, в Украине до сих пор остаются нерешенными окончательно и выступают предметом оживлен- ных научных дискуссий. Учитывая вышеизложенное, главная идея статьи заключается в обосновании теоретиче- ских и практических аспектов развития и трансформации ГФК в Украине в контексте утверж- дения парадигмальных основ публичного аудита с применением идеологии и принципов граж- данского общества. Ведь гарантированное Конституцией Украины право граждан участвовать в публичном управлении предусматривает и право контроля за деятельностью органов публич- ной власти со стороны гражданского общества. В целом исторический опыт показывает, что ГФК как составляющая часть государствен- ного управления возник с появлением частной собственности, классов, товарно-денежных от- ношений и государства, то есть при рабовладельческом строе. С развитием товарно-денежных отношений, появлением налогов и формированием фонда государственных финансов ГФК приобретает новые черты и качества [2, с. 32]. Современная же парадигма ГФК начала свое формирование в СССР еще с конца 30-х гг. ХХ в. Так, в течение 1937–1956 гг. финансовый контроль в Украине осуществляло Контрольно- ревизионное управление (КРУ) Наркомата, позже – Министерство финансов СССР. В 1956 г. КРУ было создано только в составе Минфина Украины. То есть становление парадигмы ГФК происходило в условиях жесткого централизма хозяйственной жизни на базе государственной собственности и командно-административной модели государственного управления с харак- терными для нее внеэкономическими и идеологическими методами управления, при которых главной целью ГФК стала защита интересов не общества, а в первую очередь государства по- средством обнаружения финансовых правонарушений, наказания виновных и компенсации по- лученных убытков. В связи с этим такую парадигму целесообразно признать как парадигму административно-дисциплинарного контроля, поскольку в наследство от СССР Украина полу- чила контроль уполномоченных «государственных органов за законностью, правильностью и экономической целесообразностью деятельности участников финансовых отношений по пла- номерному образованию, распределению и использованию Советским государством необходи- мых фондов денежных средств» [3, с. 52]. В развитии действующей парадигмы ГФК в Украине целесообразным представляется вы- деление 3-х основных этапов: этап становления (1990–2000 гг.): созданы базовые условия для формирования системы ГФК и сети контролирующих органов; достигнуто законодательное и конституционное закреп- ление ключевых гарантий их деятельности; этап оптимизации и совершенствования (2001–2013 гг.): активное развитие системы внут- реннего ГФК; углубленное исследование организации системы ГФК, правовое закрепление ее составляющих и наработка эффективного инструментария адаптации международной прак- тики государственного аудита к украинской специфике ГФК; этап обновления (с 2014 г.): глубокая модернизация действующей системы ГФК в усло- виях постепенного перехода от административно-бюрократической модели к демократической модели государственного управления и внедрение принципов подотчетности и публичности в государственном управлении в целом и в системе ГФК в частности. При таком публично-аудиторском подходе главным принципом, определяющим содержа- ние указанной современной парадигмы ГФК, является распространение диалога государства и 189 общества. Согласно этому публичный аудит можно определить как открытый внешний аудит деятельности органов публичной власти по вопросам соблюдения и развития общественных ценностей и управления/распоряжения общественными ресурсами, который осуществляется независимыми институтами на заказ/с участием субъектов гражданского общества, которые различным образом взаимодействуют с властными структурами, с целью обеспечения закон- ной, эффективной, результативной и прозрачной их деятельности и разработки рекомендаций по ее совершенствованию. Сегодня ГФК в Украине реализуется с помощью создаваемой системы органов, которая находится еще на стадии развития (хотя основные ее элементы уже сложились и действуют) (рисунок 1, стр. 190): 1) органы законодательной власти (Верховный Совет Украины); 2) органы исполнительной власти (Кабинет Министров Украины (КМУ), Министерство фи- нансов Украины), в т.ч. специальные органы ГФК (Счетная палата, Государственная фискаль- ная служба Украины, Государственная аудиторская служба Украины (образована 28.10.2015 г. путем реорганизации Государственной финансовой инспекции Украины (ГФИ), Государствен- ная казначейская служба Украины); 3) негосударственные специализированные организации (негосударственные организации, СМИ, аудиторские компании, в т.ч. международные), уполномоченные на осуществление мо- ниторинга использования государственных средств. В Украине еще со времен советской власти главные рычаги ГФК сосредоточены, как пра- вило, в КМУ, который непосредственно координирует деятельность Государственной аудитор- ской службы Украины (бывшая ГФИ) и Государственной фискальной службы Украины. При этом главным органом в системе центральных органов исполнительной власти по финансовым вопросам выступает Министерство финансов, с помощью которого КМУ направляет и коор- динирует деятельность Государственной казначейской службы Украины и Государственной службы финансового мониторинга Украины. Однако, используя только такой подход к форми- рованию системы органов ГФК в стране, правительство во главе с премьер-министром узур- пированно замыкает на себе функции исполнителя (Минфин) и контролера (Госаудитслужба), что совершенно не способствует повышению прозрачности бюджетного процесса и устране- нию административных препятствий в экономике. Напротив, такая модель бюрократического «контроля» публичных средств порождает многочисленные коррупционные схемы на самом высоком уровне, увеличивает масштабы злоупотреблений и объемы нецелевого использования средств на высшем уровне. Важно также обратить внимание на тот факт, что система ГФК в Украине представлена двумя подсистемами: 1) внешняя подсистема ГФК находится на стадии становления и представляет вид внеш- него финансового контроля, осуществляемого уполномоченными государственными органа- ми (или независимыми аудиторами), когда объект контроля не относится к сфере управления субъекта контроля. Согласно положениям Лимской декларации руководящих принципов, орган внешнего контроля не только не принадлежит к организационной структуре подконтрольных организаций, но и имеет независимый от законодательной и исполнительной власти самостоя- тельный статус, закрепленный в конституциях государств и законах об органах государствен- ного контроля или в других нормативно-правовых актах [3]. При этом органы внешнего финан- сового контроля еще называют высшими органами аудита (ВОА). Сейчас в Украине внешний финансовый аудит согласно действующему Бюджетному кодексу проводится на государствен- ном уровне от имени Верховной Рады Украины и осуществляется Счетной палатой. Кроме того, в Законе Украины «О Счетной палате» от 02.07.2015 г. в ст. 4, п. 1 четко отмечается, что полномочия, возложенные на Счетную палату Конституцией Украины (ст. 98), осуществляются через мероприятия государственного внешнего финансового контроля (аудита) [4]. А п. 2 этой же ст. 4 подает следующее уточнение [4]: «Государственный внешний финансовый контроль (аудит) обеспечивается Счетной палатой путем осуществления финансового аудита, аудита эф- фективности, экспертизы, анализа и других контрольных мероприятий»; 190 Рис унок 1 – Систем а органов го су дарств енног о финансов ог о конт ро ля в У краине на 01.01.2016 г. С И С ТЕ М А О РГ А Н О В Г Ф К В У К РА И Н Е Н а го су дар ст ве нн ом уро вн е Н а м ун ицип ал ьн ом ур ов не Н а ве до м ст ве нн ом у ро вн е Н а об щес т ве нн ом у ро вн е О рг ан ы м ес тн ого са мо уп ра вл ени я К он тро ль но -р ев из ио нн ые сл уж бы от ра сл ев ых м ини ст ер ст в, ве до мс тв и т.п . об щ ес тв енн ы е орг аниз аци и, гр аж да не ,а уд ит ор ск ие к ом па ни и О рган ы коор ди нац ии ,п од чи не нн ос т и, по до т че т но ст и П ре зи де нт У кр аи ны К аби не т М ин ис тр ов У кр аины В ер хо вн ы й С ов ет У кр аины П ос то янн ы е ко м ит ет ы (к ом ит ет п о во про са м бю дж ет а, ко ми те т по во про са м из бе ж ан ия и про ти во де йс тв ия корр уп ци и, ком ит ет по во пр оса м на ло го во й и та мо ж ен но й по ли ти ки , к ом ит ет по в оп ро са м фин ан со во й по ли - ти ки и б ан ко вс ко й де ят ел ьн ос ти и д р. С че тна я па ла та У кр аи ны (о су щ ес тв ля ет ко нт ро ль за вы пол не ни ем го сб ю дж ет а в пр ед ел ах и о бъе ма х, оп ре де ле нн ы х К он ст ит уц ие й и За ко но м У кр аин ы «О С че тн ой п ал ат е» и др .) Го су да рс тв ен на я ау ди то рс ка я сл уж ба (Г Ф И ) (р еа ли зу ет г ос уд . по ли ти ку в сфе ре Г Ф К , ос ущ ес тв ля ет Г Ф К , на пр вл ен а на о це нк у эф фе кт ив но го , за ко нн ог о, це ле во го , р ез ул ьт ат ив но го ис по ль зо ва ни я и со хр ан ен ия г ос уд .ф ин . рес ур со в и др .) Го су д. ф ис ка ль на я сл уж ба У кр аи ны (ЦОИВ ,к от ор ы й об ъе ди ня ет по лн ом оч ия на ло го во й сл уж бы, та мо ж ни и фин ан со во й по лиц ии ) Го су да рс тв ен на я казна че йс ка я сл уж ба У кр аи ны (к он тро ли ру ет со бл ю де ни е пр ав ил у че та и от че тн ос ти п о бю дж ет ам в се х ур ов не й и см ет ах до хо до в и рас хо до в и др .) Го су да рс тв ен на я сл уж ба ф инан со вог о м они то ри нг а (р еа ли зу ет го су д. пол ит ик у в сфе ре пр ед от вр ащ ени яи пр от ив од ей ст ви я ле га ли за ци и до хо до в, пол уч ен ны х пр ес ту пн ы м пу те м) Н аци он ал ьн ая ком исс ия п о це нн ы м бума гам и ф он до вому ры нк у (ос ущ ес тв ля ет ко мпл ек сн ое пр ав ов ое ре гу ли ро ва ни е от но ше ний , во зн ик аю щ их на р ы нк е це нн ы х бу ма г) На ци он ал ьн ая ком исс ия , ос ущ ес тв ля ющ ая го су да рс тв ен но е ре гу ли ро ва ни е в сф ер е ры нк ов ф ин ан со вы х ус лу г (о су щ ес тв ля ет форм иро ва ни е и об ес пе че ни е реа ли за ци и по ли ти ки г ос . ре гу ли ро ва ни я в сфе ре р ы нк ов фин .у сл уг Вн еш ни й ГФК Гос уд ар ст ве нн ы й фин ан со вы й кон тр ол ь М ини ст ер ст во ф инан со в жүктеу/скачать 3,26 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|