Диссертациялардың негізгі ғылыми нәтижелерін жариялауға арналған басылымдар тізіліміне енгізілген Қр бғм бғсбк 30. 05. 2013 ж
жүктеу/скачать 4,18 Mb. Pdf көрінісі
|
90 мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти. Такой точки зрения придерживается также российский ученый Ю.А. Тихомиров, характеризующий правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования, управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права» [7]. Термины «мониторинг законодательства», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг НПА», применяемые отдельно, не охватывают либо стадию нормотворчества, либо правоприменения. Д.Б. Горохов, Е.И. Спектор и М.Е. Глазкова отмечают, что научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной, т.е. правотворческий процесс; 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным уполномоченным органом; 3) эффективность их практической реализации (правоприменительный процесс) [8]. Н.Н. Толмачева под «мониторингом закона» понимает мониторинг законодательства и правоприменительной практики и определяет его как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов. При этом считает, что суть мониторинга закона заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения [9]. Особенностью развития института правового мониторинга в нашей стране является то, что внедрение его в деятельность государственных органов в значительной степени опережает развитие теории правового мониторинга и концептуально-методологической проработки способа его проведения, а именно, в части внедрения правового мониторинга в механизм принятия и реализации законов. В Казахстане единственным фундаментальным научным исследованием в сфере правового мониторинга является работа ученого-математика Т.Т. Галиева (в соавт. с Н.Т. Тлеухан) на тему: «Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект», в котором интересны положения о системном подходе к проведению правового мониторинга [10]. Вместе с тем, различный уровень соответствия нормативных правовых актов потребностям общества, их эффективность, необходимость определения недостаточности либо избыточности некоторых из них, а также обозначенная в Концепции правовой политики цель диктуют необходимость создания теоретико- методологической основы организации и проведения правового мониторинга в Республике Казахстан. Существующие разрозненные теоретические концепции по данной проблеме побуждают потребность в обосновании и уточнении ряда ее ключевых понятий, методов и средств, в целом механизма мониторингового процесса. Отмечаются и другие важные особенности правового мониторинга. Они заключаются в целях, составе субъектов, технологических средств, приемов и способов его проведения, характеризуются системным взаимодействием, обусловленным спецификой структуры государственной политики. Список литературы 1. Абдраимов Б.Ж. Перспективы развития национального права в свете Концепции правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 гг. В сб. Концепция правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 годы и перспективы развития судебной системы: Сборник материалов Круглого стола, состоявшегося в Верховном суде Республики Казахстан 27 октября 2009 года. – Астана, 2009. - 157 с. 2. Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 года №858 91 Правовой мониторинг 3. См. А.Н. Алексеев. К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга. - Российская юстиция. М.2011, № 10 – С.15. 4. Поленина С.В. Правотворческая политика. С. 180.;Мазуренко А.П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / Под ред. А.В. Малько. Москва — Мин.Воды: Московский гуманитарно- экономический институт, Северо-Кавказский филиал МГЭИ, «Спецпечать», 2005. [В соавторстве с Н.В. Исаковым] (10,0/5,0 п.л.); Г.И. Иванец. В.И, Червонюк. Глобализация государства, права // Государство и право. М., 2004, №8, с. 8 5. Бухарбаева С.А. Понятие и правовое регулирование организации нормативных правовых актов // Вестник Института законодательства Республики Казахстан №4(24) 2011.С.158-161. 6. Т.Т. Галиев, Н.Т. Тлеухан. Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект – Астана: Изд-во Парламента РК, 2008.- С.147. 7. Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика, 2006. №10.С.13. 8. Горохов Д.Б., Спектор Е.И. и Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация.// Журнал российского права, 2007. №5. С.30. 9. Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права.2006. №5. С.83-84. 10. Т.Т. Галиев, Н.Т. Тлеухан. Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект – Астана: Изд-во Парламента РК, 2008. - С.147. Мақалада құқықтық мониторинг Қазақстан Республикасының құқықтық саясаты тұрғысынан қаралады. Түйін сөздер: құқықтық мониторинг, мемлекеттік құқықтық саясат, жүйелілік. В статье правовой мониторинг рассматривается в контексте правовой политики Республики Казахстан. Ключевые слова: правовой мониторинг, государственная правовая политика, системность. The article is devoted to legal monitoring in the context on the Concept of Legal Policy of the Republic of Kazakhstan Keywords: legal monitoring , public legal policy, system Тамарахан Серікқызы Сафарова, ҚР Заңнама институты Құқықтық мониторинг орталығының бастығы, з.ғ.к. Құқықтық мониторинг Қазақстан Республикасының құқықтық саясаты тұрғысынан: теориялық-талдау аспект Сафарова Тамарахан Сериковна, начальник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н. Правовой мониторинг в контексте правовой политики Республики Казахстан: теоретико- аналитический аспект Safarova Tamarakhan Serikovna, chief of the Center of legal monitoring of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s. Legal monitoring in the context of the legal policy of the Republic of Kazakhstan : Theoretical Aspect ● ● ● ● ● №4 (40) 2015 ж. Қазақстан Республикасы Заңнама институтының жаршысы 92 ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН ПО ИЗУЧЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В зарубежных странах вместо термина «правовой мониторинг» преимущественно используют - «анализ регулирующего воздейст- вия» (далее - АРВ), который также как и правовой мониторинг направлен на определение эффективности правового регулирования общественных отношений. Брюханова Н.В. в своей научной статье «Анализ регулирующего воздействия и эффективности государственной энергетической политики России» предлагает следующее определение данному институту: анализ регулирующего воздействия - это процесс систематического выявления и оценки с помощью последовательного аналитического метода (например, анализа выгод и издержек) возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер [1]. В соответствии с Концепцией государст- венного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года в Казахстане вводится институт АРВ, но только в отношении актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. В этой связи в Казахстане под АРВ понимается - аналитическая процедура сравнения затрат и выгод с учетом потенциальных рисков, связанных с возможным введением актов законодательства, устанавливающих требования обязательные для исполнения субъектами предпринимательства, а также, устанавливающих инструменты и процедуры обеспечения исполнения этих требований. В ходе проведения АРВ осуществляется сравнительный анализ затрат и выгод возможных альтернатив как вводимому новому требованию, так и соответствующим инструментам и процедурам обеспечения их исполнения [2, с. 3]. Таким образом, в Казахстане будет действовать сразу два института – правовой мониторинг и АРВ, что в свою очередь, безусловно, должно положительно сказаться на качестве нормативных правовых актов. Прежде чем перенять зарубежный опыт по АРВ, отечественными экспертами тщательно изучался мировой опыт. В том числе в Австралии, где сравнительно недавно на законодательном уровне было принято требование об обязательном использовании при подготовке всех АРВ программного продукта «Business Cost Calculator» («Калькулятор издержек для бизнеса»), а в некоторых случаях и «Small Business Compliance Costing Tool» («Подсчет издержек соблюдения для малого бизнеса»), которые предназначены выявить и квантифицировать издержки регулирования и соблюсти соответствие с используемыми в АРВ методическими подходами [3, с. 118]. Вопросами изучения эффективности национального законодательства в Италии, Германии, Испании занимаются государственные органы, имеющие право законодательной инициативы, а также аппараты правительств, Айсин Сайкен Бакытович, ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук Казиев Зараб Газизович, ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук, профессор 93 Правовой мониторинг министерства, региональные органы власти, различные научные институты и организации. В частности в Бельгии оценку эффективности законодательства берет на себя Сенат, который тесно сотрудничает в этом вопросе с Палатой представителей, Правительством, Кассационным судом (аналог казахстанского Верховного Суда), Арбитражным судом [4, с. 38]. Классическим способом оценки дейст- вия правовых норм в Швеции является формирование правительственной комиссии в целях изучения потребности дальнейшего реформирования принятого законодательства [5, c. 69]. Для выполнения конкретных задач создаются специальные независимые комиссии, зачастую возглавляемые судьями высших судов и привлекающие к участию в своей деятельности специалистов всех политических партий, представленных в парламенте страны. Кроме того, правительство Швеции вправе поручить работу по оценке эффективности действия законов юридическим факультетам или даже конкретным профессорам права. В итальянском парламенте работа по определению эффективности национального законодательства сосредоточена в профильных комиссиях на этапе проработки законопроектов. В первую очередь перед комиссией стоит задача по определению целесообразности принятия нормативного правового акта. В этой связи, проводятся исследования на предмет целесообразности сохранения в силе действующих законов, наличия правового вакуума или других факторов требующих внесения изменений и дополнений в законодательство. С этой целью комиссия запрашивает у правительства всю необходимую информацию, в том числе доклады по интересующим вопросам, на основе которых она делает выводы о необходимости принятия законопроекта. Одновременно Палата депутатов может обращаться с аналогичными запросами и в другие государственные органы. Следует отметить, что в законодательной деятельности итальянского парламента применяется практика непосредственно включения в законы механизма определения его эффективности. Это означает, что некоторые законодательные акты могут предусматривать положения, согласно которым правительство Италии обязано представлять ежегодные доклады о ходе применения и реализации закона. В аппарате Палаты депутатов имеется служба по изучению действующего законодательства и законодательной деятельности. Которая публикует ежегодные доклады, в которых предлагает рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, с обязательным учетом зарубежного опыта. К работе по подготовке данных докладов привлекаются не только Национальный исследовательский центр Италии, но и различные научные и исследовательские институты. Служба аппарата Палаты депутатов по бюджетным вопросам в свою очередь дает заключения по экономическим и финансовым последствиям принятия законопроектов. Счетная Палата Италии ежегодно представляет парламенту свои оценки эффективности применения действующего законодательства в части, касающейся расходования государст- венных средств. В Совете министров Италии имеется департамент по юридическим и правовым вопросам, в функции которого входит оценка эффективности действующего законодательства. Более того, в каждом итальянском министерстве имеется специальное подраз- деление, на которое возложена функция по контролю за исполнением законов, входящих в сферу ведения министерства. Данное подразделение принимает участие в подготовке предложений соответствующему министру по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство. Активная работа по определению эффективности местных законов проводится и на областном уровне. В частности, итальянские области реализуют проекты по включению так называемых оценочных положений в областные законопроекты. В Федеративной Республике Германии, не существует специализированного учреждения или ведомства, которое занималось бы вопросами правового мониторинга и вносило бы предложения для его совершенствования. При этом ответственность в вопросах исследования эффективности национального законодательства несет министерство юстиции. В этой связи федеральное министерство юстиции дает, поручения научно-исследовательским инсти- тутам, которые ориентированы именно на изучении эффективности нормативных право- вых актов. Причем данные институты способны реально выяснить то насколько определенная правовая норма действительно способна содействовать получению желаемого результата. В Германии не только рядовые граждане и СМИ имеют возможность направлять №4 (40) 2015 ж. Қазақстан Республикасы Заңнама институтының жаршысы 94 в министерства свои предложения по совершенствованию законодательства, но и непосредственные правоприменители законов – государственные органы. Наряду с возможностью проводить такого рода исследования по поручению Федеральное или земельное министерство обязано, в рамках своей компетенции, обращать внимание на реальное развитие ситуации в правовой сфере и, тем самым, на степень эффективности определенных правовых норм. Как законодательная, так и исполнительная ветви власти ФРГ в обязательном порядке участвуют в общественной дискуссии по проблемным аспектам законодательства, посредством проведения научных исследований. В своих исследованиях каждое министерство, в рамках своей компетенции, обязано отразить реальное развитие ситуации и степень эффективности правовых норм вызвавших дискуссию общественности. В этой связи, в Бундестаге прорабатывается вопрос создания центральной структуры, которая могла бы на постоянной основе проводила анализ ожидаемых последствий применения правовых норм. В некоторых странах, например в Австралии, подобные институты уже созданы. В Испании изучением и обобщением недостатков действующего законодательства и формулирование задач по его совершен- ствованию осуществляются на уровне руко- водства министерств и ведомств согласно их профилю. Ключевой структурой в этом процессе является Министерство по делам Прави- тельства, не имеющее аналогов в казахстанской административной практике. В Бельгии имеется определенная специфика анализа эффективности законодательства, которая заключается в том, что в ежегодных докладах Госсовета, а также генеральных прокуроров содержится информация о тех нормативных актах, которые в течение отчетного периода создавали юридические проблемы в плане их применения на практике. Информация, изложенная в вышеуказанных докладах используется правительством и парламентом при пересмотре нормативных правовых актов [ 4, с. 38]. Подводя итог настоящей статьи нами рекомендуется: - внедрить в Казахстане практику включения в законы механизма определения его эффективности. А именно, в принимаемых законах предусмотреть положения, согласно которым правительство обязано будет ежегодно информировать парламент страны о ходе применения закона; - центральным и местным государственным органам в рамках своей компетенции, обращать пристальное внимание на предложения граждан и средств массовой информации по совершенствованию действующего законодательства. Это в свою очередь позволит реально оценить степень эффективности определенных нормативных правовых норм; - Институту законодательства Республики Казахстан проводить анализ ожидаемых последствий применения конкретных правовых норм, а также осуществлять сравнительный анализ нормативных правовых норм в Республике Казахстан и стран ЕАЭС. Список источников 1. Брюханова Н.В. Анализ регулирующего воздействия и эффективности государственной энергетической политики России. http://fan-5.ru/na5/1104.php. 2. Айсин С.Б., Кулжабаева Ж., Ордабаева Ш. Для пресечения коррупциогенных факторов. // Юридическая газета. 2015. №5. С. 3. 3. Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. Н.Н. Черногора. — М.: Международный юридический институт, 2010. — 232 с. С.118. 4. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Аналитический вестник № 17(210)/1. Москва, 2013 г. С. 33-40. 5. Горан Регнер. Оценка эффективности и действенности правовой нормы (Точка зрения практикующего Законодателя Швеции) / Очерки методологии законотворчества: материалы первого конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству, Льеж (Бельгия) 9–11 сентября 1993 г. Баден-Баден, 1996. С. 61–73. 95 Правовой мониторинг Мақалада Қазақстандағы қүқықтық мониторинг процесінде заңнама мен құқық қолдану практикасы тиімділігін бағалаудың негізгі әдіснамалық және қолданбалы аспектілері баяндалған. Түйін сөздер: құқықтық мониторинг мақсаттары, талаптары, индикаторлар, заңнама мен құқық қолдану практикасы тиімділігін бағалау. В статье излагаются основные методологические и прикладные аспекты оценки эффективности законодательства и правоприменительной практики в процессе правового мониторинга. Ключевые слова: цели, задачи, индикаторы, оценка эффективности законодательства и правоприменительной практики. The article It outlines the main methodological and applied aspects of evaluating the effectiveness of legislation and practice in the process of legal monitoring. Keywords: purposes, tasks, improve, indicator, evaluating the effectiveness of legislation and practice. Сәйкен Бақытұлы Айсин, ҚР Заңнама институты Құқықтық мониторинг орталығының жетекші ғылыми қызметкері, з.ғ.к. Зараб Ғазизұлы Қазиев, ҚР Заңнама институты Құқықтық мониторинг орталығының жетекші ғылыми қызметкері, з.ғ.к., профессор Заңнама тиімділігін зерттеудің шетелдік тәжірибесі Айсин Сайкен Бакытович, ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н. Казиев Зараб Газизович, ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н., профессор Опыт зарубежных стран по изучению эффективности законодательства Aisin Saiken Bakytovich, a leading researcher at the Center of the Institute of legal monitoring of legislation of RK, Ph.D Kaziev Zarab Gazizovich, a leading researcher at the Center of the Institute of legal monitoring of legislation of RK, Ph.D, professor Experience of foreign countries on the study of efficiency of legislation ● ● ● ● ● №4 (40) 2015 ж. Қазақстан Республикасы Заңнама институтының жаршысы 96 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО МОНИТОРИНГА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Одним из важнейших стратегических условий развития Республики Казахстан – как правового, демократического и социального государства является взаимодействие государственных органов с институтами гражданского общества. Такое взаимодействие должно основываться на партнерстве и взаимной заинтересованности в достижении государственных целей и задач относительно социально-экономического прогресса в реализации прав и свобод человека и гражданина в процесс оценки реализации государственной политики, в целом, и в мониторинг и оценку эффективности деятельности государственных органов, в частности. Средством по налаживанию взаимного партнерства между властью и обществом является осуществление общественного мониторинга как процедуры общественного контроля, представляющей собой наблюдение со стороны субъектов общественного контроля за деятельностью государственных органов 1 . Благодаря введению в стране общественного мониторинга государственные органы власти имеют возможность своевременно получать предложения от общественности, а также учитывать их мнение относительно важных государственных решений, что позволяет наладить действенный механизм общественного контроля и оценки работы государственного аппарата. Ярким представителем институтом гражданского общества является Национальная палата предпринимателей. Законом Республики Казахстан «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» от 4 июля 2013 года №129-V под общественным мониторингом понимается деятельность Национальной палаты по сбору, систематизации, анализу и обобщению информации, в том числе оценке достижения степени решения проблем и задач, на решение которых направлен нормативный правовой акт, а также его влияния на положение предпринимательства в Республике Казахстан» (п.3 ст. 1 Закона). Для реализации возложенной компетенции (п. 1 ст. 10 Закона) были внесены дополнения в Законы Республики Казахстан «О государственных услугах» от 15 апреля 2013 года №88-V (далее – Закон о государственных услугах) и «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года №213 (далее – Закон об актах). Согласно которым были введены два вида общественного мониторинга: общественный мониторинг оценки качества оказываемых государственных услуг и общественный мониторинг нормативных правовых актов. Между тем, отметим, что в процессе анализа данных видов в общественном мониторинге нормативных правовых актов выявлено ряд недостатков. 2 ноября 2015 года был принят Закон Республики Казахстан «Об общественных советах» (далее – Закон о советах), который определил в качестве формы общественного контроля – общественный мониторинг. Так, целью общественного мониторинга является выявления негативных последствий для граждан и ущемлений общественных интересов в результате оказания государственными органами государственных услуг, реализации государственных, правительственных программ, стратегических планов и бюджетных программ, программ развития территорий, а также Казбаева Асель Габиденовна, ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук 1 п.1 ст. 18 Закона Республики Казахстан «Об общественных советах» от 2 ноября 2015 года №383-V 97 применения норм законодательства Республики Казахстан (п.2 ст.20 Закона о советах). Данная цель отражает цель, реализуемую статьей 29 Закона о государственных услугах – общественный мониторинг оценки качества оказания государственных услуг. Однако, общественный мониторинг нормативных правовых актов (ст. 43-2 Закона об актах) не корреспондируется с принятым Законом о советах. Более того, норма об общественном мониторинге нормативных правовых актов Закона об актах носит декларативный характер. К сожалению, с момента вступления общественного мониторинга нормативных правовых актов, регулируемого Законом об актах, имеет ряд пробелов в компетенции субъекта общественного мониторинга. В частности, Национальной палатой не проявлена инициатива по разработке механизма проведения такого мониторинга, что привело к отсутствию правовой способности в регулировании общественных отношений, оставаясь не востребованным в правоприменительной практике. Разумеется, при наличии единой эффективной методики по осуществлению общественного мониторинга нормативных правовых актов, основанной на международном опыте, адаптированного под казахстанские условия, не возникло бы повода ставить под сомнение социальную подотчетность государственных органов, особенного действующих на местах (областях, городах, района и т.