ГЛАВА 7.  ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

 
78 
вначале  отдельных  элементов  СПБР,  приобретение  опыта  их  применения  и  постепенный 
переход  к  полномасштабной  СПБР  на  основе  программ  –  это  движение  в  правильном 
направлении.  
Прежде чем переходить к СПБР на основе программ как таковой, целесообразно усилить 
потенциал правительства в области более реалистичного прогнозирования. Первым шагом на 
пути к внедрению полномасштабной СПБР могло бы стать составление «прогнозной СПБР», 
что  означает  прогнозирование  функциональной  и  экономической  структуры  расходов  в 
отличие  от  прогнозирования  доходов  на  основе  оценок  различных  налогов  и  прочих 
источников  доходов.  Прогнозная  СПБР  имеет  своей  целью  дать  представление  о  том,  какие 
ресурсы будут в будущем доступны различным министерствам, но посредством только СПБР 
невозможно  значительно  улучшить  распределение  ресурсов  и  повысить  эффективность 
расходов, не поможет она и усилить годовой бюджетный процесс. Это поможет сделать СПБР 
на основе программ.  
Последние  события  в  правительстве,  в  частности  письмо,  направленное  Министерством 
финансов  отраслевым  министерствам,  с  требованием  подготовить,  впервые,  3-летние  оценки 
расходов  по  программам  в  качестве  приложения  к  годовому  бюджету,  а  также  начало 
внедрения  на  пилотной  основе  СПБР  в  сельском  хозяйстве  (и  аналогичная  работа  в 
здравоохранении  и  жилищном  хозяйстве)  и  помощь,  выделяемая  некоторыми  донорами  на 
работу  в  связи  с  СПБР,  показывают,  что  концепция  СПБР  становится  более  продуманной  и 
настало время для принятия украинским правительством более конкретных мер.  
Вполне  возможно,  что  эти  последние  попытки  подходить  к  бюджету  с  точки  зрения 
среднесрочной  перспективы  являются  результатом  недавнего  финансового  кризиса  и 
необходимости  лучше  планировать  и  финансировать  государственные  расходы.  Таким 
образом, кризис дал правительству возможность начать проведение других реформ в системе 
государственных финансов страны, в том числе создать условия для внедрения СПБР. Однако 
правительство  должно  быть  готово  выделить  время  и  ресурсы,  потому  что  это  будет 
длительный  процесс.  Помимо  этого,  для  подкрепления  реформ  необходимы  твердая 
политическая  приверженность  преобразованиям  и  их  поддержка,  а  также  лидер  в 
правительстве, который будет руководить этим процессом и контролировать его.  
7.2 
Рекомендации  
В  заключение  следует  сказать,  что  система  разработки  программ,  планирования  и 
составления  бюджета  природоохранного  сектора  в  ее  нынешнем  виде  не  справляется  с 
возложенными  на  нее  задачами  и  требует  серьезной  перестройки.  Ниже  кратко  излагаются 
основные  рекомендации  по  результатам  анализа  в  целом.  Для  удобства  рекомендации 
адресованы,  с  одной  стороны,  правительству  в  целом,  а,  с  другой,  Министерству  охраны 
окружающей среды. Короткий набор рекомендаций адресован также донорам.   
Данные предложения могут служить основой для диалога о необходимых реформах всех 
сторон,  непосредственно  участвующих  в  финансировании  природоохранной  деятельности  из 
бюджетных источников в Украине и заинтересованных в этом.  
Рекомендации правительству 

 
До внедрения полномасштабной СПБР на основе программ рассмотреть возможность 
внедрения  среднесрочной  системы  (не  бюджета)  доходов  бюджета  и  бюджетных 
расходов  (прогнозной  СПБР)  на  основе  передовых  эконометрических  моделей,  а 
также  твердых  обязательств  правительства  по  выплате,  в  числе  прочего, 
компенсационных  платежей  гражданам.  Это  поможет  правительству  приобрести 
дополнительный опыт перед постепенным переходом к СПБР на основе программ.  

