Казахский национальный
жүктеу/скачать 2,7 Mb. Pdf көрінісі
|
В советской юридической литературе самостоятельный характер правового регулирования использования земель в США в различных сферах хозяйственной и социальной жизни общества полностью отрицалось, что негативно отразилось и в изучении накопленного в этой стране опыта по рационализации землепользования в условиях урбанизации, интенсификации сельскохозяйственного производства. Исследователи советского периода, исходя из того, что в США правовому регулированию подлежат различные по своему социально-экономическому содержанию и общественным целям виды деятельности, считают невозможным приведение полного перечня видов деятельности, яв- ляющихся по законодательству объектами регулирования, так как таковой может быть признана любая деятельность человека, связанная, так или иначе, с использованием земли. Иными словами, по мнению Ю.Галятина, - это означает, что в сферу правового регулирования вовлечены все виды об- щественных отношений, где земля выступает как операционный базис данных видов деятельности: земельные, хозяйственные, финансовые, административные и др. Такой широкий взгляд на предмет правового регулирования с позиции американской правовой доктрины, считает он, заранее обрекает на неудачу любую попытку четкого определения границ правового регулирования использования земель [1, с.115]. При этом автор упускает из виду, что среди многочисленных общественных отношений, возникающих в данной сфере правового воздействия, для американского законодателя первостепенное значение имеют именно земельные отношения, под которыми понимается особая область общественных отношений между людьми по поводу земли - объекта этих отношений, продукта природы, своеобразной экономической и правовой категории. Нуждается в существенном уточнении утверждение автора о том, что объектом правового регулирования по американскому законодательству является деятельность по использованию земли. Оно является вовсе ошибочным, если автор имеет в виду разнообразных и конкретных видов хозяйственной деятельности, о чем свидетельствует его попытки показать в последующем особенности правового регулирования сельскохозяйственной, промышленной и иных общественно значимых с позиции автора видов хозяйственной деятельности. В качестве наглядного примера «деятельного подхода « автор ссылается на то, что в США введены нормативные правила использования земель для сельско- и лесохозяйственных целей, производства мелиоративных и иных работ, связанных с нарушением земной поверхности и разработкой недр, планирования и сооружения различных хозяйственных, жилищных и рекреационных объектов, использования земли и построек для торговли и рекламы, использования земли для нужд энергетики, транспорта. Наличие нормативных правил использования земель для конкретных хозяйственных целей и нужд отнюдь не является свидетельством того, что правовой режим земель связывается со спецификой той или иной хозяйственной деятельности. Тем более в законодательстве в качестве основного элемента правового режима любой категории земель закреплено необходимость ее многоцелевого использования. В любой зоне разрешение видов хозяйственной деятельности строится на принципе многоцелевого использования, согласно которому в зонах с более высокой степенью внешнего отрицательного воздействия допускаются виды землепользования с меньшей степенью такого воздействия. Например, в жилых зонах разрешается использовать земельные участки исключительно для целей жилой застройки, в то время как в промышленных зонах допускается использования земли для любых иных целей. Таким образом, правовое регулирование использования земель нацелено не на регламентацию видовых особенностей хозяйственного использования земель, а на максимальный учет их негативных отрицательных последствий на качественное и количественное состояние земель. В соответствии с этим американские специалисты выделяют приблизительно три основных типа Вестник КазНУ. Серия юридическая. № 2(50). 2009 91 деятельности как объекта правового регулирования. Во-первых, использование земли в ее настоящем состоянии без внесения каких-либо изменений, т.е. без нарушения ее физических и природных свойств. Во-вторых, в процессе использования земли под воздействием антропогенного фактора могут изменяться физические и природные ее характеристики (в результате мелиорации, химизации, строительства инфраструктуры, реконструкции существующих сооружений и зданий). В-третьих, наиболее радикальные изменения в земельных ресурсах наступают в результате изменения вида и цели их использования, увеличения или изменения его интенсивности. В первом случае такое "пассивное" землепользование с юридической точки зрения есть результат реализации субъектом пользования принадлежащего ему права to use. В свою очередь, два последних вида деятельности представляют собой реализацию права to develop, так как связаны с изменением качественных характеристик объекта пользования. Необходимо отметить, однако, что в последнее время в законодательстве наблюдается тенденция к стиранию четкой границы между указанными видами деятельности. Понятие "development" расширяется и охватывает практически все возможные ее виды. В Законе об управлении земельными и водными ресурсами штата Флорида от 1972 г. она оп- ределяется следующим образом: деятельность (development) означает строительство любого здания, либо добычу полезных ископаемых, либо изменение материального характера использования или внешнего вида любого здания или земельного участка, а также раздел его на три и более частей [2]. Закон об использовании земельных ресурсов штата Колорадо приводит следующее ее определение: деятельность (development) означает строительство или любой вид деятельности (activity), которая приводит к изменению основного вида использования земельного участка, на котором осуществляется строительство или другая деятельность (activity) [3]. Следовательно, под деятельностью как правовой категорией понимается процесс изменения материальных характеристик земли, а не конкретный вид хозяйственной деятельности. При этом законодательство обращает внимание на совместимость деятельности с целевым назначением земельного участка. Например, при зонировании в особую группу выделяются виды деятельности, которые по тем или иным параметрам не соответствуют установленному правовому режиму пользования, - это так называемые неконформные виды землепользования, которые по общему правилу должны беспрепятственно осуществляться и после введения режима зонирования, если они имели правомерный характер на момент вступления в силу ордонанса. Подобные виды землепользования, как только становится известно о намерении властей ввести зонирование, быстро распространяются. С целью предотвратить распространение неконформных видов землепользования в период, предшествующий введению зонирования, органы власти наделяются полномочиями по принятию временных ордонансов, вступающих в силу не- медленно и не подлежащих судебному обжалованию, либо объявлению моратория на изменение вида, цели и интенсивности землепользования (запрещается осуществлять какое-либо хозяйственное строительство, реконструировать здания и сооружения, осуществлять куплю и продажу земли), В некоторых случаях уполномочивающее законодательство предусматривает возможность принятия специальных мер по прекращению неконформных видов использования земли, а именно: ус- тановление срока, по истечении которого пользование должно быть прекращено и который определяется с учетом амортизации зданий, сооружений и оборудования; административный запрет на осуществление данного вида землепользования с выплатой компенсации в размере, соответствующем амортизации. Отношения пользования имеют особое значение при правовом регулировании использования земель и входят в систему правоотношений, складывающихся в процессе правового регулирования использования земель, и лежат в его основе. При этом другие правоотношения, например в сфере управления и контроля, правоохранительной деятельности, носят в сравнении с ними обслуживающий характер, играют подчиненную роль. Таким образом, отношения пользования являются по своему характеру и значению центральными, представляя собой ядро всего комплекса общественных от- ношений, складывающихся в процессе правового регулирования использования земель. Отношения землепользования по своей природе объективно подлежат нормативно- организационному воздействию и в современных условиях социально-политической жизни общества нуждаются в нем. Это воздействие осуществляется с помощью определенного набора юридических средств, которые в своем функциональном единстве образуют механизм правового регулирования использования земель. Его содержание и структура во многом определяются их характером и спецификой. В основе этого лежат особенности их объекта - земли. Отношения землепользования способны принимать правовое регулирование в известном диапазоне, границы которого определяются природными особенностями земельных ресурсов, их политической и экономической ролью в общественной жизни в качестве объекта права частной собственности и пользования. ҚазҰУ хабаршысы. Заң сериясы. № 2 (50). 2009 92 Земля как природный объект, вовлеченный в систему общественных отношений, обладает определенными физическими, производственными, технологическими и другими характеристиками и признаками, которые при отражении их в праве приобретают юридическое значение. Эти ее свойства в значительной степени влияют на характер прав и обязанностей субъектов права пользования и определяют соответственно содержание правоотношений, возникающих по поводу использования и охраны земельных ресурсов. Стремление законодателя максимально увязать содержание прав и обязанностей с объективными свойствами земли проявляется в праве США, так же как и в принципе регулирования ее использования на ограниченных территориях - в зонах, в границах которых земли обладают сходными социально-экономическими характеристиками. Особенно этот принцип проявляется при регулировании использования сельскохозяйственных, увлажненных, заболоченных и других важных с экологической точки зрения земель [4]. В юридической литературе советского периода справедливо подчеркивается, что в США к концу ХХ века возникла новая правовая общность, которая в американской юридической литературе обозначается как «Ланд усе контроль», или «Ланд усе лав», другими словами, правовое регулирование использования земель. К сожалению, юридическая природа данной правовой общности в отечественной литературе до сих пор остается не исследованной. Вместе с тем изучение научной литературы, законодательства и судебной практики США позволяет сделать однозначный вывод об объективной тенденции становления в законодательстве относительно самостоятельного института права землепользования, а не о модернизации права частной собст- венности, который оказался в традиционном цивилистическом варианте социально неэффективным. Различия между правом собственности и правом землепользования подтверждается в законодательной практике также введением новых понятий, таких, как право на развитие, землепользователь-предприниматель. О правомерности такой трактовки юридической природы объективно существующей правовой общности, получившей широкое признание среди американских специалистов как правовое регулирование использования земель, свидетельствует в первую очередь социально значимые структурные изменения в земельном законодательстве США. Является общепризнанным, что в правовой системе США существуют три основных источника права: обычай, статут (закон, подзаконный акт) и прецедент. Именно с интенсивным развитием статутного права, с свершившимся в начале ХХ века переходом от прецедентного права к нормативно- законодательной системе правового регулирования использования земли связано становление института права землепользования. Начало формирования современной системы правового регулирования использования земель связано с процессом урбанизации. Новая форма расселения принесла с собой и новые проблемы землепользования, вызванные увеличением плотности промышленной и жилищной застройки городов, проблемы, связанные с невиданной ранее интенсификацией землепользования и обострением экологических вопросов. Отличительной чертой правового регулирования использования земель на этом этапе стал переход от нормативно-судебной к нормативно-законодательной системе регулирования. Новые проблемы землепользования требовали срочного синхронного во времени и масштабного в пространстве правового решения. Прецедентное право в силу своей казуистической природы не отвечало этим требованиям и оказалось неэффективным средством правового регулирования в условиях быстрого экономического и социального развития. В последующем практика наглядно доказала, что только законодательное регулирование способно в полной мере решить эту задачу. Только закон способен охватить многочисленные, повторяющиеся и социально позитивные акты поведения единым абстрактным правилом. Обнаружилось, что только закон может обеспечить детализацию правового режима земель применительно к экономическим, социальным и экологическим особенностям конкретной территории. Только закон способен и охранять интересы и права частных лиц, и быть инструментом проведения широкой социальной политики, средством активного и целенаправленного формирования рационального с точки зрения общества использования земель. Все эти характеристики, которые стали явными лишь по мере развития самого права, делают законодательное регулирование средством, с помощью которого общество получает возможность быстро, синхронно, масштабно и с наименьшими затратами решать проблемы использования земель. В современных условиях правовое регулирование использования земель во всех штатах Америки базируется, прежде всего, на статутном праве. Вместе с тем в сфере землепользования в целях дальнейшей конкретизации различных общеобязательных правил статутного права широкое развитие получили и иные формы нормотворчества. В частности, положения законодательства штатов Вестник КазНУ. Серия юридическая. № 2(50). 2009 93 конкретизируются в порядке административного нормотворчества в различных формах, среди которых большую роль играют подзаконные акты (регулатионс), которые по своей юридической силе приравниваются к статуту. Особая роль землепользования в удовлетворении материальных и духовных интересов и потребностей населения придает большую социальную значимость данному институту, и ее роль в системе общественных, производственных и социальных связей привлекает наибольшее внимание законодателя. Есть все основания полагать, что землепользование становится самостоятельным правовым институтом, который связан с юридическим оформлением ограничения права частной собственности на землю в публичных интересах, с его расщеплением на отдельные правомочия. Перенос акцента с защиты права собственности на ее активное регулирование, изменение социальной ценности отдельных правомочий и выход на первое место права пользования позволяют утверждать, что речь идет о четко выраженной тенденции в законодательстве на выделение права землепользования в самостоятельный институт. 1. Галятин М.Ю. – США: Правовое регулирование использования земель. - М.: Наука, 1991. – 230 с. 2. “The cost of community services in Frederick county, Maryland” (American farmland trust, 1997). 3. Farming on the edge: A new look at the importance and vulnerability of agriculture near cities (American farmland trust, 1994). 4. Alternatives for future urban growth in California’s central valley: The bottom line for agriculture and taxpayers (American farmland trust, 1995). С.Д. Бекишева ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ: ПОНЯТИЕ И ВЗАИМОСВЯЗЬ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Понятие охраны окружающей среды следует начать объяснять с категории «окружающая природная среда». Термин «окружающая среда» неоднократно обсуждался в юридической литературе. Данная категория (umwelt) была введена в науку «экология» во второй половине ХIХ века немецким биологом Якобом Икскюлем «для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается органами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению» [1]. В качестве объекта природоохранительного законодательства понятие “окружающая среда” в зарубежных экономически развитых государствах стало употребляться в 60-70-е годы ХХ века [2, с.49]. В законодательстве Республики Казахстан этот термин стал использоваться позже, несмотря на то, что в научных исследованиях он уже употреблялся. Так, в Законе РК «Об охране здоровья народа в РК» от 10 января 1992 года (утратившем силу) под окружающей средой понимается «среда обитания человека, включающая ее природные аспекты (атмосферный воздух, водоемы, почва), условия труда, быта (жилище, места отдыха, транспортные средства), обучения, воспитания, а также питьевая вода, продовольственные и промышленные предметы потребления, которые оказывают или при определенных условиях могут оказывать влияние (позитивное или негативное) на здоровье населения». Несколько иной смысл вкладывается в понятие «окружающая среда» по Экологическому кодексу РК от 9 января 2007 года: «Окружающая среда –совокупность природных и искусственных объектов, включая атмосферный воздух, озоновый слой Земли, поверхностные и подземные воды, земли, недра, животный и растительный мир, а также климат в их взаимодействии». По нашему мнению, данная формулировка не является достаточно точной по следующим соображениям: Во-первых, понятие «окружающая среда» довольно многозначно и многогранно. В течение долгих лет оно являлось камнем преткновения, предметом ожесточенных споров между юристами- экологами. Спорность данного понятия проявилась уже в двух приведенных выше определениях «окружающей среды» по законодательству Республики Казахстан. В зарубежной литературе наблюдаются три подхода к данному феномену: «а) физический подход (окружающая среда - это материальное окружение, в котором совершается преобразование материи и энергии); б) географический подход (окружающая среда - это реальное окружение, состоящее из ҚазҰУ хабаршысы. Заң сериясы. № 2 (50). 2009 94 природных и антропогенных элементов, в котором живут и работают люди); в) экологический подход (окружающая среда - это сумма взаимосвязанных факторов физической, биологической и общественных сред, оказывающих решающее влияние на развитие общества)» [3, с.8]. Все три подхода широко задействованы как зарубежными, так и отечественными юристами. Физический подход к определению понятия «окружающая среда» был продемонстрирован в свое время О.С. Колбасовым: «Природа (окружающая среда) - это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество. К природе относится вся Вселенная» [4, с.19]. Географического подхода придерживается большинство экологов стран СНГ [5]. Определения окружающей среды в данном аспекте рассмотрим ниже. Экологический подход наиболее характерен для зарубежных экспертов. Так, согласно Модельному закону об охране окружающей среды (Совет Европы, Страсбург, 1994), «окружающая среда» означает: 1) природные ресурсы, живые и неживые, как например, воздух, космическое пространство, вода, почва, климат, фауна и флора, и взаимодействия между этими факторами; 2) имущество, составляющее часть окружающей среды, созданной человеком; 3) характерные черты ландшафта; 4) качество и условия жизни, в той мере, в какой они имеют или могут иметь воздействие на благосостояние и здоровье людей». Этого же подхода придерживаются Ю.С. Шемшученко, В.А. Чуйков, Б.Г. Розовский и другие: «Окружающую среду можно представить в виде сложной системы, состоящей из взаимодействующих между собой различных сред. К ним относятся: а) природная среда, т.е. совокупность природных ресурсов и условий, имеющих естественное происхождение, а также претерпевших определенные антропогенные изменения; б) искусственная среда, т.е. среда, созданная трудом человека (города, городские агломерации. Транспорт, производственные здания и сооружения и пр.); в) социальная среда, т.е. среда производственных и непроизводственных отношений, определяющих характер взаимодействия между природой и обществом» [3, с.10]. Как видим, у термина «окружающая среда» очень много значений. Во-вторых, использование термина «окружающая среда» является неверным с точки зрения языковедов, с чем согласны и некоторые экологи. «В последнее время широко распространилось бессмысленное с точки зрения семантики русского языка словосочетание «среда окружающая» (кого - совершенно не ясно, очевидно, подразумевается - человека), возникшее от английского «энвайромент» - «среда, окружающая что-то», а с определенным артиклем - непосредственное окружение чего-то (кого-то)... Правильнее говорить «окружающая человека среда», «окружающая нас среда» [6, с.251-252]. Руководствуясь вышеуказанными соображениями, автор считает необходимым помимо уточнения содержания понятия «окружающая среда» изменить его обозначение. Полемика по поводу наименования интегрированного объекта экологического права началась давно и до сих пор продолжается. Предлагается целый ряд терминов: «природа», «природная среда», «окружающая среда», «окружающая природная среда», «экология». Наиболее яркими сопоставляемыми понятиями были в свое время «природа» и «окружающая среда». Эти два термина то отождествляли [7], то разводили [8]. В конечном итоге, термин «природа» все чаще заменяется термином «окружающая среда», так как второе понятие «не только более емко по содержанию, чем понятие «природа», и «природная среда», какого бы широкого значения мы им не придавали, но оно в современных условиях более точно отражает сущность проблемы, ее объем и особенности» [3, с.14]. На следующем этапе возникали споры по поводу соотношения понятий «окружающая среда» и «окружающая природная среда». Ряд авторов считает первое понятие составной частью второго. Так, по мнению В.В. Петрова, Л.М. Джуровича, Г. Роде и др., под окружающей природной средой следует понимать всю естественную среду обитания - не измененную человеком либо мало измененную им - и преобразованную, очеловеченную природу [9, с.30]. В содержание данного понятия включены, как видим, природа и окружающая человека среда. Существовала и диаметрально противоположная точка зрения. На взгляд А.Е. Лунева, «в широком понимании окружающая среда - это среда обитания и производственной деятельности человека и всего человечества. Она включает в себя окружающую природную среду, созданные людьми строения, инженерные сооружения» [10, с.7]. К.Г. Гофман и А.А. Гусев также считают, что «окружающая природная среда - более узкое понятие, чем окружающая среда вообще (последняя представляет собой интегральную совокупность |