д.). Поэтому Национальной палате целесообразно проявить инициативу по выработке механизма проведения общественного мониторинга нормативных правовых актов. Следует обратить внимание, что кроме общественного мониторинга нормативных правовых актов, Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» регулирует правовой мониторинг нормативных правовых актов, проводимый государственными органами, порядок проведения которого определено Правилами проведения правового мониторинга нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2011 года № 964. Вместе с тем, закрепил законодательное определение и установил цели такого мониторинга. Так, под правовым мониторингом понимается деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства Республики Казахстан, а также по прогнозу динамики его развития и практики применения в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации (п. 12-1 ст. 1 Закона об актах). Далее, несмотря на законодательное закрепление полномочий Национальной палаты по проведению общественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства в функциях Национальной палаты по представительству, защите прав и законных интересов субъектов предпринимательства не обнаружены. Итог, функция об общественном мониторинге нормативных правовых актах (ст. 43-2) Закона об актах не реализуется в функциях (ст. 9) Закона о Национальной палате. Рассмотрение вопроса общественного мониторинга нормативных правовых актов в теории казахстанского права разработаны недостаточно. Напротив, многочисленные исследования посвящены общественному мониторингу оценки качества оказываемых государственными органами услуг. Несмотря на значимость государственных устремлений по вопросам общественного мониторинга в разнообразных сферах в науке уделяется достаточно пристальное внимание. Однако вопросы общественного мониторинга нормативных правовых актов, которые способствовали ли бы достижению улучшения качества правового мониторинга, проведенного уполномоченными государственными органами и/или возможности для общества (в лице Национальной палаты) к доступу по осуществлению общественного мониторинга в отношении действующего законодательства в казахстанской науке разработаны недостаточно. Помимо того, не урегулирован процесс взаимодействия государственных органов с обществом при проведении правового и общественного мониторингов нормативных правовых актов. В случае, законодательного урегулирования механизма общественного мониторинга нормативных правовых актов и его влияние на функционирование органов государственной власти, позволило бы найти эффективные решения проблем по совершенствованию законодательных процессов, как результат, улучшится качество, оказываемых государственных услуг. Также вопросы правового мониторинга нормативных правовых актов, осуществляемых Правовой мониторинг №4 (40) 2015 ж. Қазақстан Республикасы Заңнама институтының жаршысы 98 государственными органами способны осуществить упорядочение своих отношений с населением, взаимоконтроль, взаимоограничение государственных и негосударственных органов и движений. Совершенно очевидно, что норма о правовом мониторинге нормативных правовых актов, закрепленная в Законе об актах создает возможность общественному мониторингу нормативных правовых акт для «контроля» над властью в сфере правового мониторинга действующего законодательства, что служит признаком для гражданского общества. Другими словами, общественный мониторинг правовых актов, приобретая правовые формы, способен «подчинить власть праву» и только при условии существования такой возможности государство становится «правовым»*. По всей видимости, корреспонденция норм регулирующих правовой и общественный мониторинг нормативных правовых актов очевидна. Однако цели и механизм проведения общественного мониторинга Национальной палатой основываются на Законе об общественных советах и Законе о государственных услугах. По нашему мнению, общественный мониторинг должен основываться на общественном мониторинге нормативных правовых актов, а итоги, выработанные в результате общественного мониторинга оценки качества оказания государственных услуг выступают в качестве практики его применения. Другими словами, при проведении общественного мониторинга следует руководствоваться Законом об актах, а результаты, выявленные в процессе реализации норм Законов об общественных советах и о государственных услугах, будут свидетельствовать о практике применения нормативного правового акта. В целях регламентирования порядок взаимодействия Национальной палаты с уполномоченными органами при проведении общественного мониторинга нормативных правовых актов. Предлагается воспользоваться выработанным механизмом участия национальной палаты при подготовке проектов нормативных правовых актах (планирования подготовки, разработки) и до стадии рассмотрения и их принятия. Так, проекты нормативных правовых актов разрабатываются уполномоченными органами по своей инициативе или по поручениям вышестоящих государственных органов (п. 3 ст. 13 Закона об актах) с обязательным участием представителей Национальной палаты органов (п. 1 ст. 14 Закона об актах). Между тем, положения о правовом мониторинге нормативных правовых актов, не предусмотрено совместное участие субъектов частного предпринимательства в проведении общественного мониторинга нормативных правовых актов. Об этом свидетельствуют нормы статьи 43-1 Закона «О нормативных правовых актах». Согласно указанной статье уполномоченные органы обязаны осуществлять правовой мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу. Следовательно, государственные органы в отношении нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, а также актов, относящихся к их компетенции, самостоятельно проводят правовой мониторинг. Исходя из вышесказанного статья 43-2 Закона об актах «Общественный мониторинг нормативных правовых актов», Национальной палатой осуществляется «по своему усмотрению» могут (либо нет) включать в свою функциональную деятельность. Тем не менее, при составлении планов подготовки проектов нормативных правовых актов учитываются предложения, подготовленные Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан по итогам правового мониторинг (ст. 7 Закона об актах). Полагаем, в практике уполномоченный орган, проводящий правовой мониторинг не привлекает представителей палаты предпринимателей, но самой Национальной палатой игнорируются требования и проявление инициативы их участия в правовом мониторинге. Как результат, общественный мониторинг не содержит анализ общественного мониторинга нормативных правовых актов с учетом предложений по включению в планы подготовки проектов нормативных правовых актов. Поэтому необходимо действенное участие бизнес сообщества консолидированное путем нормативного регулирования порядка *Примечание: «подчинить власть праву», авторами понимается, как возможность образования «некой платформы» между Национальной палатой и уполномоченными государственными органами для обсуждения предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства по итогам правового мониторинга нормативных правовых актов. 99 взаимодействия с уполномоченными органами при формировании консолидированного анализа мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства. В целях подведения итогов относительно деятельности Национальной палаты в отношении общественного мониторинга нормативных правовых актов осуществлялась формально. Для выхода из сложившейся ситуации и повышению значимости общественного мониторинга нормативных правовых актов предлагается разработать проект нормативного правового акта проведению общественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, во исполнение статьи 43-2 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». Данный акт способствовал бы регламентированию механизма общественного мониторинга с определением правового положения и устанавливанием общих критериев при проведении мониторинга. Кроме того, такой акт мог бы установить порядок взаимодействия государственных органов и Национальной палаты предпринимателей при проведении правового и общественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства. Таким образом, внедренный в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» общественный мониторинг нормативных правовых актов должен представлять собой форму общественного контроля. Так, объект такого мониторинга должен обеспечивать прозрачность действующего законодательства, а также действия органов государственной власти в управлении и принятии решений в вопросах затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства путем установления соответствия или несоответствия нормативного правового акта либо совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений действующему законодательству с целью последующего устранения нарушений. Мақалада ғылыми мәселе және мемлекеттік бақылау жүйесі нормативтік құқықтық актілерге қоғамдық мониторинг ретінде қаралған. Құқықтық монитоирнгке кең ауқымды ғылым және ұйымдастырушылық тәсіл ұсынылады. Түйін сөздер: қоғамдық мониторинг, құқық мониторинг, мониторинг заңнамасы және қолданыс аясы. В статье рассмотрен вопрос общественного мониторинга нормативных правовых актов как научная проблема и функция общественного контроля. Предлагается более широкий научный и организационный подход к правовому мониторингу. Ключевые слова: общественный мониторинг; правовой мониторинг; мониторинг законодательства и правоприменения. The article considers the issues of civic monitoring statutory instruments as a scientific study challenge and the function of social control. Keywords: civic monitoring; legal monitoring; monitoring of legislation and law enforcement. Әсел Ғабиденқызы Қазбаева, ҚР Заңнама институты Құқықтық мониторинг орталығының жетекші ғылыми қызметкері, з.ғ.к. Нормативтік құқықтық актілерге қоғамдық мониторингінің теоретикалық аспектілері ● ● ● ● ● Правовой мониторинг №4 (40) 2015 ж. Қазақстан Республикасы Заңнама институтының жаршысы 100 Казбаева Асель Габиденовна, ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н. Теоретические аспекты общественного мониторинга нормативных правовых актов Kazbaeva Asel Gabydenovna, Leading Researcher of the Center of legal monitoring in the SI “Institute of legislation of the Republic Kazakhstan”, the candidate of the juridical sciences Theoretical aspects of public monitoring of normative legal acts 101 Правовой мониторинг УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ПРОВЕДЕНИИ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН Правовой мониторинг является важным институтом государственной правовой политики, основы которого закреплены в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК 24 августа 2009 года № 858 [1]. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года отмечено, что особое внимание следует уделить прогнозно- аналитическому обеспечению правотворческой деятельности, которая будет основываться на постоянном мониторинге тенденций развития отраслей права и правовых систем, анализе практики применения нормативных правовых актов. Это позволит создать современную по содержанию и методам регулирования систему, наглядно отражающую все этапы нормотворческой и правоприменительной деятельности по каждому акту, - его разработку, принятие, применение, внесение изменений и дополнений, признание утратившим силу либо разработку нового акта. Посредством таких процедур и механизмов оптимизируется и становится системной нормотворческая деятельность государственных органов. При этом широкое применение социологических методов при правовом мониторинге позволит максимально учесть общественное мнение в ходе осуществления правовой политики. С учетом проводимой работы госу- дарственными органами по правовому мониторингу положения Концепции правовой политики до настоящего времени актуальны и имеют неисчерпанный потенциал дальнейшего развития института правового мониторинга. Одним из таких направлений развития института правового мониторинга является взаимодействие государственных органов с общественными и научными организациями, экспертами при проведении правового мониторинга. Согласно действующему Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213 субъектами правового мониторинга признаются государственные органы, их ведомства и должностные лица Республики Казахстан. Указанные субъекты наделены полномочиями по проведению правового мониторинга в отношении нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, для своевременного принятия мер по внесению изменений и (или) дополнений или признанию нормативных правовых актов утратившими силу. В качестве субъектов правового мони- торинга, в соответствии с установленной Конституцией Республики Казахстан, Законом «О нормативных правовых актах», Правилами проведения правового мониторинга нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства от 25 августа 2011 № 964, а также законодательством, определяющим правовой статус этих органов и должностных лиц, выступают: Верховный Суд, Центральная избирательная комиссия, центральные исполнительные органы, местные Дюсенов Ербол Абаевич, ведущий научный сотрудник Института законодательства РК, кандидат юридических наук Карахожаев Олжас Суюндикович, научный сотрудник Института законодательства РК №4 (40) 2015 ж. Қазақстан Республикасы Заңнама институтының жаршысы 102 представительные и исполнительные органы, Национальный Банк, иные государственные органы. При проведении правового мониторинга уполномоченными государственными органами в соответствии с требованиями Правил проведения правового мониторинга используются следующие материалы: - материалы научно-практических конферен- ций, семинаров, совещаний, проводимых по проблемам действующего законодательства, а также материалы, предоставляемые не- правительственными организациями; - информация, содержащаяся в средствах массовой информации и на интернет-ресурсах в общедоступных телекоммуникационных сетях, в том числе в научных публикациях; - результаты социологических исследований по вопросам правоприменения; - статистические данные; - анализы, проводившиеся ранее по той же или схожей тематике. Как показал анализ практики проведения государственными органами правового мониторинга имеются случаи отсутствия анализа указанных материалов, в деятельности отдельных государственных органов отмечен формальный подход в проведении мониторинга. Указанные недостатки в проведенном государственными органами правовом мониторинге нормативных правовых актов рассматривались на заседаниях Координа- ционного совета юридических служб государственных органов при Министерстве юстиции Республики Казахстан (18.03.2015 г., 19.08.2015 г.), а также на расширенной коллегии Министерства юстиции (14.10.2015 г.). Кроме того итоги правового мониторинга за 2012, 2013, 2014 гг. показывают, что уровень его проведения государственными органами не в полной мере достигает целей и задач, поставленных в Концепции. Сложившаяся практика носит в отдельных случаях формальный характер, предоставляемая госорганами информация не отражает в полной мере состояние законодательства и правоприменительной практики. Дальнейшее развитие института правового мониторинга ожидается с принятием нового Закона Республики Казахстан «О правовых актах», в проекте которого предусматривается уточнение понятия правового мониторинга, конкретизируются его цели, задачи, объекты и субъекты правового мониторинга, а также предусматривается возможность привлечения госорганами общественных и научных организаций, граждан к осуществлению мониторинга правоприменительной практики в порядке, установленном новым Законом и иными нормативными правовыми актами. В проекте Закона «О правовых актах», разработанном Министерством юстиции Республики Казахстан, шире закреплена компетенция общественных организаций по участию в проведении правового мониторинга. В статье 49 данного законопроекта предусмотрено, что при проведении правового мониторинга уполномоченные органы имеют право привлекать общественные и научные организации, граждан в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. Закрепление порядка привлечения общественных организаций к проведению мониторинга с принятием проекта Закона предполагается на подзаконном уровне. Представляется целесообразным закрепления на уровне постановления Правительства Республики Казахстан. Действующий порядок проведения правового мониторинга НПА не предусматривает порядок привлечения юридических, физических лиц к проведению мониторинга. При этом в Методических рекомендациях по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов, утвержденных приказом и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 28 октября 2011 года №350 содержатся положения о проведении опроса и форма анкеты для проведения социологического опроса населения. Однако анализ практики проведения мониторинга показывает, что уполномоченными органами не используются материалы опроса населения. С большой долей вероятности можно предполагать, что соответствующие опросы не проводились. Сбор и обработка материалов социологических опросов могли бы осуществлять общественные организации, физические лица. Участие общественных организаций в проведении правового мониторинга предоставляет возможность учесть общест- венное мнение, консолидированную позицию участников общественных отношений в производственной, социальной и политической сферах. В Республике Казахстан общественные организации широко представлены в качестве неправительственных, профессиональных орга- низаций и объединений бизнес-сообщества, 103 Правовой мониторинг граждан по гендерным и иным критериям. Между тем вызывает вопросы формулировка в статье 49 проекта Закона Республики Казахстан «О правовых актах» привлечение общественных организаций, поскольку в законодательстве однозначного определения перечня таких организаций не имеется. Сравнительный анализ законодательства Российской Федерации показал, что понятие общественных организаций закреплено в Гражданском кодексе РФ, под которыми признаются добровольные объединения граждан, объединившихся в установленном законом порядке на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей, для представления и защиты общих интересов и достижения иных не противоречащих закону целей [2]. При этом общественные организации относятся согласно параграфу 6 главы 4 Гражданского кодекса РФ к некоммерческим корпоративным организациям. Полагаем оправданным подразумевать под общественными организациями, которые государственные органы в соответствии с проектируемой нормы статьи 49 проекта Закона «О правовых актах» вправе привлекать к проведению правового мониторинга, общественные объединения согласно поло- жениям Закона Республики Казахстан «Об общественных объединениях» [3]. Общественными объединениями в Республике Казахстан признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству. Общественные объединения являются некоммерческими организациями. Перспективным представляется форми- рование аналитического отчета «О состоянии, тенденциях развития и практики применения законодательства, предложения о направлениях его совершенствования (отраслевое законо- дательство)», который мог бы выполняться вышеперечисленными организациями в поряд- ке государственного социального заказа, либо на договорных началах. Привлекаемые общественные и научные организации должны проводить исследования о состоянии, тенденциях развития и практике применения отраслевого законодательства с выработкой предложений о направлениях его совершенствования в форме аналитического отчета. С учетом изложенного дальнейшее совершенствование механизма проведения правового мониторинга целесообразно проводить в направлении удовлетворенности населения процедурами, закрепленными в законодательстве. Список литературы 1. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858. «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» [электронный ресурс] http://adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858_ 2. Статья 123.4 «Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015)) [электронный ресурс] http:// www.consultant.ru/ 3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 июня 2014 года № 719 «О проекте Закона Республики Казахстан «О правовых актах» [электронный ресурс] http://adilet.zan.kz/rus/docs/ P1400000719. Мақалада құқықтық мониторингті жетілдіру мәселелері, сонымен қатар Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік органдардың нормативтік құқықтық актілерге құқықтық мониторинг жүргізу тәжірибесінің өзекті аспектілері қарастырылған. «Құқықтық актілер туралы» Заң жобасының мазмұнын ескере отырып талдау жүргізілді және құқықтық мониторингі институттарын одан әрі дамытуға қатысты ұсыныстар берілді. Түйін сөздер: қоғамдық ұйым, құқықтық мониторинг, нормативтік құқықтық акт, заңнама. ● ● ● ● ● №4 (40) 2015 ж. Қазақстан Республикасы Заңнама институтының жаршысы 104 В статье рассмотрены вопросы совершенствования правового мониторинга, а также актуальные аспекты практики проведения правового мониторинга нормативных правовых актов государственными органами Республики Казахстан. С учетом содержания норм проекта Закона «О правовых актах» проведен анализ и даны предложения касательно дальнейшего развития института правового мониторинга. Ключевые слова: общественная организация, правовой мониторинг, нормативный правовой акт, законодательства. The article describes the issues of improving the legal monitoring, as well as important aspects of practice of the legal monitoring normative legal acts of state authorities the Republic of Kazakhstan. Given the content of the norms of the draft law "On Legal Acts" analysis and present proposals regarding the future development of the institute legal monitoring. Keywords: public organization, legal monitoring, regulation, legislation. Ербол Абайұлы Дүйсенов, ҚР Заңнама институты Құқықтық мониторингі орталығының жетекші ғылыми қызметкері, з.ғ.к. Олжас Сүйіндікұлы Қарақожаев, ҚР Заңнама институты Құқықтық мониторингі орталығының ғылыми қызметкері Қазақстан Республикасында қоғамдық ұйымдардың құқықтық мониторинг жүргізуге қатысуы Дюсенов Ербол Абаевич, ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н. Карахожаев Олжас Суюндикович, научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК Участие общественных организаций в проведении правового мониторинга в Республике Казахстан Dyussenov Yerbol Abaevich, Leading Researcher of the Center of legal monitoring in the SI “Institute of legislation of the Republic Kazakhstan”, the candidate of the juridical sciences Karakhozhayev Olzhas Suyundikovich, Researcher of the Center of legal monitoring in the SI “Institute of legislation of the Republic Kazakhstan” жүктеу/скачать 4,18 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|