 
79 

 
Выработать,  в  консультациях  с  отраслевыми  министерствами,  четкое  общее 
определение понятий «программа», «подпрограмма» и «деятельность» применительно 
к  системе  государственного  управления  в  целом  и  определить  критерии 
разграничения  продолжающихся  программ  расходов  (в  рамках  действующей 
политики)  и  новых  программ  расходов  (в  рамках  новой  политики  при  наличии 
бюджетного пространства).  

 
Разработать  практическую  методику  подготовки  среднесрочных  программ  в 
соответствии  с  образцами  надлежащей  международной  практики  и  расчета 
приблизительной  стоимости  программ.  Обязать  отраслевые  министерства 
обосновывать  программы  глубокими  исследованиями  рынка  и  отраслевыми 
финансовыми  стратегиями  (когда  это  целесообразно,  например,  в  случае  крупных 
инвестиционных  программ).  Принять  четкие  правила  и  порядок  среднесрочных 
обзоров  программ  и  возможных  способов  их  корректировки.  Это  поможет 
унифицировать подход на основе программ в системе государственного управления и 
обеспечить более эффективное использование дефицитных бюджетных ресурсов.  

 
Отобрать  несколько  первых  программ  в  качестве  пилотных  программ  в  отдельных 
министерствах.  Ежегодно  постепенно  расширять  программирование  «снизу  вверх» 
путем  добавления  нескольких  дополнительных  программ  и  с  учетом  полученного 
опыта корректировать систему оценки и мониторинга деятельности. 

 
Одновременно  провести  ряд  образовательно-информационных  мероприятий,  с  тем 
чтобы разъяснить персоналу, работающему непосредственно с субъектами контроля, 
отраслевым  министерствам  и,  возможно,  законодателям  понятие  СПБР  на  основе 
программ. Пользуясь этой возможностью, вновь обратиться к основам программного 
и  программно-целевого  подходов,  применяемых  в  настоящее  время  к  бюджетному 
планированию  в  Украине.  Это  поможет  заручиться  поддержкой  правительства  в 
проведении реформ. 

 
Объединить  инвестиционную  составляющую  и  составляющую  периодических 
расходов  бюджета  и  сделать  отраслевые  министерства  ответственными  за  оба 
компонента. Благодаря этому отраслевые министерства будут осведомлены о полной 
стоимости предлагаемых ими программ.  

 
Улучшить  межведомственную  координацию  и  четко  определить  сферы 
ответственности  всех  сторон,  задействованных  в  реализации  программ,  в  частности 
ответственности  за  финансирование.  Это  поможет  повысить  ответственность  
различных  сторон  за  получение  результатов,  предусмотренных  программами,  и 
сделает процесс в целом более прозрачным.  
Рекомендации Министерству охраны окружающей среды  

 
До  начала  новой  программы  вовлекать  все  соответствующие  стороны  в  диалог  о 
содержании  программы  и  потребностях  в  ее  финансировании.  Помимо 
государственных  ведомств,  это  могут  быть  муниципалитеты,  хозяйственные  и 
отраслевые  ассоциации,  НПО.  Это  поможет  обеспечить  более  широкую  поддержку 
программы общественностью.  

 
Рассмотреть 
действующие 
экологические 
ГЦП, 
рационализировать 
предусматриваемую  ими  деятельность,  скорректировать  программы  с  учетом  новой 
экономической  и  рыночной  конъюнктуры,  устранить  дублирование  программ.  Это 
поможет  рационализировать  расходование  бюджетных  ресурсов  и  избежать  их 
расточительного использования, а также создать бюджетное пространство для новых 
природоохранных расходов.  

 
80 

 
Усовершенствовать 
структуру 
программ 
в 
соответствии 
с 
надлежащей 
международной  практикой.  Это  должно  включать  в  себя,  в  числе  прочего, 
претворение целей программ в реалистичные и измеримые природоохранные целевые 
показатели  и  показатели  деятельности  для  мониторинга  программ,  более 
реалистичную  оценку  расходов  по  программам,  четкое  определение  потенциальных 
бенефициаров  и  типов  проектов,  которые  будут  финансироваться  по  программе,  а 
также  четкое  определение  условий  финансирования  и  требований  о  совместном 
финансировании.  Это  сделает  программы  МООС  более  прозрачными  и  весомыми  в 
глазах  правительства  и  сообщества  доноров,  результатом  чего,  возможно,  станут 
более значительные и более достаточные бюджетные ассигнования сектору.  

 
Применять  на  постоянной  основе  инструменты  финансового  анализа  (отраслевые 
финансовые  стратегии,  исследования  рынка,  обзоры  расходов,  технико-
экономические обоснования проектов) при подготовке программ. Основывать оценки 
расходов  по  программам  на  результатах  этих  аналитических  инструментов.  Четко 
указывать  на  взаимосвязь  экологических  программ  с  экономическим  ростом  и 
стратегиями  повышения  конкурентоспособности  страны.  Это  сделает  оценку 
расходов  по  программам  более  реалистичной  и  вызывающей  больше  доверия 
Министерства финансов, а программы – более понятными правительству в целом.  

 
Внедрить четкую последовательность реализации неинвестиционной деятельности по 
программам.  В  инвестиционной  составляющей  программ,  в  которой  приводится 
перечень  проектов,  четко  указывать  приоритетность  с  точки  зрения  того,  какие 
проекты  должны  финансироваться  в  первую  очередь,  когда  предоставляется 
финансирование.  Это  поможет  свести  к  минимуму  решения  о  финансировании  в 
привязке к конкретным задачам.  

 
Внедрить  жесткие  и  обязательные  критерии  приемлемости,  оценки  и  отбора 
инвестиционных  проектов  для  их  финансирования  и  рационализировать  процесс 
проектного  цикла.  Придать  большой  вес  критерию  эффективности  с  точки  зрения 
затрат  (достижения  экологических  результатов  с  минимальными  затратами). 
Требовать указания инициаторами проектов расходов на ЭиТРС основных фондов и 
экологических целей каждый раз при обращении ими за получением ресурсов МООС. 
Это  повысит  прозрачность  процесса  отбора  проектов  и  обеспечит  эффективность 
расходования бюджетных средств.  

 
Внедрить и осуществлять регулярный мониторинг и оценку проектов, реализуемых за 
счет ассигнований МООС (технических, финансовых и экологических результатов).  

 
Регулярно  проводить  и  поддерживать  оценочные  обзоры  (каждые  2-3  года)  общего 
хода  реализации  программ.  Обнародовать  отчеты  о  таких  обзорах.  Это  позволит 
МООС  узнать,  как  совершенствовать  дальнейшие  программы  и  избегать 
(дорогостоящих) ошибок в будущем. 

 
Обеспечить  подготовку  и  развитие  потенциала  персонала  МООС  в  области 
разработки программ и управления проектным циклом (экономических, финансовых, 
инженерных  кадров).  Это,  в  числе  прочего,  сделает  персонал  МООС  лучше 
подготовленным  к  более  эффективному  решению  в  будущем  возможных  проблем, 
связанных с СПБР. 

 
Что  касается  помощи  доноров,  создать  и  вести  базу  данных  по  всем  экологическим 
программам  и  проектам  доноров  (в  том  числе  регионального  уровня).  Сделать  эту 
информацию общедоступной, и обеспечить простой доступ к ней. 

 
81 
Рекомендации донорам 

 
Представлять  точную  и  своевременную  информацию  об  объемах  и  сроках 
предоставления  помощи,  которая  поступает  в  Украину.  Когда  речь  идет  о  помощи, 
связанной  с  охраной  окружающей  среды,  надлежащим  образом  информировать  как 
Министерство финансов/экономики, так и МООС. Это особенно важно, когда помощь 
направляется не через институты общенационального уровня. 

 
Согласовывать  приоритеты  с  национальными  приоритетами,  а  также  со  страновыми 
системами  (например,  процессами  представления  отчетности  и  оценки,  правилами 
закупок),  действующими  в  Украине.  Это  позволит  избежать  дублирования  усилий  и 
ресурсов.  

 
Использовать  возможность  прямой  помощи  на  урегулирование  бюджета  для 
дальнейшего совершенствования практики управления государственными расходами в 
природоохранном секторе в соответствии с международными стандартами.  
Доноры могут содействовать укреплению потенциала сектора путем оказания помощи, в 
том числе, в разработке экологических программ и оценке расходов по ним или в проведении 
соответствующих аналитических исследований и разработке соответствующих методик. Кроме 
того,  большое  значение  имеет  помощь  в  укреплении  системы  фактической  информации  как 
основы надежного финансового планирования и составления бюджета в Украине. Эта помощь 
поможет  МООС  с  бóльшим  успехом  вести  конкурентную  борьбу  за  бюджетные  ресурсы  в 
процессе составления годового бюджета.  
 
 

 
82 
БИБЛИОГРАФИЯ 
Общая документация 
CASE  (Center  for  Social  and  Economic  Research)  (2006),  Prospects  for  European  Union-Ukraine 
Economic Relations, Report No. 66/2006, CASE, Warsaw. 
Chepenko, V. and Thirsk, W. (2001), Report on the Use of Special Funds in Ukraine, Kiyv. 
EuropeAid (2010), Our Neighbours: Panorama of Regional Programmes and Projects in the Eastern 
European Countries 2010, EuropeAid, Brussels. 
European  Bank  for  Reconstruction  and  Development  (EBRD)  (2009),  2008  Transition  Report, 
EBRD, London. 
Heller, P. (2005), Understanding Fiscal Space, IMF Working Paper PDP/05/4, IMF, Washington DC. 
Heyets, V. (ed.) (2008), State Targeted Programmes and Regulation of the Programming Process in 
the Budget Sphere, National Academy of Sciences of Ukraine, Kiyv. 
Holmes,  H.  et  al.  (2003),  A  Review  of  Experience  in  Implementing  Medium  Term  Expenditure 
Frameworks in a PRSP Context: A Synthesis of Eight Country Studies, Overseas Development 
Institute, London. 
International  Monetary  Fund  (IMF)  (2008a),  IMF  Country  Report  No.  08/228,  Ukraine:  Selected 
Issues, IMF, Washington DC. 
IMF  (2008b),  IMF  Country  Report  No.  08/384,  Ukraine:  Request  for  Stand-By Arrangement -  Staff 
Report; Staff Supplement; Press Release on the Executive Board Discussion, and Statement by 
the Executive Director for Ukraine, IMF, Washington DC. 
IMF  (2009),  IMF  Country  Report  No.  09/17  Ukraine  -  Stand-By  Arrangement  -  Review  under  the 
Emergency Financing Mechanism, IMF, Washington DC. 
Institute for Budgetary and Socio-Economic Research (2010), Analytical Review of the Draft Law of 
Ukraine  “On  the  State  Budget  of  Ukraine  for  the  Year  2010”  Key  Characteristics  and 
Prospects, Kiyv. 
Interstate  Statistical  Committee  of  the  Commonwealth  of  Independent  States  (CIS  STAT)  (2009), 
Commonwealth of Independent States in 2008 - Statistical Yearbook, CIS STAT, Moscow. 
Joon-Chien,  D.,  Accuracy of  Expenditure  Forecasting: The Malaysian  Experience,  Asian  Journal  of 
Public Administration, Kuala Lumpur. 
Legeida,  N.,  Implicit  Subsidies  in  Ukraine:  Estimation,  Developments  and  Policy  Implications, 
Institute for Economic Research & Policy Consulting, Kyiv. 
Ministry of Finance of Ukraine and the Main Department of the Civil Service of Ukraine,  Medium-
Term Budget Planning as a Mechanism for Harmonizing Socio-Economic and Budget Policies: 
Green Paper, Ministry of Finance, Kiyv. 

 
83 
Organisation  for  Economic  Cooperation  and  Development  (OECD)  (2005),  Fighting  Corruption  in 
Transition Economies – Ukraine, OECD, Paris. 
OECD (2006a), Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery, OECD, Paris. 
OECD (2006b), Performance Review of the State Environmental Protection Fund of Ukraine, OECD, 
Paris. 
OECD (2006c), Top Down Budgeting as a Tool of a Central Resource Management, Working Party 
of Senior Government Officials, OECD, Paris. 
OECD (2007a), Economic Surveys - Ukraine - Economic Assessment, OECD, Paris. 
OECD  (2007b),  Handbook  for  Appraisal  of  Environmental  Projects  Financed  from  Public  Funds, 
OECD, Paris. 
OECD  (2007c),  Trends  in  Environmental  Finance  in  Eastern  Europe,  Caucasus  and  Central  Asia, 
OECD, Paris. 
OECD (2008), Budgeting in Russia, Working Party of Senior Budget Officials, OECD, Paris. 
OECD  (2009),  Integrating  Public  Environmental  Expenditure  within  Multi-Year  Budgetary 
Frameworks, OECD, Paris. 
OECD and European Union (2007), Ukraine - Governance Assessment, OECD, Paris. 
OECD and International Energy Agency (2006), Ukraine - Energy Policy Review 2006, OECD, Paris. 
Pasicznik,  J.  (2003),  The  Budget  System  in  Ukraine  and  Other  Countries,  Guidebook  –  Second 
Edition, Kiyv. 
Perun, Z. and Romaniuk, O. (2002), Performance - and Objective - Oriented Method in the Budgeting 
Process, Kiyv.  
Schiavo-Campo,  S.  (2008),  Of  Mountains  and  Molehills:  The  ”Medium-Term  Expenditure 
Framework”, Paper presented at the Conference on Sustainability and Efficiency in Managing 
Public  Expenditures,  organised  by  the  East-West  Center  and  Korea  Development  Institute, 
Honolulu, Hawaii. 
Schiavo-Campo,  S.  and  Tommasi,  D.  (1999),  Managing  Government  Expenditure,  Asian 
Development Bank, Manila. 
Schick, A. (1998), Look before You Leapfrog.  
Slukhai, S., Decentralization and Local Fiscal Autonomy in Ukraine: What’s on the Agenda?, Kiyv. 
Spackman,  M.,  (2002),  Multi-Year  Perspective  in  Budgeting  and  Public  Investment  Planning, 
London. 
Supreme Chamber of Audit of Ukraine (2007), 2007 Report of the Supreme Chamber of Audit, Kiyv. 
Szuluk, B. (2008), Social Budgeting: The Experience of Western Countries and the Ukrainian Reality, 
Kiyv. 

 
84 
Verkhovna Rada of Ukraine (2001),  Programme Budgeting: A New Budgeting Process for Ukraine, 
Fiscal Analysis Office, January-September 2001 Report, Budget and Fiscal Review, Verkhovna 
Rada, Kiyv.  
World Bank (1997), Ukraine: Public Expenditure Review - Restructuring Government Expenditures, 
Report No. 1611 2-UA, World Bank, Washington DC.  
World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook, World Bank, Washington DC. 
World  Bank  (2006),  Ukraine,  Creating  Fiscal  Space for  Growth:  A  Public  Finance  Review,  Report 
No. 36671-UA, World Bank, Washington DC. 
World  Bank  (2007a),  Project  Appraisal  Document  on  a  Loan  in  the  Amount  of  US$  50  Million  to 
Ukraine for the Public Finance Modernization Project, World Bank, Washington DC. 
World Bank (2007b), Ukraine - Public Financial Management Performance Report 2006, Report No. 
39015-UA, World Bank, Washington DC. 
World Bank (2008), Ukraine - Improving Intergovernmental Fiscal Relations and Public Health and 
Education  Expenditure  Policy:  Selected  Issues,  Report  No.  42450  -  UA,  World  Bank, 
Washington DC. 
WYG  International  Ltd.  (2009),  Implementation  of  Ukraine’s  Commitments  under  WTO  and  ENP 
Frameworks  in  the  Rural  Sector  -  Second  Progress  Report,  Delegation  of  the  European 
Commission to Ukraine and the Ministry of Agricultural Policy of Ukraine (2009), Kiyv. 

жүктеу/скачать 2,39 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: