ГЛАВА 3.  СТРУКТУРА БЮДЖЕТА И МЕТОДЫ СОСТАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТА В УКРАИНЕ

 
28 
Рисунок
 2. 
Темпы прироста реального ВВП в Украине, в процентах
 (1996-2009 
гг.
)  
-10
-3
-1.9
-0.2
5.9
9.2
5.2
9.4
12.1
2.7
7.3
7.9
2.1
-12
-15
-10
-5
0
5
10
15
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
. Real GDP growth rate in Ukraine
ВВП
 
Источник
: 
Данные Всемирного банка. 
 
Доходы бюджета как доля ВВП в период с 2006 г. по 2008 г. составляли приблизительно 
30%, что соответствует уровню стран ОЭСР, тогда как бюджетные расходы в этот период были 
несколько выше – в среднем около 32%, в связи с чем имел место дефицит бюджета в размере 
в  среднем  около  1%  (см.  таблицу  2).  Это  низкий дефицит бюджета,  указывающий  на  то,  что 
бюджет  является  довольно  сбалансированным,  что  было  одной  из  основных 
макроэкономических целей правительства.  
Таблица
 2. 
Государственные доходы и расходы в
 2006-2008 
гг.
, 
миллиардов грн.
 
 
2006 
2007 
2008 
Доходы
 
171,8 
219,9 
297,9 
Расходы
 
175,5 
227,6 
312,0 
Профицит
/
дефицит
 
-3,7 
-7,7 
-14,1 
ВВП
 
544,1 
720,7 
949,9 
Доходы бюджета как % ВВП
 
31,6% 
30,5% 
31,4% 
Бюджетные расходы как % ВВП
 
32,3% 
31,6% 
32,8% 
Профицит
/
дефицит бюджета как % ВВП
 
-0,7% 
-1,1% 
-1,5% 
Источник
: 
Ежегодник статистики 
2008 
г
. 
Вместе с тем государственный долг неуклонно увеличивался в период с 2005 по 2009 гг. 
(см.  таблицу  3).  Необходимо  отметить  значительное  увеличение  (более  чем  двукратное)  в 
2008 г.  государственных  гарантий  по  принятым  внешним  долговым  обязательствам 
государства.  Такое  резкое  увеличение  связано  с  финансовым  кризисом  и  отражает  снижение 
уровня доверия к способности украинской экономики погасить долг.  

 
29 
 
 
Таблица
 3. 
Государственный долг в
 2005-2009 
гг.
, 
миллиардах долл. США
 
 
2005 
2006 
2007 
2008 
2009 
Государственный 
долг
 
12,50 
13,09 
14,12 
16,97 
19,43 
Внутренний
 
3,80 
3,29 
3,53 
5,80 
6,89 
Внешний
 
8,70 
9,80 
10,59 
11,17 
12,54 
Гарантии 
 
2,97 
2,86 
3,46 
7,63 
9,26 
Внутренние
 
- 
- 
0,20 
0,26 
1,31 
Внешние
 
2,97 
2,86 
3,26 
7,37 
7,95 
Всего
 
15,47 
15,95 
17,58 
24,60 
28,69 
Источник
: 
Министерство финансов, по состоянию на 30 июня
 2009 
г
. 
Примечание
: «-» 
означает, что сумма пренебрежимо мала. 
 
С  2004  г.  правительство  Украины  проводит  процикличную  налогово-бюджетную 
политику
8
, что отчасти было связано с короткими избирательными циклами в стране. Щедрые 
расходы  в  социальной  сфере  позволили  повысить  уровень  жизни.  В  результате  этого 
положительного экономического роста страна вошла в число экономик с высокими расходами 
Западной  и  Центральной  Европы,  несмотря  на  значительно  более  низкие  доходы  на  душу 
населения  по  сравнению  с  этими  странами.  Причиной  экономических  трудностей,  которые 
страна испытывает в настоящее время, является отчасти слабая налогово-бюджетная политика, 
поскольку  растущая  покупательная  способность  населения  и  ограниченное  внутреннее 
предложение потребительских товаров все более удовлетворялись за счет импорта.  
Когда  в  конце  2008  г.  Украину  поразил  финансово-экономический  кризис,  банковская 
система  испытывала  дефицит  ликвидности,  а  в  системе  государственных  финансов 
отсутствовали  достаточные  резервы  для  выполнения  внутренних  и  внешних  долговых 
обязательств. Правительство вынуждено было вести переговоры по получению помощи МВФ.  
Кредит  МВФ,  предоставленный  по  заключенной  с  Украиной  договоренности  о  кредите 
«стэнд-бай»,  был  обусловлен  реализацией  комплексной  экономической  программы, 
направленной  на  ужесточение  налогово-бюджетной  политики,  проведение  структурных 
реформ  и  оказание  поддержки  финансовой  системе.  Доверие  к  Украине  может  еще  более 
повыситься, если Совет МВФ одобрит (как ожидается, в мае 2010 г.) последний транш кредита 
в размере 16,4 млрд долл. США, предоставленного Украине в 2009 г. Первый транш в размере 
4,5  млрд  долл.  США  помог  стабилизировать  измученный  проблемами  банковский  сектор 
Украины, но фактическое предоставление следующих  частей кредита было заморожено  из-за 
политических  разборок  и  озабоченности,  которую  вызывала  налогово-бюджетная  политика  с 
точки зрения ее пруденциальности.  
По прогнозам Всемирного банка, экономика Украины будет медленно восстанавливаться, 
начиная  с  1-%  прироста  реального  ВВП  в  2010  г.  Поскольку  Украина  является  одним  из 
мировых лидеров по экспорту стали, зерна и химикатов, ее благосостояние сильно зависит от 
международного  спроса  на  сырьевые  товары.  Помимо  этого,  как  сообщило  Министерство 
финансов,  ожидается,  что  в  2010  г.  значительно  увеличится  дефицит  государственного 
бюджета до более чем 4-5% (по сравнению с приблизительно 1% в период до кризиса). Однако 
в начале 2010 г. государственный бюджет на 2010 г. был все еще не утвержден парламентом, 
                                                      
8
  Процикличная  налогово-бюджетная  политика  означает,  что  в  период  экономического  бума  расходы 
увеличиваются  (налоги  снижаются),  а  в  период  экономического  спада  расходы  снижаются 
(налоги увеличиваются).  

 
30 
что указывает на масштаб задач в налогово-бюджетной сфере, стоящих перед новоизбранным 
украинским правительством.  
3.2 
Последние реформы системы государственных финансов 
Реформы  государственных  финансов,  которые  проводятся  с  начала  2000  г.,  охватывают 
широкий спектр преобразований, касающихся как доходов, так и расходов бюджета. Диапазон 
реформ варьируется от консолидации источников доходов, включая внебюджетные фонды, до 
принятия  нового  современного  Бюджетного  кодекса  и  создания  новых  институтов  для 
управления различными аспектами бюджета.  
В  отношении  доходов  украинское  правительство  предприняло  ряд  мер  по  усилению 
получения  и  сбора  государственных  доходов.  Бартерные  и  прочие  неденежные  операции 
(включая  зачет  платежей  за  загрязнение  окружающей  среды)  и  налоговые  льготы  различных 
секторов были почти полностью упразднены после 2005 г., и с тех пор все доходы собираются 
исключительно  в  денежной  форме.  Кроме  того,  достигнуты  заметные  улучшения  в  борьбе  с 
мошенничеством,  связанным  с  налогом  на  добавленную  стоимость  (НДС),  и  уменьшении 
просроченной  задолженности  по  НДС.  Помимо  этого,  прекращено  неконтролируемое 
финансирование 
государственного 
дефицита 
Центральным 
банком 
Украины. 
В 
природоохранном  секторе,  например,  ответственность  за  взимание  платежей  за  загрязнение 
окружающей среды (которые прежде взимались экологическими инспекторами) возложена на 
Государственную налоговую инспекцию, результатом чего стал значительный рост доходов от 
этих платежей
9
.  
Этим  реформам  предшествовала  консолидация  в  основной  бюджет  большинства 
внебюджетных фондов, которые на протяжении лет пронизывали систему финансов Украины. 
В  1999  г.  указом  Президента  внебюджетные  счета,  которые  принадлежали  различным 
государственным министерствам и ведомствам, были преобразованы в «специальные фонды» 
и  включены  в  основной  бюджет.  С  тех  пор  специальные  фонды  подвергаются  такому  же 
рассмотрению  со  стороны  общественности  и  парламента,  что  и  остальной  бюджет,  что 
позволило значительно повысить прозрачность контроля за бюджетными расходами.  
Новым  Бюджетным  кодексом,  впервые  принятым  в  2001  г.  и  с  тех  пор  несколько  раз 
пересмотренным, введен ряд современных понятий и методов составления бюджета. Главные 
из  них  связаны  с  внедрением  составления  бюджета  на  основе  программ  и  бюджетного 
планирования,  ориентированного  на  результаты,  или  программно-целевого  бюджетного 
планирования.  В  соответствии  с  этими  методами  от  всех  бюджетных  организаций  требуется 
представление расходов в форме программ.  
Составление  бюджета  на  основе  программ  и  новая  классификация  бюджета  на  основе 
программ  центрального  правительства  были  внедрены  в  2002  г.,  а  в  2003  г.  система  была 
опробована  на  местном  уровне  в  некоторых  местных  органах  публичной  власти.  Помимо 
этого,  правительство  законодательно  закрепило  государственные  целевые  программы  (ГЦП) 
как шаг на пути к многолетнему финансовому планированию государственных расходов и их 
увязке с годовыми бюджетами.  
Правительство Украины делало попытки составлять среднесрочные макроэкономические 
и вытекающие из них налогово-бюджетные прогнозы. В этой связи в 2004 г. правительством 
был  принят  ключевой  документ  «Утверждение  прогнозов  бюджетных  показателей  на  2006-
2008 гг. и на долгосрочную перспективу». В последующие годы были составлены прогнозы на 
2007-2009, 2009-2010 и 2010-2012 гг. Оглядываясь назад, можно сказать, что эти прогнозы не 
были  реалистичными.  В  результате  финансово-экономического  кризиса  2008  г.  в  Украине 
                                                      
9
 Дополнительную информацию см. в ОЭСР (OECD, 2006b). 

 
31 
цифровые показатели прироста ВВП, доходов и расходов бюджета и инфляции были коренным 
образом пересмотрены.  
Вместе  с  тем  на  институциональном  уровне  в  2004  г.  был  открыт  единый  казначейский 
счет  для  сбора  и  направления  через  него  всех  государственных  доходов  и  расходов,  а  для 
контроля  за  получением  всех  бюджетных  доходов  было  создано  Государственное 
казначейство.  Год  спустя,  в  2005  г.,  была  создана  Высшая  счетная  палата  с  главной  целью 
ужесточения  контроля  за  расходами  бюджетных  организаций.  Таким  образом,  новый 
Бюджетный  кодекс  и  последующие  механизмы  его  выполнения  заложили  основу  более 
прогрессивной и прозрачной системы управления государственными финансами.  
3.3 
Структура и классификация годового бюджета  
Годовой  бюджет  системы  государственного  управления  Украины  состоит  из  двух 
основных  частей:  консолидированного  бюджета  и  фонда  социального  страхования  (см. 
рисунок  3).  Консолидированный  бюджет  далее  подразделяется  на  государственный  бюджет 
(или  центральный  бюджет)  и  местные  бюджеты.  Как  государственный,  так  и  местные 
бюджеты  дополнительно  делятся  на  «общий  фонд»  и  «специальный  фонд».  Общий  фонд,  по 
сути,  ассигнуется  на  покрытие  административных  и  управленческих  расходов 
соответствующего  министерства  или  ведомства,  тогда  как  специальный  фонд  используется 
главным образом для финансирования инвестиций.  
Помимо этого, Фонд социального страхования состоит из четырех внебюджетных фондов, 
а именно:  

 
Пенсионного фонда (который является крупнейшим фондом), 

 
Фонда несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, 

 
Фонда помощи безработным и  

 
Фонда помощи по временной нетрудоспособности.  
Создание специального фонда стало важной мерой по консолидации бюджета. Основной 
причиной  этой  реформы  было  объединение  различных  внебюджетных  источников  и 
распространение на них тех же норм контроля, которые действуют в отношении бюджетных 
источников.  До  создания  специального  фонда  отраслевые  министерства  часто  выступали 
против интеграции внебюджетных фондов, аргументируя это тем, что без этих целевых фондов 
они не смогут выполнять программы капиталовложений.  
Вследствие этого при создании специального фонда было оговорено, что расходы фонда 
финансируются  за  счет  целевых  источников  доходов.  В  случае  Министерства  охраны 
окружающей среды (МООС) Украины специальный фонд включает в себя доходы от платежей 
за  загрязнение  и  штрафов.  Помимо  этого,  именно  из  специального  фонда  финансируются 
отраслевые  расходы  на  капиталовложения.  В  целом,  консолидация  привнесла  в  бюджет 
прозрачность (например, Специальный фонд полностью интегрирован в единый казначейский 
счет Казначейства Украины).  

 
32 
Рисунок
 3. 
Структура консолидированного бюджета Украины
 
Пенсионный фонд
Общий фонд
Общий фонд
Фонд несчастных случаев на 
производстве и профес-
сиональных заболеваний
Специальный 
фонд
Специальный 
фонд
Фонд помощи безработным
Фонд помощи по временной 
нетрудоспособности
Фонд социального страхования
Консолидированный бюджет
Центральный бюджет
Государственн. бюджет
Местный бюджет
 
Бюджетные расходы в Украине традиционно распределяются на основе экономической и 
функциональной  классификации.  Сравнительно  недавно  в  бюджет  была  добавлена 
программная  классификация  расходов.  Классификация  бюджетных  программ  –  непростая 
задача,  и  ее  успешное  сочетание  с  существующими  экономической  и  функциональной 
классификациями  часто  сопряжено  с  трудностями.  Украина  довольно  хорошо  справилась  с 
этой задачей.  
Пример  из  природоохранного  сектора  поможет  понять,  как  это  делается  на  практике. 
Каждой  бюджетной  программе  присваивается  собственный  идентифицирующий  ее  код. 
Например,  код  бюджетной  программы  МООС  «Формирование  национальной  экологической 
сети»  –  2401260.  Код  бюджетной  программы  состоит  из  нескольких  частей.  Первая  часть 
(первые  три  цифры  кода)  обозначает  главную  организацию,  распоряжающуюся  средствами 
(240  –  МООС),  а  вторая  часть  (четвертая  цифра)  обозначает  подразделение  в  составе 
организационной  структуры  основного  распорядителя,  ответственное  за  реализацию 
бюджетной  программы.  Когда  организацией-исполнителем  является  управление  самого 
министерства,  четвертая  цифра  –  «1».  Третья  часть  кода  (пятая  и  шестая  цифры)  обозначает 
тип  бюджетной  программы,  реализуемой  распорядителем.  Когда  программа  связана  с 
финансированием аппарата, это обозначается цифрами «01»; другие программы обозначаются 
цифрами  «02»,  и  так  далее.  Четвертая  часть кода (седьмая  цифра)  обозначает  экономическое 
назначение  бюджетной  программы.  В  настоящее  время  это  «0»,  поскольку  процесс  еще  не 
доработан  окончательно.  Таким  образом,  система  кодировки  создана  с  целью  сообщить  – 
просто, но понятно – максимум основной информации о каждой программе путем включения 
также информации, которую несут экономическая и функциональная классификации расходов.  
3.4 
Новые подходы к составлению бюджета 
Вскоре после принятия в 2001 г. нового Бюджетного кодекса в Украине было принято два 
новых  подхода  к  традиционному  методу  составлению  бюджета:  составление  бюджета  на 
основе программ и связанное с ним программно-целевое бюджетное планирование.  

 
33 
Составление  бюджета  на  основе  программ  представляет  собой  группировку  различных 
статей бюджетных расходов в отдельные программы, с тем чтобы каждый вид расходов был 
непосредственно  связан  с  той  или  иной  программой.  Составление  бюджета  на  основе 
программ  означает,  что  расходы  представляются  в  годовом  бюджете  в  виде  программ.  В 
отличие  от  традиционного  метода  формирования  бюджета,  который,  как  правило, 
ориентирован на затрачиваемые ресурсы производственной функции государственного сектора 
и  в  котором  зачастую  уделяется  мало  внимания  характеру  выпускаемой  продукции, 
составление  бюджета  на  основе  программ  меняет  направление  этого  процесса:  вначале 
рассматриваются продукция и результаты, и только потом ставится вопрос о том, какой объем 
ресурсов  необходим для получения  этой  продукции.  В  этом  смысле  составление  бюджета  на 
основе  программ  направлено  на  получение  результатов,  и  в  нем  предлагается  использовать 
показатели  деятельности  для  измерения  достижения  целей  программы.  С  этой  точки  зрения 
бюджетное планирование на основе программ и программно-целевое бюджетное планирование 
тесно взаимосвязаны по своему духу.  
Составление бюджета на основе программ было внедрено в Украине «Основой внедрения 
программно-целевого и ориентированного на результат метода бюджетного процесса» 2002 г. 
Основной  причиной  внедрения  программно-целевого  бюджетного  планирования  было 
обеспечение  прямой  взаимосвязи  между  ассигнованием  бюджетных  средств  и  результатами, 
получаемыми  за  счет  этих  средств.  Кроме  того,  данный  метод  был  призван  повысить 
стратегическую  ориентацию  бюджетной  документации  и,  следовательно,  бюджетного 
процесса  путем  представления  информации  о  поставленных  и  достигнутых  целях  политики, 
мерах политики и ее инструментах.  
Кроме  того,  Основой  было  введено  требование  о  составлении  бюджетными 
организациями  паспортов  бюджетных  программ.  Позднее  паспорта  бюджетных  программ 
были  введены  в  действие  положением  «О  паспортах  бюджетных  программ»,  принятым  в 
декабре  2002  г.  Этим  положением  устанавливаются  правила  и  процедуры  составления  таких 
паспортов  и  их  представления  в  законодательный  орган  для  утверждения.  Положением, 
которое  постоянно  дополняется  и  меняется  –  последние  поправки  были  внесены  в  августе 
2008 г.  –  также  предусматриваются  форма  паспорта  бюджетной  программы,  форма 
квартального  (годового)  отчета  и  форма  плана  деятельности,  связанной  с  реализацией 
бюджетной программы.  
Паспорт  представляет  собой  профиль  программы,  в  котором  указываются  сведения  о 
программе, в частности ее цели, показатели деятельности (с точки зрения количества, качества 
и  стоимости  продукции  и  услуг  (результатов)  подразделения  системы  государственного 
управления  или  государственных  услуг  для  достижения  целей),  юридические  основания  ее 
реализации,  организации-исполнители  и  прочие  параметры  программы,  по  которым  должен 
будет проводиться финансовый аудит программы и аудит деятельности по ней в соответствии 
с  Бюджетным  кодексом.  Составление  паспорта  является  обязательным,  поскольку 
Казначейство  не  санкционирует  платежи  бюджетной  организации,  не  составившей  паспорт 
программы  в  течение  одного  месяца  после  принятия  бюджета.  В  бюджетном  паспорте 
содержится  информация  о  программе  для  текущего  бюджета,  а  также  ориентировочная 
стоимость  программы  для  бюджета  на  следующий  год.  Паспорт  программы  должен 
обновляться ежегодно.  
Что касается мониторинга и оценки реализации годовой программы, Бюджетным кодеком 
устанавливаются  общие  процедуры  финансового  контроля,  аудита  и  оценки  эффективности 
использования  бюджетных  ресурсов.  Государственным  казначейством  устанавливаются 
конкретные  правила  представления  отчетности  бюджетными  организациями.  В  случае 
нарушения  Бюджетного  кодекса  они  могут  влечь  за  собой  привлечение  соответствующих 
должностных  лиц  к  гражданской,  дисциплинарной,  административной  или  уголовной 
ответственности,  соразмерной  тяжести  нарушения  (например,  несанкционированное 

 
34 
использование  бюджетных  средств,  расходование  этих  средств  на  цели, не  предусмотренные 
бюджетными ассигнованиями), в порядке, предусмотренном законодательством Украины.  
Кроме  того,  Бюджетным  кодексом  требуется  осуществление  как  внутреннего,  так  и 
внешнего  контроля  за  программами.  Внешний  аудит  эффективности  реализации  бюджетных 
программ  и  использования  средств ассигнований  на  программы  проводится  Высшей  счетной 
палатой. Заключения аудиторских проверок представляются в парламент для сведения вместе с 
другой соответствующей документацией (статистической и бухгалтерской).   
3.5 
Анализ практики составления бюджета 
Несмотря  на  множество  политических  и  экономических  проблем,  которые  возникали  за 
эти  годы,  Украине  удалось  серьезно  реформировать  систему  государственных  финансов. 
Бюджетным кодексом 2001 г. по большей части консолидированы государственные финансы, 
внедрен  ряд  современных  понятий  и  подходов,  таких  как  составление  бюджета  на  основе 
программ и программно-целевое бюджетное планирование, и созданы необходимые институты 
управления и контроля за налоговой и расходной частями бюджета.  
Хотя среднесрочное бюджетное планирование находится лишь в зачаточном состоянии и 
во  многом  не  продвинулось  далее  дискуссий  на  уровне  экспертов,  научных  работ  и 
политических  деклараций,  некоторые  основные  элементы  этого  подхода  уже  внедрены. 
Правительство  предприняло  попытки  внедрить  трехлетние  макроэкономические  прогнозы, 
которые  в  принципе  можно  использовать  как  ресурс  для  составления  трехлетнего  прогноза 
бюджета. Как правило, эти среднесрочные прогнозы служат только иллюстративным целям и 
не  интегрированы  в  годовой  бюджетный  процесс.  Обычная  практика  такова,  что  в  период 
между  первым  и  третьим  чтением  проекта  закона  о  бюджете  парламент  часто  значительно 
меняет  бюджетные  показатели.  Поэтому  это  прогнозы  довольно  спорного  качества,  как 
показывают  и  цифры,  полученные  незадолго  до  кризиса  2008  г.  Когда  разразился  кризис, 
составление  прогнозов  было  даже  (временно)  приостановлено.  Такие  макроэкономические 
прогнозы  не  позволяют  составлять  надежные  прогнозы  бюджета  и  устанавливать  жесткое 
ограничение  ассигнований  сверху  вниз,  определяющие  общие  уровни  расходов  в 
среднесрочной перспективе. Хотя бюджетные расходы (как капитальные, так и периодические) 
лимитируются,  они  предусматриваются  только  сроком  на  один  год  –  ориентировочных 
многолетних верхних пределов по отраслям не существует.  
Составление  бюджета  на  основе  программ  и  программно-целевое  бюджетное 
планирование можно считать элементами среднесрочной программы бюджетных расходов, но 
они могут существовать и вне среднесрочной перспективы бюджета, даже если это всего лишь 
неидеальное  решение,  как  в  случае  Украины.  Серьезным  вопросом,  влияющим  на  качество 
бюджета  на  основе  программ,  является  разграничение  бюджета  на  общий  и  специальный 
фонды.  Фактически  это  разграничение  на  периодические  и  капитальные  расходы  бюджета. 
Консолидация  внебюджетных  фондов  в  виде  «специального»  бюджетного  фонда  является 
похвальной  мерой,  тогда  как  разделение  на  два  бюджета  не  согласуется  с  надлежащей 
международной практикой. Оценка расходов на капиталовложения по программе отдельно от 
затрат  на  ЭиТРС  вводит  в  заблуждение  относительно  того,  какой  объем  государственных 
средств  потребуется  в  будущем  для  соответствующего  текущего  ремонта  и  содержания 
основных фондов. Кроме того, такая структура бюджета идет вразрез с методом составления 
бюджета на основе программ, в котором все соответствующие расходы группируются. По мере 
совершенствования  бюджетного  процесса  необходимость  такого  разграничения  будет 
уменьшаться, и правительство, возможно, пожелает рассмотреть возможность интеграции этих 
двух сторон бюджета.  
Программно-целевое  бюджетное  планирование  (и  составление  связанных  с  этим 
паспортов  бюджетных  программ)  является  еще  одной  важной  мерой,  закладывающей  основу 
внедрения  надлежащей  практики  составления  среднесрочного  бюджета  в  Украине.  В 

 
35 
определенном  смысле,  сообщая  информацию  о  стоимости  соответствующей  бюджетной 
программы  на  двухлетний  период,  бюджетные  паспорта  установили  двухлетний  горизонт 
бюджетного  планирования  в  зачаточной  форме.  Проблема  в  том,  что  оценки  расходов  и 
показатели деятельности даже на годовую перспективу относительно действующего бюджета 
являются  некачественными  и  недостоверными  и  не  служат  ориентиром  для  бюджета  на 
следующий  год.  Как  будет  сказано  дополнительно,  как  оценки  расходов,  так  и  показатели 
деятельности кардинально меняются из года в год, что подрывает доверие к ним.  
Об  этом  свидетельствует  и  анализ  проекта  государственного  бюджета  на  2010  г., 
проведенный Институтом бюджетных и социально-экономических исследований Украины
10
. В 
анализе  отмечается,  что,  хотя  министерства  и  государственные  ведомства  на  практике 
составляют  программные  бюджеты,  включающие  в  себя  показатели  деятельности, 
политический  спрос  на  такую  информацию  со  стороны  правительства  и  парламента 
практически  отсутствует.  В  результате,  возникает  ситуация,  когда  прения  по  бюджету 
сосредотачиваются  только  на  фискальных  показателях  бюджета,  тогда  как  эффективность 
бюджетных расходов в предыдущие годы и необходимость их продолжения при утверждении 
годового  бюджета  никогда  не  рассматриваются.  Кроме  того,  в  прениях  по  бюджету  ни 
проводится  различие  между  новыми  и  продолжающимися  программами.  В  результате, 
бюджетные  программы  превратились  в  простую  формальность,  а  прения  по  бюджету  в 
парламенте,  как  правило,  в  большей  степени  касаются  размера  статей  бюджета,  а  не 
конкурирующих мер политики и приоритетов.  
В  связи  с  этим  справедливо  возникает  вопрос  о  том,  существует  ли  в  действительности 
спрос  на  эту  работу  со  стороны  парламента,  политиков,  штатных  сотрудников  министерств, 
общества  в  целом.  Хотя  на  первый  взгляд  может  показаться,  что  преобразования  носят  в 
основном  косметический  характер  и,  возможно,  осуществляются  под  давлением  доноров  и 
МФО как предварительное условие получения доступа к внешнему финансированию, следует 
признать,  что  составление  бюджета  на  основе  программ  и  программно-целевое  бюджетное 
планирование  –  однозначно  непростая  работа.  Для  того,  чтобы  государственный  аппарат 
принял  эти  изменения  и  усвоил,  как  выполнять  эту  работу  хорошо  и  эффективно,  требуется 
время.  Кроме  того,  политическая  неопределенность  и  частая  смена  правительств 
дополнительно подорвали этот процесс и мешали соответствующему продолжению реформ.   
Эти  неудачи,  однако,  не  обязательно  препятствуют  прогрессу.  Тем  более  что  ряд 
организаций  гражданского  общества  и  кругов  в  правительстве  осознают  необходимость 
изменения бюджетного процесса и требуют принятия соответствующих мер правительством и 
внесения  более  содержательных  поправок  в  законодательство.  Высшая  счетная  палата 
занимает  особенно  открытую  позицию  в  отношении  злоупотреблений  и  несоответствий, 
выявляемых  в  обычном  процессе  составления  и  исполнения  бюджета.  Она  регулярно 
публикует  отчеты  и  информирует  о  нарушениях  парламент.  Как  представляется,  однако, 
именно  на  этом  этапе  процесс  останавливается.  Кроме  того,  представляется,  что  в 
правительстве признание необходимости реформы бюджета в большей степени существует на 
уровне ответственных работников, чем на уровне политического руководства.  
Система  государственных  финансов  Украины  реформируется  поэтапно  путем  внесения 
постепенных  изменений.  Эти  улучшения  часто  навязываются  –  как  будет  обсуждаться  в 
следующих главах – бюджетным организациям, у которых отсутствует достаточный потенциал 
для абсорбции подобных изменений и их внедрения в методы текущей работы. Данные новые 
методы требуют изменения образа мышления чиновников. В результате такого подхода возник 
своего рода парадокс: современная структура бюджета по-прежнему опирается в основном на 
модели  работы,  уходящие  корнями  в  прошлое.  В  этой  связи,  хотя  нынешний  финансово-
экономический  кризис  является  серьезным  вызовом  для  Украины,  он  также  может  стать  и 
                                                      
10
 Институт бюджетных и социально-экономических исследований (2010). 

 
36 
возможностью дальнейшего реформирования системы государственных финансов и усиления 
государственных институтов правительством.  
В целом, Украина заявила о своей готовности далее реформировать бюджетную систему в 
соответствии  с  надлежащей  международной  практикой.  В  Бюджетный  кодекс  в  настоящее 
время  вносятся  поправки,  облегчающие  переход  к  среднесрочному  бюджетному 
планированию. Совсем недавно Министерство финансов направило письмо во все бюджетные 
министерства  с  просьбой  составить  и  представить  расчет  расходов  на  следующие  3  года. 
Важным  следующим  шагом  будет  надлежащая  оценка  и  фактическое  использование  этих 
расчетов  расходов  как  исходных  данных  в  процессе  составления  годового  бюджета  на 
соответствующий год.  
Хотя в Украине пока официально не существует надлежащей СПБР, охватывающей всю 
систему государственного управления, некоторые ее ключевые компоненты уже присутствуют 
или создаются. Программная структура годового бюджета, которая уже внедрена, закладывает 
важную основу для дальнейших улучшений
11
. Все это должно создать благоприятные условия 
для разработки в дальнейшем СПБР.  
                                                      
11
 Простая форма для внедрения программной СПБР представлена в приложении D. 

 
37 

жүктеу/скачать 2,39 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: