Среднесрочное управление природоохранными ассигнованиями

 
16 
Отчет  может  представлять  интерес  для  разных  аудиторий.  Прежде  всего,  он  адресован 
руководству  и  экспертам  Министерства  охраны  окружающей  среды,  которым  необходимо 
владеть  азами  современной  бюджетной  системы,  чтобы  успешно  взаимодействовать  с 
Министерством финансов и Министерством экономики. Вместе с тем отчет имеет своей целью 
довести  до  сведения  персонала  Министерства  финансов  и  Министерства  экономики,  а  также 
других  государственных  должностных  лиц  и  представителей  парламента  проблемы,  стоящие 
перед  природоохранным  сектором.  Еще  одной  целевой  группой  являются  доноры,  которые, 
хотя  и  переориентировались  на  прямую  помощь  на  урегулирование  бюджета,  хотят,  чтобы 
природоохранный  сектор  не  был  оттеснен  на  второй  план  в  процессе  выделения  бюджетных 
ассигнований. В целом, отчет можно использовать в правительстве как основу для дискуссии и 
достижения  консенсуса  по  дальнейшим  реформам  системы  управления  государственными 
природоохранными расходами в Украине.  
1.2 
Методология обзора 
Исследование проводилось в тесном сотрудничестве с МООС и состояло из трех этапов: 
подготовительных мероприятий, миссии по проведению обзора и подготовке проекта отчета и 
подготовки  заключительного  отчета.  Группой  по  проведению  обзора  был  изучен  обширный 
набор информационно-аналитических документов, касающихся среднесрочного финансового и 
ежегодного  бюджетного  планирования  и  имеющих  значение  для  него,  в  том  числе  в 
природоохранном секторе. В ходе оценочной миссии ее члены встречались с представителями 
различных  министерств,  все  из  которых  имеют  отношение  к  выработке  бюджетной  и 
экологической  политики  страны  или  непосредственно  занимаются  этим.  Кроме  того, 
проводились  встречи  с  представителями  международных  организаций  и  финансовых 
организаций, работающих в Украине.  
Анализом охватывается главным образом опыт Министерства охраны окружающей среды; 
другие  министерства  и  ведомства,  ответственные  за  природоохранное  управление,  в 
исследование  не  включены.  Когда  данные  и  сведения  по  другим  соответствующим 
организациям были легко доступны, они тоже учитывались в анализе.  
В  исследовании  анализируется  практика  управления  расходами  в  принципе 
применительно  к  среднесрочному  финансовому  и  бюджетному  планированию  и  его 
исполнению.  Вопросы,  связанные  с  налоговой  основой  бюджета,  затрагиваются  в  нем  лишь 
кратко.  Причина  такого  решения  в  том,  что  основная  аудитория  отчета,  МООС,  имеет 
косвенное  отношение  к  налоговому  планированию  и  формированию  бюджета.  Даже  за 
планирование платежей и штрафов за загрязнение, которые устанавливаются МООС, отвечает 
Министерство  финансов.  Хотя  это  важный  вопрос,  он  должен  быть  предметом  отдельного 
анализа.  
Датой  отсечения  основной  части  финансовых  данных,  которые  использованы  и 
анализируются  в  отчете,  является  конец  2008  г.;  более  поздние  данные  использовались  при 
наличии таковых.  
1.3 
Структура отчета 
Логика  исследования  такова:  анализ  продвигается  от  более  общей  теории  СПБР  к 
исследованию  того,  в  какой  степени  среднесрочное  бюджетное  планирование  существует  в 
Украине.  После  этого  в  рамках  анализа  оценивается,  как  среднесрочное  бюджетное 
планирование  осуществляется  на  практике  в  природоохранном  секторе  и как  новые  подходы 
доноров повлияли на планирование государственных природоохранных расходов.  
Структура  отчета  следует  этой  логике.  В  главе  2  кратко  представляются  основные 
предпосылки и виды СПБР. Кроме того, в ней указываются основные эталонные критерии, в 
соотнесении  с  которыми  оценивается  практика  среднесрочного  бюджетного  планирования 

 
17 
Украины.  В  главе  3  рассматриваются  вопросы,  связанные  с  недавней  реформой  бюджетной 
политики  Украины,  и  анализируются  разные  методы  составления  бюджета,  применяемые 
правительством.  В  главе  4  обсуждается  один  из  основных  инструментов  среднесрочного 
финансового  планирования  –  государственные  целевые  программы  (ГЦП)  –  и  взаимосвязь 
между  оценками  расходов,  получаемыми  в  результате  использования  этого  инструмента,  и 
годовым  бюджетом.  В  главе  5  рассматриваются  особенности  финансового  планирования 
государственных  природоохранных  расходов  в  среднесрочной  перспективе  и  опыт 
Министерства  охраны  окружающей  среды  в  этой  области.  В  главе  6  кратко  обсуждаются 
вопросы, связанные с помощью доноров Украине и, в частности, с помощью, предоставляемой 
природоохранному сектору. Это делается, в том числе, в контексте меняющейся архитектуры 
помощи  доноров  и  постепенной  переориентации  с  финансирования  проектов  на  помощь  на 
урегулирование бюджета в целом.  
Отчет завершается кратким изложением основных выводов анализа и рядом предлагаемых 
рекомендаций  по  совершенствованию  практики  составления  среднесрочного  бюджета  на 
уровне  правительства  в  целом  и  в  природоохранном  секторе  в  частности.  Кроме  того,  в  нем 
высказываются некоторые идеи о том, как могут помочь доноры в этом отношении.  

 
18 
ГЛАВА 2. 
ОБЩИЙ ОБЗОР СРЕДНЕСРОЧНОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 
Для  достижения  трех  главных  целей  управления  государственными  расходами  – 
соблюдения  налогово-бюджетной  дисциплины,  стратегического  распределения  ресурсов  и 
эффективности  деятельности  –  необходимо,  чтобы  составление  бюджета  было  тесно 
взаимосвязано  с  политикой,  а  горизонт  планирования  простирался  дальше  ближайшего 
будущего. Хотя почти во всех странах государственные бюджеты утверждаются на ежегодной 
основе,  для  надлежащего  формирования  бюджета  в  нем  должны  учитываться  события, 
выходящие  за  рамки  годового  бюджетного  цикла,  такие  как  макроэкономические  реалии, 
ожидаемые  доходы,  более  долгосрочные  расходы  по  программам  и  т.д.  В  настоящей  главе 
кратко  представляется  составление  бюджета  на  основе  СПБР,  призванное  повысить 
эффективность государственных расходов. В ней определяется набор эталонных критериев, в 
соотнесении с которыми в последующих главах настоящего обзора обсуждается и оценивается 
практика составления бюджета Украины.  
2.1 
Преимущества  среднесрочного  планирования  расходов  в  сравнении  с  годовым 
планированием 
Природоохранные программы, часто требующие, как минимум, среднесрочного горизонта 
реализации, по-прежнему испытывают хронический дефицит финансирования и не достигают 
стоящих  перед  ними  целей  отчасти  в  связи  с  бюджетным  планированием,  которое 
ограничивается годовым циклом. Такой подход подвергается критике по ряду оснований, в том 
числе по следующим: 

 
Недальновидность – поскольку рассматриваются только расходы следующего года; 

 
Перерасход средств – так как огромные ассигнования будущих лет скрыты; 

 
Консерватизм – поскольку  постепенные  преобразования  не  открывают  большие 
перспективы, связанные с будущей политикой; 

 
Узость интересов – так как программы, как правило, рассматриваются в изоляции, а 
не путем сопоставления будущих расходов по ним относительно ожидаемых доходов; 

 
Ведомственная  ориентация (а  не  ориентация  на  программу  или  продукт) – 
поскольку бюджеты составляются административными подразделениями и для них, а 
не исходя из целей, программ и деятельности правительства.  
Метод  Среднесрочной  программы  бюджетных  расходов  (СПБР),  разработанный 
Всемирным  банком,  продвигается  как  способ  устранения  некоторых  из  этих  недостатков,  а 
также  в  качестве  недостающего  звена  между  политическими  решениями  правительства  и 
среднесрочным  финансовым  и  бюджетным  планированием.  В  целом,  СПБР  призвана 
обеспечить: 

 
более  полное  макроэкономическое  равновесие,  особенно  налогово-бюджетную 
дисциплину; 

 
19 

 
более  эффективное  распределение  ресурсов  по  секторам  и  в  пределах  отдельных 
секторов; 

 
более 
высокую 
предсказуемость 
бюджетных 
ассигнований 
отраслевым 
министерствам; 

 
более  эффективное  использование  бюджетных  и  оказание  услуг  с  минимальными 
затратами; 

 
более  высокое  доверие  к  решениям  по  бюджету  (политическую  сдержанность  в 
отношении будущих обещаний); 

 
повышение  ответственности  за  результаты  посредством  более  разумного  процесса 
принятия решений.  
2.2 
Определение  и  основные  предпосылки  среднесрочной  программы  бюджетных 
расходов 
Метод  СПБР  в  основе  своей  призван  увязать  распределение  расходов  с  политическими 
приоритетами государства в процессе бюджетного планирования в среднесрочной перспективе 
(то есть на трех-–пятилетний период). Составление бюджета на основе СПБР, которое обычно 
понимается  как  набор  общих  принципов  составления  надежного  бюджета,  в  разных 
институциональных  условиях  осуществляется  по-разному.  Такая  «восприимчивость  к 
институциональным условиям» крайне важна для успешного применения СПБР. 
Если прибегнуть к более технической терминологии
1
, СПБР состоит из: 
(i) распределения бюджетного пакета по принципу «сверху вниз»;  
(ii) оценки  по  принципу  «снизу  вверх»  текущих  и  среднесрочных  расходов  на 
действующие и новые меры политики и 
(iii) процесса  согласования  затрат  с  имеющимися  ресурсами  в  контексте  годового 
бюджетного цикла.  
СПБР в своей самой совершенной форме означает, что годовой бюджет формируется на 
основе  обширных  программ,  которые  определяются  исходя  из  целей  политики  и конкретных 
результатов.  Годовой  бюджет  обсуждается,  прежде  всего,  исходя  из  новых  мер  политики, 
тогда  как  расходы  по  продолжающимся  программам  уточняются  только  по  техническим 
основаниям. Уточнение основывается на многолетних оценках, подготовленных в предыдущие 
годы. Эти и другие центральные элементы методологии СПБР рассматриваются во вставке 1.  
Состоятельность  этой  системы  определяется  способностью  правительства  оценивать 
ресурсы,  доступные  государственному  сектору  в  течение  нескольких  лет,  как  правило,  в 
рамках 
среднесрочной 
макроэкономической 
и 
налогово-бюджетной 
политики. 
Принципиальное  значение  имеет  составление  надежных  макроэкономических  и  налогово-
бюджетных  прогнозов.  Правительства  большинства  стран  составляют,  как  минимум, 
пессимистичный и оптимистичный сценарии.  
Оптимистичный подход, который служит прежде всего политическим целям, скорее всего, 
приведет к чрезмерным расходам относительно вероятных доходов, а также к более высокому 
дефициту  и  долгу.  Надлежащая  практика  показывает,  что  сравнение  оценок  правительства  с 
оценками,  подготовленными  исследователями-экономистами  организаций  частного  сектора  и 
                                                      
1
 Всемирный банк (World Bank, 1998). 

 
20 
неправительственных организаций (и с использованием обследований доверия потребителей), 
как правило, позволяет получить более реалистичную картину.  
Тогда как процесс оценки и моделирования носит в основном технический характер, ряд 
стратегических и политических решений зависит от выбора правительства, определяющего для 
экономики  и,  таким  образом,  для  прочности  налогооблагаемой  базы  страны.  К  их  числу 
относятся решения о том, какую структуру экономики будет поддерживать правительство, об 
уровне долговых обязательств, которые будут приняты правительством или гарантированы им, 
и о налоговой политике в целом.  
 

 
21 
Вставка
 1. 
Общепризнанные международные эталонные критерии эффективной СПБР
 

 
Единый  подход  в  масштабах  «всей  системы
 
государственного  управления»
, 
охватывающий  все  секторы.  Чтобы  распределение  ресурсов
 
носило  по
-
настоящему 
стратегический характер, охват СПБР не
 
может быть частичным. Доступ отдельных секторов к 
внешнему  финансированию  может  подорвать  этот  механизм
, 
главным  образом  из
-
за 
раздробленности  ресурсов  и  недостатков,  с  которыми  сопряжено  целевое  финансирование 
доноров.  Прямая  помощь  на  урегулирование  бюджета  призвана  помочь  избежать  такого 
негативного воздействия. 
 

 
Жесткое
 
ограничение
 
ассигнований
  «
сверху  вниз
» 
в  соответствии  с  макроэкономической 
устойчивостью,  лимитирующее  уровни  расходов  в  среднесрочной  перспективе.  Оно  должно 
устанавливаться  исходя
 
из  состоятельных  и  реалистичных  прогнозов  ресурсов,  в  основе 
которых  лежат  четкие  и  тщательно  взвешенные  макроэкономические  допущения.  Должны 
существовать механизмы, позволяющие снижать административное и политическое давление, 
связанные  с  чрезмерно  оптимистичными  прогнозами.  В  идеале  ограничение  ассигнований
 
должно  подкрепляться  политической  приверженностью  исполнительной  и  законодательной 
ветвей  власти  и  устанавливаться  в  координации  с  различными  уровнями  системы 
государственного управления, участвующими в проведении налогово
-
бюджетной политики. 
 

 
Набор  стратегических  приоритетов  политики 
«
сверху  вниз
», 
которые,  наряду  с  жестким 
ограничением  ассигнований
, 
определяют  стратегическую  фазу  составления  бюджета  и 
пересматриваются во время этой фазы. Решения, принятые в эту фазу, будут определяющими 
в ходе детального составления бюджета и оценок СПБР. 
  

 
Перспективные оценки «снизу вверх»
 
расходов на действующие
 
меры
 
политики, равно как и 
новые
 
программы  и  мероприятия
 
в  среднесрочной  перспективе,  подкрепляемые  обзорами 
расходов.  Для  получения  состоятельных  и  надежных  оценок
 
организация,  координирующая 
процесс  СПБР,  дает  отраслевым  министерствам  соответствующие  указания  по  оценке 
стоимости  программ/политики  (в  частности,  в  числе  прочего,  информирует  их  о  различных 
допущениях,  необходимых  для  оценки  стоимости  программ,  таких  как  рост  ВВП,  темпы 
инфляции, демографические  изменения, дисконтные  ставки,  которые  должны  использоваться, 
и т.д.). 
 

 
Единый  национальный  политический  процесс  в  центре  системы  государственного 
управления,
 
посредством  которого согласуются  компоненты  «снизу  вверх»  и  «сверху  вниз»  с 
обязательным  обозначением  политических  приоритетов  в  пределах  общего  ограничения 
ресурсов  путем  принятия  решений  об
 
ассигновании
 
ресурсов.  Сюда  относится 
перераспределение  ресурсов  между  секторами  (по  прозрачным  правилам),  а  также 
ассигнование  на  новые  политические  инициативы  появляющихся  дополнительных  денежных 
средств, или «бюджетного пространства»
2
.  

 
Прочная
 
и
 
четкая
 
взаимосвязь
 
между
 
прогнозами
 
СПБР
 
и
 
годовым
 
бюджетным
 
процессом
, 
с тем чтобы установленные в предыдущие годы многолетние целевые показатели 
(должным  образом  уточняемые
 
с  учетом  изменения  макроэкономической  ситуации)  служили 
основой,  на  которой  составляется  бюджет.  В  идеале  не  должно  быть  разграничения  между 
СПБР и бюджетным процессом –
 
это должно быть одно и то же. 
 
                                                      
2
 Tермин «бюджетное пространство» чаще всего понимается как «возможность в бюджете  государства, 
которое  позволяет  ему  предоставлять  ресурсы  для  желаемой  цели,  не  подвергая  при  этом 
риску  устойчивость  своего  финансового  положения  и  стабильность  экономики».  Такое 
пространство  необходимо  для  увеличения  государством  расходов  на  направления, 
являющиеся  национальным  приоритетом.  Метод  СПБР  позволяет  четко  определить 
имеющееся финансовое пространство, что делает возможным предсказуемое финансирование 
стратегических  приоритетов.  Бюджетное  пространство  можно  создать  путем  постепенного 
прекращения  осуществляемых  расходов  или  увеличения  общих  имеющихся  ресурсов  либо  в 
виде  дополнительных  доходов,  либо  в  виде  притока  помощи.  Источником  настоящего 
бюджетного  пространства  станут  скорее  доходы,  чем  помощь,  в  силу  непредсказуемости 
последней.  Понятие  бюджетного  пространства  часто  дополняется  доводом  о  том,  что 
дополнительные  расходы  должны  быть  сосредоточены  на  направлениях,  стимулирующих 
экономический  рост  и,  таким  образом,  увеличивающих  будущие  доходы  бюджета  и, 
следовательно, являющихся полностью или частично самоокупаемыми. Источник: Хеллер, П. 
(Heller, P., 2005). 

 
22 

 
Ориентация на результаты
 (
то есть на продукт
 
деятельности и ее итоги), а не на затраченные 
финансовые  ресурсы.  Это  подразумевает,  что  руководители  секторов  получают  более 
предсказуемый поток ресурсов вместе с большей свободой действий в отношении управления 
статьями ассигнований. Это делается исходя из того, что они лучше информированы
 
о том, как 
оптимально  израсходовать  бюджетные  средства.  Вместе  с  тем  они  отвечают  за  получение 
результатов.  В  отличие  от  «постатейного»  подхода,  формирование  бюджета  на  основе 
программ
 
привносит элемент  ежегодного  состязания за ассигнования, когда секторы более не 
«имеют  право»  на  ассигнования
 
в  прошлогоднем  объеме  плюс  некоторый  небольшой 
дополнительный прирост. 
 

 
Разработка
 
четких
 
и
 
надежных
 
процедур
, 
правил
 
и
 
критериев
 
выявления  и  отбора 
проектов,  которые  будут  финансироваться  за  счет  средств  соответствующей  программы, 
весьма важна для обеспечения экономической эффективности этих программ. 
 
Источник
: 
ОЭСР  (2009),  «Введение  в  среднесрочные  программы  бюджетных  расходов:  аналитическая  записка» 
(OECD (2009), Introduction to Medium-Term Expenditure Frameworks: Briefing Note).   

 
23 
2.3 
Виды СПБР 
Цикл СПБР может быть скользящим или периодическим:  

 
Скользящие  программы  составляются  во  время  подготовки  бюджета  ежегодно 
или  каждые  два  года.  Год  1  прошлогодней  программы  становится  основой  для 
бюджета, и добавляется новый год 3 (в случае 3-летних программ). Таким образом, 
один  или  два  года  цикла  СПБР  в  случае  скользящей  программы  обязательно 
совпадают с предыдущим и последующим циклами.  

 
В  случае  же  периодической  программы  циклы  следуют  один  за  другим.  В 
частности,  периодическая  СПБР  составляется  в  начале  периода,  к  которому  она 
относится, и действует до истечения этого периода.  
Как  скользящая,  так  и  периодическая  программа  может  быть  пересмотрена  в  середине 
срока действия. Срок действия СПБР может составлять два, три, четыре или пять лет, включая 
следующий финансовый год. Чаще всего используется трехлетний срок.  
В целом, существует четыре основных вида среднесрочного бюджетного планирования
3
, в 
частности: 
1.
 
традиционное планирование на фиксированный срок 
2.
 
прогнозирование экономической структуры расходов
4
; 
3.
 
прогнозирование функциональной структуры расходов
5
; 
4.
 
СПБР на основе программ. 
В  традиционном  планировании,  как  правило,  заранее  выявляются  все  основные 
программы  и  их  финансирование  на  фиксированный  период  –  как  правило,  5  лет. 
Вспоминаются типичные пятилетние планы административно-командной экономики бывшего 
Советского Союза. Как показывает опыт, эти планы часто были очень хорошо организованы и 
впечатляли  как  с  экономической,  так  и  с  технической  точек  зрения,  обладали  стройной 
внутренней  структурой  и  были  исчерпывающими  во  всех  деталях,  за  исключением 
институционального  контекста  –  кто  будет  их  реализовывать,  как,  когда  и  за  счет  каких 
ресурсов  и  с  какими  стимулами.  Эти  планы  были  близки  по  духу  к  СПБР,  поскольку  имели 
своей  целью  интегрировать  инвестиционные  расходы  и  затраты  на  эксплуатацию,  текущий 
ремонт и содержание (ЭиТРС) основных фондов. Однако главная проблема состояла в том, что 
планы расходов обычно составлялись без какого-либо ограничения доходов. Как таковые, они 
                                                      
3
 Скиаво-Кампо, С. (Schiavo-Campo, S., 2008). 
4
 
Экономическая  структура  расходов  подразумевает,  что  финансовые  операции  государства 
структурируются  в  соответствии  с  их  экономическим  эффектом,  при  этом  различаются: 
капитальные  и  текущие  расходы  и  доходы;  субсидии;  трансферты  государства  семьям  и 
другим  государственным  учреждениям;  уплата  процентов  и  операции  по  финансированию. 
Эта  классификация  используется  в  «Статистике  государственных  финансов»,  составляемой 
МВФ.  
5
 
Функциональная  структура  расходов  подразумевает,  что  деятельность  и  расходы  государства 
структурируются  в  соответствии  с  их  целями,  например:  охрана  правопорядка,  оборона, 
образование,  здравоохранение,  транспорт,  охрана  окружающей  среды.  В  стандартной 
функциональной  классификации  Организации  Объединенных  Наций,  используемой  при 
составлении  национальных  счетов  и  статистики  государственных  финансов,  различается 
14 основных групп, 61 группа и 127 подгрупп.  
 

 
24 
оставались  лишь  теорией  и  редко  осуществлялись,  поскольку  были  финансово 
нереалистичными и, таким образом, несостоятельными.  
Там,  где  эти  фиксированные  планы  «сверху  вниз»  все  еще  существуют,  их  легко 
превратить  в  непрерывную  скользящую  систему.  При  этом,  однако,  важным  элементом, 
отсутствующим  в  планировании  на  фиксированный  период,  является  различие  между 
продолжающимися и новыми программами – настоящее новшество метода СПБР.  
Прогнозирование экономической структуры расходов означает составление скользящих 
прогнозов  «сверху  вниз»  совокупных  расходов  в  разбивке  по  экономическим  категориям. 
Прогнозирование функциональной структуры расходов аналогично предыдущему методу в 
том  смысле,  что  означает  составление  скользящих  прогнозов  «сверху  вниз»  совокупных 
расходов  в  разбивке  по  экономическим  категориям,  но  для  каждого  министерства  и 
бюджетного ведомства (дополнительную информацию о системах бюджетной классификации 
см.  в  приложении  В).  В  обоих  случаях  прогнозируемые  таким  образом  расходы 
ограничиваются  прогнозами  доходов,  основанными  на  среднесрочных  оценках  различных 
налогов и прочих источников доходов.   
В  прогнозных  СПБР  не  проводится  различие  между  продолжающимися  и  новыми 
программами  бюджета  и  редко  определяются  показатели  деятельности  для  мониторинга  и 
оценки  реализации  программ.  Они  имеют  большое  значение  для  устойчивости  налогово-
бюджетной  сферы  и  контроля  за  расходами,  но  сами  по  себе  не  улучшают  распределения 
ресурсов  и  не  повышают  эффективности  расходов.  Прогнозная  СПБР  имеет  своей  целью 
сообщить  бюджетным  организациям  о  том,  какие  ресурсы  будут  доступны  в  будущем,  и 
послать  сигнал  субъектам  частного  сектора  о  будущих  изменениях  политики  (например, 
налоговой) и сориентировать их в принятии коммерческих решений.  
Наконец,  еще  одним  видом  среднесрочного  планирования  является  среднесрочная 
программа  расходов  на основе  программ. Будучи  самой  высокоразвитой  формой  СПБР,  она 
подразумевает, что СПБР составляется и представляется на основе программ. Это, однако, не 
исключает  определения  расходов  в  разбивке  по  экономическим  или  функциональным 
категориям,  но  отправным  пунктом  служат  программы,  которые  должны  быть  реализованы 
бюджетными  организациями.  Главными  характеристиками  СПБР  на  основе  программ 
являются  следующие:  (i)  они  ограничены  по  доходам  и  составляются  в  лимитах  верхних 
пределов  расходов,  устанавливаемых  «сверху  вниз»  министерством  финансов  или 
соответствующим  государственным  органом,  занимающимся  процессом  СПБР;  (ii)  в  них 
проводится различие между продолжающимися и новыми программами и – что еще важнее – 
определяется бюджетное пространство новых программ; и (iii) в них используются показатели 
деятельности для мониторинга и оценки программ.  
В  силу  широты  определения  понятие  СПБР  часто  используется  для  обозначения 
различных методов увязки политики, планирования и составления бюджета. С одной стороны, 
этот термин можно использовать в значении простого прогнозного СПБР, а, с другой стороны, 
он может означать СПБР на основе программ. Важно заметить, что СПБР – это система, а не 
фиксированный многолетний бюджет. Будь то СПБР прогнозного или программного типа, она 
служит  для  обеспечения  среднесрочной  перспективы,  необходимой  для  составления 
качественного годового бюджета – и должна обсуждаться с законодательным органом и быть 
одобрена им – но ее не надо путать со среднесрочным бюджетом. 
Такой гибкий характер СПБР означает, что жесткие верхние пределы расходов – которые 
являются  отправным  пунктом  надежного  процесса  составления  бюджета  –  устанавливаются 
только на текущий год СПБР. Вместе с тем, устанавливаемые для сектора верхние пределы на 
последующие  годы  тоже  не  должны  быть  неопределенными  и  случайными  указаниями, 
которые будут с легкостью проигнорированы, когда наступит следующий годовой бюджетный 
процесс.  В  этом  случае  отраслевые  министерства  и  ведомства  не  извлекут  выгоды  из  той 

 
25 
дополнительной  предсказуемости,  которую  обеспечивает  СПБР,  тщетным  будет  и 
программный  аспект  этого  метода.  Задача  состоит  в  том,  чтобы  разработать  процедуры  и 
механизмы, позволяющие отраслевым министерствам и бюджетным ведомствам планировать 
расходы  исходя  из  обоснованных  допущений  об  имеющихся  финансовых  ресурсах,  а 
государству – сохранить гибкость и корректировать бюджет с учетом изменения политики. Это 
фактически  повысит  доверие  министерств  с  сильными  программами  расходов  и  ослабит 
позицию в переговорах министерств со слабой программной базой.  
Как  показывает  опыт,  в  начале  процесса  СПБР  присутствуют  не  все  технические 
элементы, но продвижение вперед в их создании является важнейшей частью развития СПБР. 
За  установление  среднесрочных  налогово-бюджетных  целевых  показателей  и  верхних 
пределов расходов отрасли отвечает, как правило, министерство финансов и/или министерство 
экономики,  а  оценка  стоимости  будущих  мер  политики,  отраслевых  стратегий  и  программ  – 
это  ответственность  отраслевых  министерств.  Это  точка  приложения  для  отраслевых 
министерств  в  процессе  СПБР,  и,  в  зависимости  от  качества  финансовых  стратегий  и 
программ,  разработанных  этими  министерствами,  оценки  расходов  по  программам  можно 
фактически  использовать  как  основу  для  переговоров  по  годовому  бюджету  и  дальнейших 
ассигнований, как это делается в ряде стран-членов ОЭСР.  
2.4 
Благоприятные условия для успешного внедрения СПБР 
Надлежащим  образом  внедрить  СПБР  нелегко.  Это  процесс  обучения  на  собственном 
опыте,  требующий  времени  и  согласованных  действий  всего  сектора  государственного 
управления.  
Наиболее  широко  распространенная  сегодня  модель  СПБР  в  большой  степени 
основывается  на  подходе,  разработанном  Австралией  –  лидером  среди  стран-членов  ОЭСР  в 
реформах,  направленных  на  контроль  за  ростом  расходов.  Австралия  стала  первой  страной, 
внедрившей  метод  перспективных  оценок  для  усиления  взаимосвязи  между  государственной 
политикой  и  программами  расходов  и  повышения  финансовой  приемлемости  мер  политики 
путем  сочетания  методов  прогнозирования  с  институциональными  механизмами  контроля  за 
получением  результатов.  Поскольку  австралийский  механизм  оказался  эффективным,  многие 
другие  страны-члены  ОЭСР  последовали  этому  примеру  и  внедрили  составление  годового 
бюджета методом перспективных оценок в той или иной форме.  
Следует  отметить,  что  модель  СПБР  эффективна  только  при  наличии  определенных 
предварительных  условий.  Одна  из  проблем  с  СПБР  заключается  в  том,  что  данный  подход 
часто  навязывается  странам,  которые  плохо  разбираются  или  слабо  заинтересованы  в  нем. 
Самым главным является то, что для СПБР необходима поддержка реформ и приверженность 
им  на  высоком  политическом  уровне  и  ответственный  исполнитель  в  системе 
государственного  управления,  который  будет  руководить  процессом  внедрения  СПБР  и 
контролировать его. Если настоящей потребности в среднесрочном бюджетном планировании 
нет, реформа останется только на бумаге и будет пустой тратой государственных ресурсов.  
К числу других важных предварительных условий относятся: 

 
политическая 
дисциплина 
и 
подотчетность 
хорошо 
организованной 
государственной службы; 

 
заинтересованный и благосклонный законодательный орган; 

 
наличие  большого  числа  высококвалифицированных  экономистов,  бухгалтеров, 
специалистов  по  эконометрике,  отраслевых  специалистов  как  в  министерстве 
финансов, так и в отраслевых министерствах;  

 
26 

 
способность контролировать соблюдение жесткого ограничения ассигнований; 

 
своевременное наличие достоверных данных; 

 
достаточная степень гибкости отраслевых министерств и распорядителей бюджета 
в распределении как кадровых ресурсов, так и внутренних финансовых ресурсов; 

 
диверсифицированная  экономика  как  основа  предсказуемых  государственных 
доходов, не зависящих от внешних источников.  
Кроме  того,  успех  процесса  бюджетной  реформы  зависит  от  основ  бюджета,  таких  как 
структура, сфера охвата и классификация бюджета, учет, оценка и аудит. Если эти основы не 
являются прочными, внедрение СПБР может не дать ожидаемого положительного эффекта из-
за, в целом, слабой конъюнктуры управления государственными расходами
6
.  
Наконец,  важно  адаптировать  и  определить  метод  СПБР  с  учетом  возможностей  и 
ограничений  страны.  При  надлежащей  и  реалистичной  последовательности  мер  СПБР 
помогает значительно улучшить контроль за эффективностью распределения и использования 
финансовых ресурсов государства.  
 
                                                      
6
 Профессор Аллен Шик (Prof. Allen Schick, 1998).  

 
27 

жүктеу/скачать 2,39 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: