ГЛАВА 5.  ОСОБЕННОСТИ ПРИРОДООХРАННОГО СЕКТОРА

 
51 
инвестиций,  Государственная  геологическая  служба,  Государственная  служба  геодезии, 
картографии и кадастра Украины и Национальное агентство по земельным ресурсам (до 2007 г. 
– бывший Комитет по земельным ресурсам).  
В  целом,  в  2009  г.  бюджетные  ассигнования  МООС  в  текущих  ценах  увеличились  по 
сравнению с 2007 г. и уменьшились по сравнению с 2008 г. Как показано в таблице 9 ниже, в 
2009  г.  бюджет  МООС  увеличился  на  7%  по  сравнению  с  бюджетом  2007  г.  В  реальном 
выражении, однако, с учетом инфляции в 2007 и 2008 гг. на уровне, соответственно, 16,6% и 
около  22%,  бюджетные  ассигнования  МООС  в  этот  период  значительно  уменьшились. 
Интересно  отметить,  что  в  2008-2009  гг.  в  среднем  две  трети  ассигнований  министерству 
выделялось  из  Специального  фонда,  бывшего  внебюджетного  Национального  фонда  охраны 
окружающей среды, в настоящее время интегрированного в бюджет. Источником его ресурсов 
служат  поступления  от  платежей  и  штрафов  за  загрязнение  (атмосферного  воздуха,  воды, 
загрязнения  отходами)  и  доходы,  выделяемые  целевым  назначением  на  природоохранную 
деятельность.  
Кроме  того,  как  видно  на  рис.  5,  что  касается  распределения  бюджетных  ассигнований 
МООС подчиненным ведомствам в 2009 г., наибольшую долю ресурсов, ассигнуемых МООС, 
получает  Государственная  геологическая  служба  –  более  40%,  за  которым  следует 
Национальное агентство по земельным ресурсам – 32% всех ресурсов, и 22% расходуется на 
покрытие  общих  управленческих  расходов  МООС.  В  определенном  смысле  эти  цифры 
указывают на действительные приоритеты МООС в 2009 г.  
Рисунок
 5. 
Распределение ассигнований МООС по подчиненным ведомствам МООС в 2009 г., в 
долях общих ассигнований
 
Национальное 
агентство 
экологических 
инвестиций, 3%
Государственная 
геологическая служба, 
42%
Государственная 
служба геодезии, 
картографии и 
кадастра, 1%
Национальное 
агентство земельных 
ресурсов, 32%
 
Помимо  этого,  анализ  бюджета  МООС  за  период  2007-2009  гг.  позволяет  сделать 
несколько других наблюдений. К ним относятся следующие:  

 
Во-первых, как представляется, самой серьезной экологической проблемой в Украине 
и для правительства является развитие ресурсной базы, в частности бурение глубоких 
скважин,  поскольку  именно  на  это  расходуется  наибольшая  доля  бюджетных 
ресурсов  (например,  в  2008  и  2009  г.  около  40%).  Учитывая  те  проблемы  с 
энергоресурсами,  с  которым  недавно  столкнулась  Украина,  очевидно,  почему 
Правительство  придает  такое  большое  значение  этой  стратегической  деятельности. 
Значительные  целевые  ресурсы  (более  30%  ассигнований  2009  г.  Агентства  по 
земельным ресурсам) также выделяются на финансирование выдачи государственных 
свидетельств  прав  собственности  на  сельскохозяйственные  угодья.  В  связи  с  этими 
приоритетными  направлениями  бюджета  МООС  не  может  не  возникнуть  законный 
вопрос:  не  существует  ли  в  Украине  более  серьезных  экологических  проблем, 

 
52 
требующих решения в первую очередь, и нет ли в стране других организаций,  более 
подходящих для финансирования такого рода расходов?  

 
Во-вторых, целевые ресурсы Специального фонда так сильно распыляются, почти на 
все бюджетные программы, что едва видно, как они могут положительно повлиять на 
ту или иную программу. Еще важнее то, что более 20% этих ресурсов расходуется на 
покрытие  чисто  управленческих  расходов,  что  затрудняет  оценку  эффективности  и 
действенности  их  расходования.  В  соответствии  с  надлежащей  практикой 
государственных  финансов  выделение  ресурсов  целевым  назначением  оправдано 
только  тогда,  когда  они  направляются  на  покрытие  приоритетных  инвестиционных 
расходов, а не общих управленческих расходов.  

 
В-третьих, опыт показывает, что наличие в бюджете министерства целевых средств (в 
данном  случае  Специального  фонда)  часто  ведет  к  сокращению  ресурсов  основного 
бюджета  (Общего  фонда  в  этом  случае).  Чем  выше  прирост  доходов  Специального 
фонда,  тем  сильнее  может  сократиться  Общий  фонд.  Пока  сохраняется  такая 
ситуация,  МООС  вряд  ли  может  ожидать  того,  что  Министерство  финансов  и 
правительство  в  целом  будут  уделять  достаточно  внимания  охране  окружающей 
среды  и  будут  выделять  достаточные  ресурсы  из  общего  бюджета.  Однако  еще 
важнее, что, тот факт, что МООС имеет право на эти доходы по закону, без настоящей 
конкурентной  борьбы  за  них,  снижает  мотивацию  персонала  министерства  к 
подготовке надежных и убедительных программ и экономически целесообразному и 
эффективному распределению ресурсов.  
С точки зрения бюджетного финансирования в целом различных секторов в период 2007-
2009  гг.,  как  показано  на  рис.  6  ниже,  ассигнования  МООС  были  последовательно  самыми 
низкими  по  сравнению  с  ассигнованиями  другим  министерствам.  Единственным 
министерством,  получающим  меньше  МООС  на  годовой  основе,  является  Министерство 
иностранных  дел,  у  которого  нет  инвестиционных  обязательств.  Учитывая,  что  бюджетные 
ассигнования,  как  правило,  отражают  сравнительную  позицию  на  переговорах  и  значение 
каждого сектора, возможно, эта картина характеризует положение охраны окружающей среды 
и МООС в повестке правительства.  
Рисунок
 6. 
Ассигнования МООС по сравнению с ассигнованиями другим министерствам, в 
миллиардах грн.
 
0.00
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
14.00
16.00
18.00
20.00
Министерство внутренних дел
Министерство топлива и энергетики
Министерство иностранных дел
Министерство обороны
Министерство образования и науки
Министерство здравоохранения
Министерство охраны окруж. Среды
Мин-во труда и социальной политики
Мин-во сельского хозяйства
2009
2008
2007
Источник
: 
Министерство финансов Украины. 
 
Помимо этого, финансовый кризис 2008 г. породил дополнительные проблемы в ситуации 
с бюджетом Украины в целом. Уровень исполнения расходов консолидированного бюджета в 
2008  г.,  согласно  функциональной  классификации  (см.  рисунок  7),  указывает  на  два  важных 

 
53 
вопроса: во-первых, ни один из секторов не получил ресурсы в запланированном объеме и, во-
вторых, из всех основных секторов сокращение ассигнований природоохранному сектору было 
самым  значительным.  В  конце  бюджетного  года  МООС  получило  менее  70%  бюджетных 
ресурсов,  утвержденных  законодательным  органом  в  начале  бюджетного  года.  Это  должно 
было иметь серьезные последствия для выполнения программ МООС.  
Такие малые выделяемые на охрану окружающей среды объемы ресурсов по сравнению с 
другими  секторами  говорят  о  том,  что  охрана  окружающей  среды  не  относится  к  числу 
приоритетов  правительства,  другие  секторы,  такие  как  образование,  здравоохранение  и  даже 
оборона,  получают  более  крупные  ассигнования.  Вместе  с  тем  следует  отметить,  что 
инвестиции,  связанные  с  охраной  окружающей  среды  –  одни  из  самых  затратных. 
Природоохранные  инвестиции  в  Украине  как  доля  общего  накопления  основного  капитала 
последние пять лет неуклонно сокращаются – с 2% в 2004 г. до 1,3% в 2008 г.
14
. 
 
 
                                                      
14
 СТАТКОМИТЕТ СНГ (CIS STAT, 2009). 

 
54 
Таблица
 9. 
Ассигнования
 
МООС
 
в
 2007-2009 
гг
., 
в
 
тысячах
 
грн
.*  
 
Название программы годового бюджета
 
Общий 
фонд
 
Специаль
-
ный фонд
 
ВСЕГО
 
2009 
г.
 
Общий 
фонд
 
Специаль
-
ный фонд
 
ВСЕГО
 
200
8 г.
 
Общий 
фонд
 
Специа
-
льный 
фонд
 
ВСЕГО
 
200
7 г.
 
Министерство охраны окружающей среды 
 
 
ВСЕГО
 
557 491 
1 050 863 
1 608 354 
684 803 
1 047 620 
1 732 423 
501 260 
995 936 
1 497 196 
Аппарат МООС,
 
в том числе
: 
 
224 872 
132 006 
356 878 
217 004 
294 720 
511 724 
175 454 
294 384 
469 838 
Общее управление природоохранной деятельностью
 
28 459 
7 543 
36 002 
33 686 
6 864 
40 550 
36 431 
5 982 
42 413 
Управление 
природоохранной 
деятельностью 
регионального уровня и контроль за ней
 
125 847 
28 719 
154 566 
141 522 
24 277 
165 799 
105 355 
15 060 
120 415 
Прикладные 
научные 
и 
научно
-
технические 
разработки,  выполнение  работ  по  государственным 
целевым  программам  и  государственным  заказам  в 
области природоохранной деятельности, финансовая 
поддержка подготовки научных кадров
 
2 703 
 
2 703 
2 932 
 
2 932 
5 885 
 
5 885 
Повышение  квалификации  и  подготовка  кадров, 
связанные с охраной окружающей среды 
 
6 858 
10 270 
17 128 
782 
741 
1 523 
544 
611 
1 155 
Работа,  связанная  с  охраной  заповедников,  ведение 
кадастров животных и растений, Красной книги
 
61 005 
5 474 
66 479 
38 082 
4 685 
42 767 
26 795 
3 809 
30 604 
Поддержка  замеров  и  анализа  проб  в  ходе  инспекций 
Организации по запрещению химического оружия
 
 
 
- 
 
 
- 
175 
 
175 
Мониторинг 
окружающей 
природной 
среды 
и 
обеспечение 
государственного 
контроля 
за 
соблюдением 
норм 
природоохранного 
законодательства  
 
 
25 000 
25 000 
 
97 459 
97 459 
 
65 400 
65 400 
Переработка отходов
 
 
3 000 
3 000 
 
30 000 
30 000 
 
45 390 
45 390 
Международное  сотрудничество  в
 
области  охраны 
окружающей 
природной 
среды, 
содействие 
устойчивому  развитию,  экологическому  образованию 
и распространению экологической информации
 
 
4 000 
4 000 
 
6 273 
6 273 
 
7 550 
7 550 
Работа,  связанная  с  отходами,  в  том  числе  работа, 
связанная с опасными отходами
 
 
25 000 
25 000 
 
69 206 
69 206 
 
60 782 
60 782 
Формирование
 
национальной экологической сети
 
 
15 000 
15 000 
 
20 000 
20 000 
 
30 800 
30 800 
Повышение качества атмосферного воздуха
 
 
6 000 
6 000 
 
25 215 
25 215 
 
8 000 
8 000 
Аналитическая  поддержка  мониторинга  научных 
проектов, связанных с экологической безопасностью
 
 
 
- 
 
 
- 
269 
 
269 

 
55 
 
Название программы годового бюджета
 
Общий 
фонд
 
Специаль
-
ный фонд
 
ВСЕГО
 
2009 
г.
 
Общий 
фонд
 
Специаль
-
ный фонд
 
ВСЕГО
 
200
8 г.
 
Общий 
фонд
 
Специа
-
льный 
фонд
 
ВСЕГО
 
200
7 г.
 
Финансовая 
поддержка 
природоохранной 
деятельности,  в  том  числе  повышение  качества
 
кредитования 
(оказание 
поддержки 
в 
уплате 
процентов 
предприятиям, 
которые 
берут 
коммерческие кредиты на природоохранные проекты)
 
 
2 000 
2 000 
 
10 000 
10 000 
 
30 000 
30 000 
Реструктуризация  и  ликвидация  горнодобывающих  и 
химических предприятий и неотложная реализация на 
их территории природоохранных проектов
 
 
 
- 
 
 
- 
 
21 000 
21 000 
Национальное агентство экологических инвестиций
 
5 462 
50 000 
55 462 
8 439 
 
8 439 
 
 
 
Руководство 
и 
управление 
природоохранными 
инвестициями
 
 
5 462 
 
5 462 
8 439 
 
8 439 
 
 
 
Реализация  проектов,  связанных  с  сокращением 
выбросов углекислого газа
 
 
50 000 
50 000 
 
 
- 
 
 
 
Государственная геологическая служба
 
 
668 182 
668 182 
5 500 
672 900 
678 400 
5 500 
616 600 
622 100 
Развитие  ресурсной  базы,  в  частности  бурение 
глубоких скважин
 
 
668 182 
668 182 
 
672 900 
672 900 
 
616 600 
616 600 
 - 
в
 
том
 
числе
 
разработка
 
новых карьеров
, 
а
 
также
 
освоение новых
 
морских
 
месторождений
 
углеводородов
 
 
 
 
- 
 
 
- 
 
72 000 
72 000 
Научные исследования и работа в области геологии и 
охраны окружающей среды 
 
 
 
 
5 500 
 
5 500 
5 500 
 
5 500 
Государственная  служба  геодезии,  картографии  и 
кадастра
 
8 095 
 
8 095 
35 050 
 
35 050 
25 050 
 
25 050 
Работа  в  области  национальной  геодезии  и 
картографии
 
3 020 
 
3 020 
11 900 
 
11 900 
11 900 
 
11 900 
Демаркация и делимитация государственной границы
 
5 075 
 
5 075 
23 150 
 
23 150 
13 150 
 
13 150 
Национальное
 
агентство
 
по земельным ресурсам
 
(
до
 2007 
г
. 
–
 
Комитет по земельным ресурсам
)
 
319 062 
200 675 
519 737 
418 810 
80 000 
498 810 
295 256 
84 952 
380 208 
Руководство и управление земельными ресурсами
 
307 660 
45 000 
352 660 
336 476 
30 000 
366 476 
232 284 
25 000 
257 284 
Комитет  повышения
 
квалификации  и  развития 
навыков
 
персонала
 
137 
 
137 
195 
 
195 
195 
 
195 
Меры в рамках земельной реформы
 
7 289 
 
7 289 
69 635 
 
69 635 
49 023 
10 000 
59 023 
Сохранение, 
мелиорация 
и 
рациональное 
использование земельных ресурсов
 
470 
 
470 
9 500 
 
9 500 
9 500 
 
9 500 
Выдача 
государственных 
свидетельств 
права 
собственности на сельскохозяйственные угодья 
 
3 506 
155 675 
159 181 
3 004 
50 000 
53 004 
4 254 
49 952 
54 206 
* 
Данные
, 
представленные
 
в
 
настоящей
 
таблице
, 
касаются
 
только
 
финансирования
 
Министерства
 
охраны
 
окружающей
 
среды
.  
Источник
: 
Министерство охраны окружающей среды Украины. 
 

 
56 
По расчетам Всемирного банка
15
,  потенциальные  потребности  Украины  в  инвестициях  в 
охрану  окружающей  среды  на  10-летний  период  (2006-2015  гг.),  с  учетом  сближения 
украинского  законодательства  с  законодательством  ЕС  и  реконструкции  промышленных 
предприятий, составляют 15-30 млрд долл. США – немалую сумму. На годовой основе это 1,5-
3  млрд  долл.  США.  В  расчеты  Всемирного  банка  не  включены  инвестиции  в  энергетику  и 
водоснабжение  и  водоотведение,  которые,  как  предусматривается,  будут  осуществляться 
другими  государственными  ведомствами.  Даже  если  предположить,  что  за  эти  инвестиции 
будет  отвечать  не  только  МООС  и  что  в  них  будут  участвовать  другие  партнеры  (другие 
министерства, местные бюджеты, даже представители частного сектора), МООС будет играть 
ключевую  роль  в  их  финансировании.  Что  подводит  нас  к  следующему  вопросу:  как  МООС 
планирует свои расходы в среднесрочной перспективе и на годовой основе? 
Рисунок
 7. 
Уровень исполнения расходов консолидированного бюджета в
 2008 
г.
 
в
 
соответствии с функциональной классификацией бюджета
 
85.4
81.4
85.6
75.8
67.3
71.1
85.2
65.7
0
20
40
60
80
100
Образование
Интеллектуальное и физическое развитие
Здравоохранение
ЖКХ
Охрана окружающей среды
Экономическая деятельность
Общественный порядок, безопасность и судебная власть
Оборона
 
Источник
: 
Министерство финансов Украины. 
 
5.2 
Стратегическое финансовое планирование в природоохранном секторе Украины 
Существует  ряд  стратегических  документов,  связанных  с  охраной  окружающей  среды, 
служащих  правовой  базой  для  планирования  МООС  своих  расходов  в  среднесрочной 
перспективе  и  на  годовой  основе.  Они  разрабатываются  МООС  самостоятельно  и  в 
сотрудничестве  с  другими  отраслевыми  министерствами  и  ведомствами,  выполняющими 
природоохранные  функции.  Закон  «Об  основных  направлениях  государственной  политики, 
связанных  с  охраной  окружающей  среды,  природопользованием  и  обеспечением 
экологической  безопасности»,  принятый  в  1998  г.  в  целом  является  стратегической  основой 
национальной экологической политики. Однако для отражения политических и экономических 
изменений,  произошедших  за  последние  10  лет,  в  настоящее  время  разрабатывается  новый 
стратегический  документ  –  Национальная  стратегия  экологической  политики  до  2020  г.  В 
числе прочего в этой стратегии будут учтены глобализация экономики, равно как и финансово-
экономический  кризис  2008  г.  Кроме  того,  в  ней  будут  учтены  вступление  Украины  во 
Всемирную  торговую  организацию  и  многочисленные  международные  обязательства 
Украины, связанные с охраной окружающей среды.  
В рамках разработки Стратегии в 2007 г. МООС начало подготовку Основ национальной 
экологической  политики  также  в  сотрудничестве  с  другими  министерствами.  Помимо  этого, 
годовой Программой деятельности Правительства предусматриваются конкретные приоритеты 
                                                      
15
 Всемирный банк (World Bank, 2007b). 

 
57 
отдельных  министерств  на  годовую  перспективу.  Основными  приоритетами  МООС  на 
2008 г.
16
, указанными в этой программе, являются: 

 
внедрение  стандартов  охраны  окружающей  среды  на  уровне,  аналогичном  уровню 
соответствующих европейских стандартов; 

 
формирование экологической сети охраняемых территорий; 

 
разработка  нормативно-правовых  актов,  направленных  на  обеспечение  успешного 
выполнения Киотского протокола, а также поощрения сокращения выбросов углерода 
крупными предприятиями и обеспечение поступлений в бюджет; 

 
совершенствование природопользования; 

 
охрана сельскохозяйственных угодий, лесов и водных ресурсов и предотвращение их 
незаконного использования; 

 
работа, связанная с созданием правовой основы для операций с землей; 

 
совершенствование  системы  управления  отходами  и  приведение ее  в  соответствие  с 
европейскими стандартами.  
Кроме  того,  стратегические  документы  разрабатываются  другими  министерствами  и 
организациями,  хозяйственная  деятельность которых  оказывает  воздействие  на  окружающую 
среду.  Например,  Энергетическая  стратегия  Украины  до  2030  г.,  принятая  Кабинетом 
министров  в  2006  г.,  включает  в  себя  главу,  посвященную  «загрязнению  окружающей 
природной  среды».  Когда  в  стратегический  документ,  разрабатываемый  другим 
министерством,  включается  раздел,  посвященный  охране  окружающей  среды,  по 
законодательству  соответствующее  министерство  или  ведомстве  должно  провести 
консультации  со  всеми  соответствующими  органами  центрального  уровня,  в  том  числе  с 
МООС.  Таким  образом,  у  МООС  имеется  возможность  рассматривать  все  разрабатываемые 
правительством  документы  в  области  политики  и  стратегические  документы,  имеющие 
отношение к охране окружающей среды. Как и можно было предположить, это стратегические 
документы, и ими не предусматриваются меры политики и программы с указанием расходов, 
они имеют своей целью определить стратегические направления государственной политики в 
области  охраны  окружающей  среды.  Стратегии  далее  переводятся  в  плоскость  конкретных 
действий посредством ГЦП и годовых бюджетных программ.  
5.3 
Подготовка экологических ГЦП и указание расходов по ним  
Как  указано  выше,  государственная  целевая  программа  представляет  собой  всю 
комплексную  систему  взаимосвязанных  проектов  и  мер,  направленных  на  решение  важных 
вопросов,  связанных  с  развитием  государства,  отдельных  предприятий  или  местных 
государственных  учреждений  в  различных  секторах.  Это  означает,  что  программой  будут 
предусматриваться  такие  составляющие  как  инициативы  в  области  политики  и 
законодательные  инициативы,  научные  исследования  и  опытно-конструкторские  разработки, 
укрепление потенциала, а также инвестиции. 
Целевые  программы  финансируются  из  центрального  бюджета  и  других  источников.  В 
программе  должны  указываться  сроки  реализации,  организации-исполнители  и  требуемые 
средства.  ГЦП  могут  реализовываться  и  финансироваться  различными  министерствами  и 
ведомствами.  В  ходе  подготовки  программы  в  полемике  по  ее  разработке  редко  принимают 
                                                      
16
 Утверждены Регламентом Кабинета министров 366-р от 22 февраля 2008 г.. 

 
58 
участие  какие-либо  другие  стороны, кроме  заинтересованных  министерств.  По  состоянию  на 
конец 2008 г. МООС участвовало в реализации 14 ГЦП. Перечень всех ГЦП, финансируемых 
за счет ассигнований МООС, приводится в приложении Е.  
Как видно из перечня, в реализации и финансировании ГЦП совместно с МООС участвует 
ряд  министерств  и  ведомств.  К  ним  относятся,  в  числе  прочих:  Министерство  сельского 
хозяйства,  Министерство  здравоохранения,  Министерство  регионального  развития  и 
строительства, 
Министерство 
чрезвычайных 
ситуаций, 
Министерство 
транспорта, 
Министерство  культуры  и  туризма,  Министерство  труда  и  социальной  политики, 
Министерство  образования,  Министерство  семьи  и  молодежи,  Государственная  налоговая 
администрация,  Государственная  таможенная  служба,  Государственная  пограничная  служба, 
Академия сельскохозяйственных наук Украины.  
Ответственность  за  реализацию  программ  распределена  между  многочисленными 
ведомствами  общенационального  и  местного  уровней,  однако,  полномочия  на  выполнение 
работ  и  обеспечение  стабильного  потока  ресурсов  четко  не  определены.  В  результате, 
деятельность по программам финансируется с перебоями и имеются трудности с эффективным 
мониторингом процесса реализации программ.  
Все  ГЦП  являются  довольно  комплексными,  направленными  на  целостное  решение  той 
или иной проблемы  – что является рациональным подходом  – в том числе путем разработки 
соответствующего  законодательства,  создания  новых  инструментов  и  механизмов  политики 
(например,  совершенствование  экологических  стандартов  в  соответствии  с  директивами  ЕС, 
внедрение  налогов),  финансирования  научных  исследований  и  опытно-конструкторских 
разработок и поддержки инвестиций. Однако четкая последовательность принятия этих мер не 
определена,  и  не  обозначаются  приоритетные  меры.  Такая  ситуация  порождает  принятие 
решений о финансировании в привязке к конкретным задачам.  
Исследования  рынка,  которые  могли  бы  помочь  выявить  потенциально  качественные 
проекты, не проводятся. Другие современные инструменты, такие как анализ затрат и выгод, 
не  применяются  при  проведении  экономического обоснования  программы.  Еще  хуже  то,  что 
ГЦП утверждаются даже без ориентировочного пакета финансирования на весь срок действия 
программы. Поэтому общие пакеты финансирования ГЦП изначально нереалистичны.  
Хотя существуют требования законодательства о том, чтобы ГЦП были обеспечены более 
детальными отраслевыми финансовыми стратегиями, в природоохранном секторе это делается 
редко. Детальная финансовая стратегия была подготовлена лишь однажды при участии МООС 
и Министерства жилищно-коммунального хозяйства в 2003 г. при поддержке ресурсов Дании. 
Стратегия  имела  своей  целью  обеспечить  равновесие  затрат  и  финансирования  различных 
вариантов  стратегии  в  секторе.  К  сожалению,  на  основе  результатов  стратегии  не  были 
установлены четкие отраслевые политические целевые показатели.  
Чтобы  подготовить  программу,  заслуживающую  доверия,  требуются  не  только  четкие 
цели,  но  и  четкие  целевые  показатели.  Экологическими  ГЦП,  рассмотренными  в  целях 
настоящего  анализа,  не  предусматриваются  четко  определенные  экологические  целевые 
показатели, которые должны быть достигнуты к моменту завершения программы. Чаще всего 
целевые  показатели  или  инвестиционные  показатели  определяются  с  точки  зрения 
интенсивности  деятельности  (в  таких  единицах  измерения  как  тысячи  кубических  метров 
суточной  мощности  очистных  сооружений  канализации,  километры  укрепления  плотины  и 
т.д.), но никогда не с точки зрения уменьшения фактического объема загрязнения.  
В подготовке и  разработке экологических ГЦП часто участвует Институт  экологической 
экономики при МООС. Несмотря на потенциал этого Института и ту поддержку, которую он 
оказывает  МООС,  расходы  по  программам  редко  рассчитываются  точно.  Расходы  на 
неинвестиционные меры редко рассчитываются как расходы на фактически предусмотренные 

 
59 
меры,  вместо  этого  они  рассчитываются  как  доля  общих  оцениваемых  инвестиционных 
расходов  по  программе.  При  определении  расходов  на  годовой  основе  данные  прошлых 
периодов,  как  правило,  корректируются  с  учетом  темпов  инфляции  или  валютного  курса 
доллара  США,  прогнозируемого  на  предстоящий  год,  или  на  основе  ожидаемого  повышения 
общей заработной платы.   
Что  касается  инвестиционных  расходов,  в  ГЦП,  как  правило,  представлены  длинные 
перечни  потенциальных  инвестиционных  мер.  Проекты,  включаемые  в  программы,  не 
подвергаются  надлежащему  анализу,  не  оцениваются  с  финансовой  и  экономической  точек 
зрения,  поэтому  неясно,  эффективны  ли  все  эти  меры  даже  с  экологической  точки  зрения. 
Инвестиционные  расходы  по  программам  оцениваются  на  основе  собственных  расчетов 
экспертов  министерства, в  которых  используется стандартная  удельная  стоимость  различных 
видов  работ  и  услуг.  Как  правило,  когда  начинается  реализация  новой  программы, 
специалисты  министерства  составляют  оценку  расходов  и  должны  проверить  конъюнктуру 
рынка путем направления информационных запросов о ценах на определенные виды работ и 
услуг.  Выборочные  обследования  (когда  исходные  данные  являются  недостоверными  или  их 
нет в наличии, что часто случается в Украине) и анализ эффективности с точки зрения затрат 
не проводятся.  
Ввиду  большого  количества  партнеров,  задействованных  в  экологических  ГЦП,  неясно, 
как эти другие партнеры проводили оценку своих расходов и согласуются ли между собой все 
параметры  и  допущения  различных  ведомств.  Одним  из  важных  вопросов  в  этой  связи 
является вопрос о выборе дисконтных ставок при оценке программ и мер политики. Разными 
министерствами  могут  использоваться  разные  ставки,  и  дисконтирование  природоохранных 
затрат  и  выгод,  когда  таковые  определяются,  может  осуществляться  по-разному,  что  может 
привести  к  значительным  расхождениям  в  ожидаемых  результатах.  Очевидна  потребность  в 
согласованной методике подготовки экологических программ.  
В  принципе,  оценка  расходов  должна  подкрепляться  технико-экономическими 
обоснованиями проектов. Однако это редко так. Кроме того, в экологических ГЦП обычно не 
учитываются  затраты  на  ЭиТРС,  поскольку  считается,  что  за  них  отвечают  либо  местные 
органы  публичной  власти  (по  проектам  в  области  водоснабжения  и  очистки  сточных  вод,  а 
также по проектам в области твердых отходов), либо (государственные) предприятия (главным 
образом  по  проектам,  связанным  с  загрязнением  атмосферного  воздуха).  Инвестиционные 
расходы  и  затраты  на  ЭиТРС  как  таковые  рассчитываются  отдельно,  и  МООС,  а,  значит,  и 
правительству  в  целом,  неизвестна  доля  затрат  на  ЭиТРС  в  консолидированном  бюджете  в 
долгосрочной перспективе.  
Эффективность  с  точки  зрения  затрат  определенных  инвестиционных  проектов  либо  на 
уровне  программы,  либо  на  этапе  финансирования  этих  проектов  не  анализируется. 
Эффективность с точки зрения затрат – один из основных критериев в сфере государственных 
финансов  –  как  правило,  неправильно  понимается  как  расчет  удельных  инвестиционных 
расходов  по  проекту.  Однако  для  расчета  эффективности  с  точки  зрения  затрат  необходимо 
оценивать  инвестиционные  расходы,  затраты  на  эксплуатацию  и  текущий  ремонт  и 
содержание  основных  фондов  и  экологический  эффект.  Показатель  эффективности  с  точки 
зрения затрат рассчитывается как отношение затрат к экологическому эффекту. Чем ниже эти 
затраты, тем лучше, поскольку на приобретение единицы экологического эффекта расходуется 
меньше бюджетных средств. Если экологический эффект в программе/проекте не указывается, 
конструктивно определить отношение затрат к эффективности невозможно.  
Оценка  расходов  по  инвестиционным  программам  должна  иметь  своей  целью  измерить 
общую долю государственных инвестиций в бюджетах будущих лет и уменьшить риск потери 
ценных  активов  из-за  недостаточных  расходов  на  их  эксплуатацию  и  текущий  ремонт  и 
содержание. Это очень прагматичная задача. Однако МООС необходимо, как минимум: 

 
60 

 
собрать  данные  по  стандартным  затратам,  основанные  на  национальном  и 
международном  опыте  и  содержащиеся  в  технических  руководствах.  Хотя  такая 
информация,  как  правило,  доступна,  это  трудоемкий  процесс,  требующий  четкого 
структурирования  информации  и  обеспечения  ее  обновления,  по  меньшей  мере, 
ежегодно; 

 
определить  период,  на  который  будут  оцениваться  периодические  расходы  (как 
минимум, на пятилетний период после завершения проекта); 

 
определить  виды  затрат,  которые  будут  учитываться  –  прежде  всего,  затраты  на 
оплату  труда,  товары  длительного  пользования  (особенно  дорогостоящее 
оборудование) и материалы, топливо и прочие ресурсы, содержание зданий и прочих 
физических активов; 

 
включить в техническое задание на проведение технико-экономических обоснований 
проектов стандартное требование об оценке будущих периодических  расходов; 

 
ограничить  детальную  оценку  периодических  расходов  крупными  проектами;  для 
более  мелких  проектов  должно  быть  достаточно  приблизительных  расчетов.  Для 
крупных проектов изучить альтернативные варианты разработки проектов, которыми 
предусматриваются  различные  сочетания  первоначальных  инвестиционных  и 
будущих периодических расходов.  
Следует подчеркнуть, что эта оценка влияет только на расходы. Однако государственные 
капиталовложения также повышают продуктивную способность экономики и, таким образом, 
увеличивают  налогооблагаемую  базу  и  государственные  доходы.  При  условии  выбора 
надлежащих  проектов  и  их  надежной  организации,  реализации  и  финансирования  прирост  в 
результате государственных доходов должен более чем компенсировать  бюджетные ресурсы, 
израсходованные  на  подобные  программы,  обслуживание  долга,  погашение  долга  и 
потребности, связанные с эксплуатацией, текущим ремонтом и содержанием основных фондов 
– что является основным правилом государственных капиталовложений.  
Это  веский  аргумент,  который,  возможно,  не  всегда  находит  должное  понимание,  в  том 
числе  в  Министерстве  финансов  и  Министерстве  экономики.  При  условии  их  надлежащей 
разработки  и  надлежащего  выполнения  экологические  программы  и  проекты  могут  стать 
мощной  движущей  силой  экологически  ориентированного  экономического  роста  и  повысить 
конкурентоспособность страны. Однако, как представляется, МООС не обладает достаточным 
потенциалом для того, чтобы успешно донести этот аргумент до правительства.  
Такие  некачественно  разработанные  программы  с  неточным  указанием  расходов  по  ним 
часто  являются  причиной,  по  которой  Министерство  финансов,  кабинет  министров  и 
парламент  не  выделяют  достаточные  ассигнования  на  экологические  программы.  Чтобы 
сделать  природоохранные  инвестиции  понятными  этим  ключевым  партнерам,  требуется  их 
убедительное экономическое обоснование. Вместе с тем, Министерство финансов, возможно, 
не  всегда  достаточно  хорошо  разбирается  в  характере  природоохранных  инвестиций  и  их 
потенциальном положительном эффекте для экономики в целом. Если добавить сюда слабую 
способность  МООС  отстаивать  свои  предложения,  в  конечном  итоге  получаем  хроническое 
недофинансирование  программ.  Такая  ситуация  указывает  на  необходимость  целевого 
укрепления  потенциала  ключевых  сторон,  в  частности  персонала  Министерства  финансов  и 
Министерства экономики, по вопросам, связанным с природоохранным финансированием.  
В  целом,  ГЦП,  реализуемые  МООС,  служат  источником  полезной  информации.  Однако 
они  используются  главным  образом  для  обоснования,  с  юридической  точки  зрения, 
бюджетных  расходов,  но  не  применяются  как  аналитический  инструмент  и  инструмент 
финансового планирования для конструктивного формирования бюджетного процесса.  

 
61 
5.4 
Проблемы, связанные с реализацией многолетних экологических ГЦП 
Некоторые  из  основных  проблем,  с  которыми  сталкивается  МООС  в  реализации  ГЦП, 
можно проиллюстрировать на двух-трех примерах. Первым служит программа по Азовскому и 
Черному  морям,  разработанная  с  целью  предотвращения  усиления  антропогенного 
воздействия  на  окружающую  природную  среду  Азовского  моря  и  Черного  моря  путем 
оказания  содействия  экологически  безопасным  видам  деятельности  в  регионах  этих  двух 
морей,  сохранения  и  восстановления  биологического  разнообразия  морских  ресурсов  и 
создания благоприятных условий для заселения, отдыха и досуга.  
За  реализацию  программы  отвечают  совместно  МООС,  Министерство  чрезвычайных 
ситуаций, Министерство здравоохранения, Министерство сельского хозяйства, Министерство 
транспорта,  Министерство  финансов,  Министерство  экономики,  Министерство  культуры  и 
туризма,  Верховный  совет  Республики  Крым  и  другие  органы  региональной  власти.  МООС 
играет роль главного координатора программы.  
Финансирование  программы  поступает  из  центрального  бюджета,  бюджета  Республики 
Крым,  соответствующих  местных  общих  и  специальных  фондов,  других  источников 
финансирования,  в  том  числе  фондов  юридических  лиц  (собственных  ресурсов  и 
нераспределенной прибыли предприятий). Что касается внешних источников финансирования, 
предусмотрены  гранты  международных  организаций  и  пожертвования  благотворителей. 
Программа  состоит  из  двух  этапов:  первого  этапа  (2000-2005  гг.)  и  второго  этапа  (2006-
2010 гг.). Первоначально оценка расходов по программе была подготовлена только для первого 
этапа,  оценка  расходов  для  второго  этапа  программы  была  подготовлена  только  в  начале 
2008 г. 
Основные виды деятельности, финансирование которых предусматривается по программе 
на первом этапе, включают в себя, в числе прочих, следующие: 

 
охрана и восстановление окружающей среды Азовского моря и Черного моря; 

 
мониторинг и оценка загрязнения морской среды; 

 
укрепление морского побережья и прибрежной полосы; 

 
разработка нормативно-правовых актов для обеспечения выполнения программы.  
На втором этапе предусматривалось создание фонда, ресурсы которого будут направлены 
на: 

 
расширение налогооблагаемой базы, связанной с природопользованием; 

 
повышение  качества  политики  ценообразования  на  услуги  муниципального 
водоснабжения и улучшение инвестиционного климата; 

 
установление экологических стандартов и платежей за загрязнение; 

 
поддержку  развития  мест  расположения  палаточных  городков,  рыболовства, 
транспортных услуг и других видов коммерческой деятельности.  
По  завершении  первого  этапа  программы  в  2007  г.  Высшая  счетная  палата  провела 
ревизию  деятельности  по  программе.  Главным  выводом  ревизии  был  вывод  о  том,  что 
допущения  по  программе  и  виды  деятельности  по  ней  не  соответствуют  приоритетам 
государственной социально-экономической политики. В результате значительного количества 

 
62 
партнеров, задействованных в реализации программы, и отсутствия координации их действий 
уровень фактического финансирования программы был низким.  
Анализ показывает, что на первом этапе реализации (2000-2005 гг.) надлежащим образом 
не  осуществлялись  ни  инвестиционная,  ни  неинвестиционная  деятельность.  Что  касается 
инвестиционной  составляющей,  было  фактически  ассигновано  только  около  45% 
запланированных  средств,  и  к  концу  2006  г.  было  сдано  в  эксплуатацию  только  3  из  21 
запланированного  объекта  природоохранной  инфраструктуры.  Средства  из  центрального 
бюджета  выделялись  только  в  критических  ситуациях,  вызванных  антропогенным 
воздействием  и  стихийными  бедствиями.  Помимо  этого,  из-за  неосуществления  МООС 
надлежащего надзора за работами по программе в период с 2001 по 2005 гг. местные органы 
публичной власти часто использовали нецелевым образом средства, которые выделялись им по 
программе  на  строительство  объектов  природоохранной  инфраструктуры.  Не  могло 
контролировать МООС и расходы, которые должны были нести предприятия.  
В  результате  отсутствия  координации,  надлежащего  мониторинга  и  финансирования 
вызывающие  тревогу  деструктивные  процессы  в  этих  регионах  продолжились.  Ежегодно 
безвозвратно  утрачивается  свыше  150  гектаров  береговой  линии,  ценной  с  точки  зрения 
отдыха  и  досуга.  За  последние  30  лет  протяженность  береговой  линии,  которой  угрожает 
деградация,  увеличилась  в  2–5  раз.  Катастрофически  сокращаются  биологические  морские 
популяции, повышаются уровни загрязнения и экологической опасности, распространенность 
заболеваний в регионе остается чрезвычайно высокой
17
. 
Кроме  того,  МООС  не  осуществило  те  виды  деятельности  по  программе,  которые  не 
требовали  крупных  инвестиционных  расходов.  МООС  даже  не  смогло  своевременно 
разработать  план  деятельности  и  финансовый  план  для  второй  фазы  программы  на  2006-
2010 гг. Даже в начале 2008 г. конкретных планов работ и финансирования этой фазы все еще 
не существовало.  
В заключении Высшей счетной палаты по этой программе указывалось на неэффективную 
организацию и непроведение плановых работ. По итогам анализа в 2008 г. Кабинет министров 
обратился  в  МООС  с  просьбой  разработать  новую  национальную  программу  охраны  и 
восстановления  окружающей  среды  Азовского  моря  и  Черного  моря.  Таким  образом,  одну 
программу,  только  плохо  выполненную,  должна  была  заменить  другая.  Новая  программа 
просто  повторяла  предыдущую  без  проведения  нового  анализа  и  без  попытки  проведения 
надлежащего финансового анализа.  
Еще  одним  примером  служит  Государственная  научно-техническая  программа  развития 
топографо-геодезической  деятельности  и  национальной  картографии.  Период  реализации 
программы  –  2003-2010  гг.  Ее  главная  цель  –  повышение  качества  топографо-геодезических 
систем  Украины,  а  также  составление  карт  путем  создания  современной  инфраструктуры 
получения  и  распространения  геопространственных  данных,  развития  необходимого 
производственного потенциала и стимулирования научных и прикладных исследований.  
Предусматривалась реализация программы в два этапа: в 2003-2005 гг. и 2006-2010 гг. По 
оценкам, финансирование программы составит около 451 000 000 грн., в том числе 301 000 000 
грн.  из  центрального  бюджета  и  151  000  000  грн.  из  других  источников.  Детали 
финансирования (на основе обязательств и фактические годовые уровни) показаны в таблице 
10.   
 
                                                      
17
 Министерство охраны окружающей среды Украины, ГЭФ, ПРООН (2007). 

 
63 
Таблица
 10. 
Финансирование на основе обязательств и фактическое финансирование
 
Государственной научно
-
технической программы развития топографо
-
геодезической 
деятельности в разбивке по источникам
 
Год
 
Всего на 
основе 
обязатель
-
ств,
 1000000 
грн.
 
В том числе из 
центрального 
бюджета,
 
1000000 
грн.
 
В том 
числе из 
прочих 
источников
 
Реальное 
финансирова
-
ние работ из 
центрального 
бюджета в %
 
Реальное 
финансирование из 
прочих источников 
в %
 
2003 
30 
21 
10 
0% 
0,1% 
2004 
40 
30 
10 
3,01% 
0% 
2005 
51 
35 
16 
52,2% 
0% 
2006 
60 
40 
20 
данные 
отсутствуют
 
данные отсутствуют
 
2007 
60 
40 
20 
65,2% 
данные отсутствуют
 
2008 
65 
45 
20 
80,5% 
данные отсутствуют
 
2009 
70 
45 
25 
43,4% 
данные отсутствуют
 
2010 
75 
45 
30 
-- 
-- 
Источник
: 
Министерство охраны окружающей среды Украины.
 
Как  видно  из  таблицы  10,  фактические  уровни  финансирования  программы  на  годовой 
основе  в  некоторой  степени  разочаровывают.  Не  только  финансирование  из  центрального 
бюджета является низким (в среднем около 30% финансирования на основе обязательств), но и 
практически  отсутствуют  информация  и  данные  о  финансировании  из  других  источников. 
Поэтому фактически уровень выполнения программы в действительности даже ниже.  
Эта  программа  фактически  реализуется  совместно  с  несколькими  другими  ведомствами 
(например,  Министерством  образования,  Государственной  службой  геодезии).  Проблема 
заключается  в  том,  что, даже  если  информация  о  финансовых обязательствах  и  фактическом 
финансировании  конкретных  институтов  существует,  получить  такую  информацию  очень 
трудно.  Когда  программа  представляется  на  утверждение  в  Совет  министров  или  парламент, 
источники  финансирования  указываются  как  центральный  бюджет,  местный  бюджет  и  др. 
Подобная структура не прозрачна и не позволяет понять ответственность отдельных партнеров 
по программе.  
5.5 
Взаимосвязь экологических ГЦП с годовым бюджетом 
ГЦП  взаимосвязаны  с  годовым  бюджетом.  Однако  из-за  некачественных  исходных 
данных и ненадежных оценок расходов годовые оценки расходов, указанные в ГЦП, не служат 
надежной и прочной основой для разработки годового бюджета. Помимо этого, как оценки, так 
и  показатели  деятельности  по  программам,  которые  финансируются  из  бюджета  на 
протяжении нескольких лет, сильно варьируются по годам, что делает их ненадежными. 
Ниже  следует  описание  того,  как  конкретные  экологические  проекты,  которые 
предусматриваются той или иной ГЦП, закладываются в годовой бюджет. В центре внимания 
обсуждения находятся инвестиционные проекты.  
Инвестиционные  проекты  финансируются,  как  правило,  за  счет  средств  Специального 
фонда годового бюджета. Установить прямую взаимосвязь между ГЦП МООС и программами 
годового  бюджета,  как  показано  в  таблице  9  выше,  нелегко.  Очевидно  то,  что  годовые 
программы  определяются  таким  образом,  что  допускается  определенная  гибкость  во 
включении ГЦП в ту или иную программу годового бюджета.  
Ежегодно  для  каждой  бюджетной  программы  МООС  составляет  бюджетный  паспорт,  в 
котором  содержится  описание  программы,  и  приглашает  к  подаче  проектных  предложений 
различные  заинтересованные  стороны,  в  том  числе  юридических  лиц  и  органы  центральной 
исполнительной  власти.  Юридические  лица  подают  заявки  через  территориальные 
подразделения  МООС  по  месту  будущей  реализации  проекта.  До  передачи  проекта  в 
министерство  территориальное  подразделение  обязано  в  установленный  срок  рассмотреть 

 
64 
заявку и составить экологическое заключение. Работа территориальных подразделений МООС 
как  таковая  представляет  собой  первую  фазу  выявления  проектов  для  их  финансирования  за 
счет ассигнований МООС.  
Органы  центральной  исполнительной  власти  могут  подавать  заявки  непосредственно  в 
МООС. В этом случае экологическое заключение составляется соответствующим управлением 
министерства.  В  случае  позитивного  заключения  соответствующий  руководитель  оценивает, 
или  скорее  анализирует,  заявки  на  проекты  на  предмет  их  соответствия  требованиям 
законодательства. Если проект соответствует обязательным критериям, он принимается, если 
нет  –  отклоняется  без  возможности  подачи  в  последующем  повторной  заявки  в  том  же 
бюджетном году.  
После  составления  руководителем  каждой  программы  перечня  возможных  проектов  для 
финансирования  создается  Рабочая  группа  для  рассмотрения  проектов.  Структура  и  состав 
Рабочей  группы  утверждаются  положением,  которое  на  ежегодной  основе  принимается 
министром  охраны  окружающей  среды.  На  основе  полученной  документации  (проектных 
предложений  и  приблизительных  объемов  ресурсов,  которые  будут  предоставлены  другими 
программами)  Рабочая  группа  осуществляет  отбор  проектов  для  финансирования  за  счет 
средств  Специального  фонда  министерства.  После  этого  проект  перечня  проектов 
представляется министру для утверждения.  
Однако  решения  о  финансировании  конкретных  проектов  не  отличаются  особой 
прозрачностью.  Не  существует  четких  критериев  оценки  экологической  эффективности  и 
эффективности  с  точки  зрения  затрат  представленных  проектов  и,  собственно  говоря, 
критериев отбора. Самой вопиющей проблемой является то, что инициаторы проектов обязаны 
представлять  сведения  об  экологическом  эффекте  (преимущественно  в  описательной  форме), 
только  если  завершение  проекта  ожидается  в  год,  в  который  запрашивается  его 
финансирование за счет ресурсов МООС. Проект как таковой может финансироваться МООС 
на протяжении лет, прежде чем станет понято, является ли он экологически эффективным или 
нет.  
После  принятия  плана  работ  министром  соответствующие  руководители  бюджетного 
отдела  составляют  бюджетную  заявку  и  подают  ее  в  Министерство  финансов.  После 
утверждения  центрального  бюджета  на  следующий  год  руководители  бюджетных  программ 
совместно  с  Рабочей  группой  вносят  окончательные  поправки  в  перечень  проектов  и  вновь 
представляют  его  министру  для  окончательного  принятия.  По  завершении  этого  процесса 
руководители  соответствующих  бюджетных  программ  уведомляют  заинтересованные 
подразделения правительства, территориальные подразделения МООС и другие организации о 
принятии их проектов к финансированию.  
Поскольку  бенефициары  получают  финансирование  на  годовой  основе,  они  должны 
ежегодно  вновь  подавать  заявки  в  МООС.  Бывает,  однако,  что  бенефициар  не  получает 
ресурсы  каждый  последующий  год.  Также  бывает,  что  ассигнования  МООС  сокращаются  в 
середине  бюджетного  года,  в  связи  с  чем  многие  проекты,  финансируемые  за  счет 
ассигнований  этого  года,  должны  корректироваться,  поэтому  у  собственников  проектов 
возникают  проблемы  с  контрактами  подрядчиков.  С  другой  стороны,  из-за  сложностей 
процесса подачи заявок на проекты и их утверждения (поскольку в нем задействовано много 
различных  уровней  и  лиц)  многие  проекты  финансируются  в  самый  последний  момент 
бюджетного года и денежные средства часто расходуются поспешно и неэффективно.  
В  принципе,  окончательные  отбор  и  утверждение  всех  инвестиционных  программ 
годового  бюджета  (включая  программы  МООС),  после  консультаций  с  Министерством 
финансов, осуществляются Кабинетом министров, который, возможно, еще менее осведомлен 
для принятия обоснованных решений.  

 
65 
5.6 
Институциональный  потенциал  в  области  подготовки  и  реализации 
многолетних программ 
В  целом,  потенциал  МООС  в  области  планирования,  подготовки  и  реализации 
многолетних программ слаб. Если говорить конкретнее, недостаточен потенциал в сфере сбора 
информации и данных для аналитического и финансового обоснования программ, проведения 
экономического и финансового анализа, разработки правил, процедур и критериев выявления, 
оценки  и  отбора  эффективных  с  точки  зрения  затрат  проектов  для  финансирования, 
мониторинга и оценки проектов.  
Возможно, такой в целом слабый потенциал обусловлен низкой оплатой труда персонала 
министерства  по  сравнению  с  другими  более  влиятельными  министерствами  системы 
государственного  управления  и  вытекающей  отсюда  высокой  текучестью  кадров.  Помимо 
этого,  из-за  сравнительно  низкой  оплаты  труда  нанимается  персонал  более  низкой 
квалификации,  высококвалифицированные  сотрудники  вскоре  покидают  министерство  в 
поисках  лучших  финансовых  возможностей  в  частном  секторе  и  других  государственных 
ведомствах.  
МООС  не  обладает  достаточным  потенциалом  в  области  разработки  программ  в 
соответствии  с  образцами  надлежащей  международной  практики.  Распространено 
представление  о  том,  что  когда  разрабатываются  новые  экологические  ГЦП,  они  часто 
повторяют предыдущие программы. В новых программах содержится мало новой информации 
и  проводится  ограниченный  анализ  того,  как  изменились  первоначальные условия,  одна  и  та 
же деятельность осуществляется из года в год. Помимо этого, программы являются слишком 
амбициозными и в них не содержится реалистичная оценка расходов. Редко разрабатываются 
финансовые  стратегии,  проводятся  исследования  рынка  и  составляются  технико-
экономические  обоснования.  В  программах  отсутствуют  четкие  и  измеримые  экологические 
целевые  показатели,  показатели  деятельности  (особенно  в  рамках  инвестиционной 
составляющей  программ)  не  согласуются  между  собой  по  годам  реализации  программы. 
Приемлемые  бенефициары  и  приемлемые  проекты  нигде  прямо  не  указываются.  Не 
предусматриваются и требования о совместном финансировании. Собираются только данные 
по  инвестициям,  затраты  на  ЭиТРС  основных  фондов  не  учитываются.  Хотя  проводятся 
консультации  по  программам  с другими  государственными  ведомствами,  редко  имеют  место 
более  широкие  дискуссии  с  заинтересованными  сторонами  о  необходимости  и  целях 
программы.  
Оценка  проектов  является  особенно  слабым  местом  МООС.  Критерии  оценки  и  отбора 
проектов  довольно  примитивны.  Надлежащая  оценка  (финансовый,  экологический  анализ  и 
анализ  эффективности  с  точки  зрения  затрат)  и  ранжирование  проектов  не  осуществляются. 
Заявки  на  проекты  проверяются  главным  образом  на  предмет  соответствия  действующему 
законодательству.  Проекты,  прошедшие  оценку,  не  ранжируются  по  их  относительной 
важности,  поэтому  не  существует  правил  определения  того,  какие  проекты  следует 
финансировать в первую очередь за счет ограниченных ресурсов.  
Министерство  не  оснащено  для  проверки  информации  и  данных,  представляемых 
заявителями.  Это  не  позволяет  министерству  оценивать  способность  собственника  проекта  в 
дальнейшем осуществлять и поддерживать проект и достигнуть цели проекта, на которые им 
получены ресурсы МООС. В результате, незаметно, что  министерство финансирует  проекты, 
которые  являются  самыми  эффективными  с  экологической  точки  зрения  и  с  точки  зрения 
затрат.  Поэтому  МООС  лишено  возможности  поощрять  развитие  в  стране  потенциала  в 
области  подготовки  проектов.  Помимо  этого,  из-за  отсутствия  четких  правил,  процедур  и 
критериев окончательный отбор проектов в целом носит чрезвычайно дискреционный характер 
и  остается  по  большей  части  за  Кабинетом  министров,  который  еще  менее  осведомлен  о 
проектах для принятия обоснованных решений.  

 
66 
МООС  не  обладает  достаточным  потенциалом  в  области  эффективного  мониторинга  и 
оценки  проектов,  которые  поддерживаются  его  ресурсами.  Еще  хуже  то,  что  МООС  не 
собирает  информацию  о  полученных  результатах  финансируемых  им  проектов.  Отсутствует 
такая  информация  и  в  других  организациях,  участвующих  в  реализации  программ.  Поэтому 
неясно,  какую  роль  играют  показатели  деятельности,  предусматриваемые  программами.  Как 
представляется, реальная потребность в таких показателях и спрос на них отсутствуют. Все это 
чрезвычайно затрудняет мониторинг и оценку выполнения программ в целом.  
Власти  признают,  что  существующие  процессы  планирования  и  осуществления 
инвестиций  сложны  и  плохо  координируются  с  бюджетным  процессом.  Планирование 
капитальных расходов отдельно от связанных с ними текущих расходов (на текущий ремонт и 
содержание  и  эксплуатацию  основных  фондов)  имеет  негативные  последствия,  такие  как 
незавершенные проекты строительства, удлинение сроков строительства и высокая стоимость 
эксплуатации  завершенных  проектов.  Важно,  чтобы  надлежащее  инвестиционное 
планирование  было  полностью  интегрировано  в  обычный  бюджетный  процесс  отраслевого 
министерства, ответственного за соответствующий сектор политики.  
Недостаточный потенциал в области координации и мониторинга выполнения программ в 
сочетании  с  отсутствием  четкого  распределения  ответственности  за  финансирование  между 
различными  партнерами,  участвующими  в  программах,  зачастую  ведут  к  дальнейшему 
ухудшению  состояния  окружающей  среды  и  проблемам  со  здоровьем  населения.  Такая 
инертность  и  бездействие  обычно  выливаются  в  еще  более  высокие  издержки  для 
налогоплательщиков и государственной казны в будущем.  
Эта  нехватка  в  целом  потенциала  в  области  планирования  и  осуществления 
государственных  природоохранных  расходов  в  среднесрочной  перспективе,  а  также 
раздробленность  ответственности  за  их  осуществление  и  связанной  с  этим  подотчетности 
вполне  могут  быть  одними  из  главных  причин  в  общем  низкого  и  недостаточного 
финансирования  экологических  программ,  уменьшения  природоохранных  ассигнований  и 
значительного сокращения ассигнований в период кризиса.  

 
67 

жүктеу/скачать 2,39 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: