ГЛАВА 4.  ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

 
38 
В этих программах указываются крайние сроки их завершения, организации-исполнители 
и  определяются  ресурсы,  необходимые  для  выполнения  программы,  а  также  источники  ее 
финансирования.  К  числу  главных  источников  финансирования  относятся:  государственный 
бюджет (как центральный, так и местные), собственные ресурсы предприятий, международные 
гранты  и  кредиты,  пожертвования  физических  лиц.  ГЦП  могут  инициироваться  кабинетом 
министров,  органами  центрального  правительства,  Национальным  банком  Украины, 
Национальной академией наук, Верховным Советом Республики Крым, областными органами 
власти и администрациями городов Киев и Севастополь.  
В  период  с  2001  по  2006  гг.  ГЦП  стали  быстро  расти,  их  количество  неуклонно 
увеличивалось,  и  к  концу  2006  г.    общее  количество  программ  превысило  300.  В  связи  с 
большим  количеством  программ  и  трудностями  с  их  выполнением  в  2007  г.  Управление 
государственных  целевых  программ  Министерства  экономики  начало  тщательную  оценку 
действующих  ГЦП.  Как  показал  анализ,  только  21  программа  полностью  соответствовала 
закону «О ГЦП» и Положению «О порядке разработки и выполнения ГЦП». К концу 2009 г. в 
Министерстве  экономики  –  главном  координирующем  органе  ГЦП  –  было  зарегистрировано 
40 целевых программ.  
К  концу  2008  г.  общее  количество  ГЦП  было  сокращено  с  300  до  всего  140.  Это 
позитивная  динамика,  поскольку  меньшее  количество  ГЦП  легче  отслеживать  и 
контролировать.  В  конце  2008  г.  в  связи  с  финансовым  кризисом  утверждение  новых  ГЦП 
было приостановлено.  
Процедура разработки государственных целевых программ 
Процедура  разработки  ГЦП  состоит  из  нескольких  этапов.  В  начале  инициатор  проекта 
готовит  проект  идеи  программы.  Идея  должна  включать  в  себя  подробный  анализ  причин 
проблемы,  которая  будет  решаться  программой,  и  соответствующие  ожидаемые  результаты; 
описание оптимального варианта решения проблемы и предлагаемые основные финансовые и 
технические показатели деятельности, которые можно использовать для мониторинга и оценки 
хода реализации и выполнения программы. После этого необходимо провести консультации по 
идее  программы  вначале  с  Министерством  финансов,  а  также  с  другими  соответствующими 
министерствами  и  органами  центрального  правительства.  Каждое  министерство  составляет 
заключение по программе. В случае позитивных заключений инициатор проекта представляет 
идею  в  Министерство  экономики,  которое,  в  свою  очередь,  представляет  ее  кабинету 
министров. Если кабинет утверждает идею, он назначает организацию, которая на основе идеи 
разработает проект программы.   
После  подготовки  проекта  программы  и  проведения  консультаций  с  соответствующими 
министерствами  организация,  ответственная  за  проект  программы,  снова  представляет  его  в 
Министерство  экономики  и  кабинет  министров.  В  случае  утверждения  программы  кабинет 
издает постановление о принятии программы. После этого Министерство экономики включает 
программу в Национальную программу социально-экономического развития, а Министерство 
финансов закладывает программу в проект бюджета на следующий год. ГЦП стратегического 
значения после утверждения кабинетом передаются в парламент для принятия.  
За надзор за выполнением ГЦП отвечает Министерство экономики. Главная организация-
исполнитель программы отвечает за составление ежегодных отчетов о ходе реализации ГЦП. В 
рамках  представления  отчетности  организация-исполнитель  также  обязана  представлять 
сведения  по  отдельным  проектам,  финансируемым  по  программе.  Министерство  экономики 
оценивает эффективность реализации ГЦП и представляет анализ кабинету министров. Однако 
законом  «О  ГЦП»  не  предусматривается  в  прямой  форме  представление  этой  информации 
правительством в парламент.  

 
39 
Процедура принятия государственной целевой программы схематически представлена на 
рисунке 4.  

 
40 
Рисунок
 4. 
Процедура
 
принятия ГЦП
 
Инициатор 
Координатор 
Министерство 
экономики 
Минис-
терство 
финансов 
Министерство 
охраны окруж. 
среды  
Министер-
ство 
образования 
Прочие 
министерства 
Кабинет министров 
Совет 
министров 
(парламент) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Идея программы 
Общественное обсуждение, согласование 
Утвержденная 
(согласованная) идея 
Обобщение 
Идея + 
обобщенная идея 
Конечная идея 
Заключительн. 
согласование 
Решение о 
подготовке 
программы 
Проект 
программы 
Проект проограммы 
 
+экспертный потен
 
Согласование финансирования, согласование 
Заключит. 
согласован. 
Заключительн. 
проект прогр. 
Утверждение 
программы 
Годовой 
план/прогноз 
соц.-экон. 
развития 
Составление 
годового 
бюджета 
Принятие 

 
41 
4.3 
Анализ разработки и выполнения государственных целевых программ 
Несмотря  на  декларативный  характер  многих  нормативно-правовых  документов, 
касающихся  многолетнего  финансового  планирования  государственных  расходов,  в  целом,  и 
ГЦП,  в  частности,  украинское  правительство,  в  целом,  демонстрирует  готовность 
реформировать  систему  государственных  финансов  и  приблизить  многолетнее  финансовое 
планирование  к  международным  стандартам.  С  концептуальной  точки  зрения  использование 
ГЦП в качестве важного инструмента перевода национальных стратегий и политики в полном 
объеме  и  целостно  в  плоскость  годовых  бюджетных  расходов  было  верным  шагом  в  верном 
направлении.  Структура  ГЦП  рациональна  и  включает  в  себя  основные  элементы,  которые 
должны  присутствовать  в  подобных  программах,  в  частности:  механизмы  координации, 
механизмы  выявления  мер,  которые  будут  финансироваться  программой,  требования  об 
оценке  расходов,  источники  финансирования,  исполнители  программы  и  сроки  завершения 
программы. Кроме того, постепенно улучшается законодательство о ГЦП. В настоящее время 
ГЦП кодируются и регистрируются и, следовательно, лучше отслеживаются.  
Вместе  с  тем,  на  разных  уровнях  системы  государственного  управления  в  целом 
признается, что, несмотря на всю проделанную работу, данные программы по большей части 
не  достигают  поставленных  перед  ними  целей.  Столь  плохие  результаты  обусловлены  рядом 
причин. Причины связаны как со структурой, так и с фактической реализацией ГЦП, а также с 
потенциалом основных партнеров, подготавливающих и выполняющих такие программы.  
Проблемы, связанные со структурой ГЦП 
Хотя  ГЦП  включают  в  себя  основные  элементы  программы,  они  не  разрабатываются  в 
соответствии  с  надлежащей  международной  практикой.  Во  вставке  2  перечисляется  набор 
элементов, которые должны присутствовать в надлежащем образом разработанной программе 
государственных  расходов,  особенно  инвестиционных  расходов.  Учитывая,  что  в  ГЦП,  как 
правило, содержится инвестиционная составляющая, эти критерии применяются и к ним.  
За  исключением  четко  определяемых  сроков  завершения  программы  и  источников 
финансирования,  большинство  других  элементов  программы  либо  не  находят  отражения  в 
ГЦП,  либо  учитываются  в  них  недостаточно.  Как  будет  подробнее  обсуждаться  в  главе  о 
финансовом планировании в природоохранном секторе, цели и первоочередные мероприятия 
этих  программ  часто  определяются  в  очень  общих  чертах,  что  не  позволяет  надлежащим 
образом  осуществлять  контроль  и  надзор  за  ними.  Не  определяются  и  приемлемые  типы 
проектов  и  бенефициары  и  условия  финансирования  и  требования  о  совместном 
финансировании.  Конкретные  целевые  показатели  и  показатели  мониторинга  и  оценки  по 
большей части отсутствуют или определяются неточно.  
Хотя расходы по ГЦП, в том числе на отдельные инвестиционные мероприятия, которые 
предусматриваются  программой,  как  правило,  оценивается,  эти  оценки  расходов  в  основном 
нереалистичны.  Первоначальные  оценки  расходов,  которые  часто  составляются  на  скорую 
руку  главным  образом  на  основе  экспертных  оценок,  редко  корректируются  с  учетом 
изменения  основных  показателей  экономической  и  рыночной  конъюнктуры.  В  структуру 
программы не заложены механизмы пересмотра расходов. В принципе, подобные коррективы 
можно  вносить  при  подготовке  годовых  заявок  на  ассигнования  на  основе  программ.  В 
действительности  это  делается  редко  из-за  –  как  обсуждается  далее  –  слабых  взаимосвязей 
между ГЦП и годовым бюджетом и их несогласованности между собой.  
Еще  серьезнее  то,  что  инвестиционные  мероприятия,  которые  предусматриваются 
программами, представляют собой просто длинные перечни указанных различными сторонами 
инвестиций  (инвестиционных  идей)  без  обозначения  приоритетов.  Учитывая  отсутствие 
достоверных  данных  и  информации,  особенно  на  местном  уровне,  где  реализуются  эти 
проекты,  также  вызывают  сомнение  качество  и  реализм  оценки  отдельных  инвестиций. 

 
42 
Помимо  этого,  очень  велика  вероятность  того,  что,  когда  предусмотренный  программой 
инвестиционный  проект  получит  финансирование  5-10  лет  спустя  после  утверждения 
программы,  к  моменту  его  реализации  его  основные  параметры  изменятся  и  ни  концепция 
проекта, ни его стоимость уже не будут реалистичными.  
Помимо  этого,  ГЦП  не  подкрепляются  детальными  финансовыми  стратегиями  и 
исследованиями  рынка,  в  которых  выявлялся  бы  спрос  на  конкретные  программы  и 
проверялась бы реальная заинтересованность отрасли, предприятий и муниципалитетов в том, 
чтобы вносить в различные программы собственные ресурсы.  Анализ затрат и выгод и анализ 
эффективности  с  точки  зрения  затрат  не  проводится  при  сопоставлении  и  расчете  затрат  по 
программам.  Еще  более  серьезным  вопросом  является  то,  что  в  оценках,  как  правило, 
учитываются только инвестиционные расходы, тогда как затраты на ЭиТРС по большей части 
игнорируются – это еще одна причина, ослабляющая реализм и надежность  оценок расходов 
по программам.  
Вставка
 2. 
Важнейшие элементы программы расходов (инвестиционной программы)
 
Каждая программа государственных расходов должна включать в себя, как минимум, следующее:
  

 
четко  определенные  цели  и  приоритеты  –
 
цели  должны  быть  конкретными,  измеримыми, 
реалистичными  и  с  четко  определенными  сроками,  а  приоритеты  должны  быть 
немногочисленными и четкими;
 

 
четко определенные сроки программы;
  

 
указанные оценки расходов на достижение целей;
 

 
указанные источники финансирования;
 

 
указанные приемлемые виды проектов; 
 

 
указанные приемлемые бенефициары;
 

 
четко  определенные  условия  финансирования,  включая,  в  числе  прочего,  финансовые 
инструменты 
(приемлемая 
форма 
субсидирования), 
требования 
о 
совместном 
финансировании, максимальный/минимальный уровень поддержки;
 

 
документально  оформленные  принципы,  правила  и  технологический  регламент  управления 
проектным циклом;
 

 
четко определенные и надежные критерии оценки, отбора и финансирования инвестиционных 
проектов;
 

 
четко определенные правила закупок;
 

 
оптимальный  институциональный  механизм  управления  программой  расходов,  обеспеченный 
достаточными  ресурсами  для  достижения  ее  целей,  квалифицированным  персоналом  и 
инструментами реализации программы;
 

 
показатели деятельности организации, управляющей программой расходов
. 
Источник
: 
ОЭСР (
OECD, 2007b). 
Тогда как ряд вышеуказанных элементов программ (например, критерии оценки, отбора и 
финансирования отдельных проектов), в принципе, может быть разработан на более позднем 
этапе  ведомством,  ответственным  за  программу,  как  показывает  опыт  природоохранного 

 
43 
сектора, когда эти элементы предусматриваются, они не применяются систематически в ходе 
реализации программы.  
Помимо этого, хотя источники финансирования в программах, как правило, указываются, 
в  них  не  уточняется,  кто  будет  за  что  платить  и  сколько  в  разбивке  по  различным 
мероприятиям. Некоторые источники финансирования указываются только на бумаге и так и 
не используются в действительности. Подобное отсутствие ясности в отношении обязательств 
по финансированию часто ведет к серьезному недофинансированию программ. В более общем 
смысле,  недостатки  структуры  ГЦП  влекут  за  собой  низкий  уровень  выполнения  программ, 
что, в свою очередь, подрывает достижение поставленных перед ними целей.  
Проблемы, связанные с выполнением ГЦП 
Главными проблемами, которые связаны с выполнением ГЦП, которые будут обсуждаться 
в  настоящем  разделе,  являются  следующие:  дублирование  различных  программ  и  видов 
деятельности по программам, отсутствие достаточного и предсказуемого финансирования для 
ГЦП, слабая взаимосвязь ГЦП с годовым бюджетом.  
Дублирование программ 
Несмотря на то, что за последние 2-3 года количество ГЦП значительно сократилось, они 
по-прежнему  очень  многочисленны.  Данная  проблема  далее  усугубляется  частичным 
совпадением видов деятельности, которые предусматриваются различными программами. Это 
можно проиллюстрировать на примере транспортного сектора.  
Таблица
 4. 
Совпадение видов деятельности по различным ГЦП транспортного сектора 
 
Государственная
 
целевая
 
программа
 
развития
 
транспорта
 
и
 
дорог
 
на
 2000 - 2004 
гг
. (
№
 101) 
Другие программы в сфере транспорта
 
Мера № 
3 
Украина как транзитная страна
 
3.12. 
Ремонт  сети  международных  транзитных  дорог, 
пересекающих территорию Украины
 
3.13 
Строительство  скоростной  автомагистрали  Львов
-
Краковец на льготной основе
 
Программа №
 197 
Комплексная 
программа 
«Украина 
как 
транзитная страна»
 
Мера № 
4.5 
Выполнение 
работ, 
предусмотренных 
Программой 
развития 
и 
эксплуатации 
национальной 
сети 
международных транспортных коридоров
 
Программа №
 51 
Национальная 
Программа 
развития 
и 
эксплуатации 
национальной 
сети 
международных  транспортных  коридоров
 
на 
1999 
–
 2001 
гг.
 
Мера №
 6.6 
Разработка 
и 
реализация 
мер 
по 
безопасной 
эксплуатации водотоков и каналов
 
Программа №
 151  
Государственная 
программа 
повышения 
качества 
системы 
безопасности 
мореплавания на
 2002 -2006 
гг.
 
Мера №
 7.4  
Реализация 
долгосрочной 
программы 
обновления 
воздушных  судов,  принадлежащих  государственным 
предприятиям (гражданской авиации)
 
Программа №
 152 
Государственная 
программа 
развития 
воздушного транспорта до
 2010 
г.
 
Мера № 
6.9 
Развитие  и  повышение  качества  общей  гражданской  и 
военной системы контроля за воздушным движением
 
Программа №
 237 
Программа 
развития 
государственной 
системы 
использования 
воздушного 
пространства Украины с
 2002 
по
 2006 
гг.
 
Мера № 
7.7 
Реализация  проекта,  направленного  на  модернизацию 
системы аэронавигации
 
Украины
 
Источник
: 
Хайец, В.
, 2008. 

 
44 
Как  показывают  данные  таблицы  4,  имеется  множество  примеров  почти  прямого 
дублирования  мер,  предусмотренных  разными  программами  в  сфере  транспорта.  Подобные 
совпадения  на  самом  деле  ведут  непосредственно  к  необоснованному  увеличению 
потребностей в финансировании. Анализ потребностей в финансировании целевых программ в 
этом  секторе  показывает,  что  в  период  с  2000  по  2004  г.  для  их  реализации  потребовалось 
почти  19  млрд  грн.  из  центрального  бюджета  и  20  млрд  грн.  из  других  источников. 
Финансирование,  потребовавшееся  на  работы  по  Национальной  государственной  целевой 
программе  развития  транспорта  и  дорог  на  2000-2004  гг.,  составило  почти  10,2  млрд  грн.  из 
центрального бюджета и 1,9 млрд грн. из других источников. По нашим оценкам, вследствие 
частичного совпадения государственной целевой программы с другими программами в сфере 
транспорта  общая  стоимость  всех  программ  в  сфере  транспорта  была  завышена 
приблизительно на 100%.  
В  других  случаях  министерства  пытаются  компенсировать  дефицит  ресурсов  для 
финансирования  обычных  управленческих  задач  (которые,  как  правило,  финансируются 
непосредственно  из  общего  фонда  бюджета),  закладывая  эти  задачи  в  ГЦП  в  надежде  на  то, 
что их управленческие расходы будут профинансированы за счет этого канала. Например, если 
взглянуть на Государственную программу развития культуры (№ 18) Министерства культуры, 
становится  видно,  что  по  своему  содержанию  и  сфере  охвата  программа  в  большой  степени 
напоминает  перечень  управленческих  функций  главного  министерства.  Такая  ситуация 
недопустима с юридической точки зрения
13
, при этом возникает законный вопрос: кто, почему 
и на каких основаниях принял программу в таком виде.  
Министерства  рассматривают  дублирование  мер  по  разным  программам  и  завышение 
расходов  на  них  как  гарантию  получения  хоть  каких-то  ресурсов  в  случае  сокращения 
финансирования.  Предполагается,  что  дублирование  не  будет  замечено  немедленно.  Таким 
образом  дефицитные  бюджетные  средства  распыляются  почти  на  140  целевых  программ, 
многие из которых частично совпадают друг с другом. Помимо этого, подобная практика еще 
раз демонстрирует, что расходы по программам не оцениваются реалистично, а эффективность 
программ  с  точки  зрения  затрат  едва  учитывается  при  их  подготовке.  Такой  подход  к 
подготовке программ подрывает доверие к ГЦП и управляющим ими организациям.  
Как  представляется,  большинство  участников  данного  процесса  осведомлены  об  этой 
проблеме. В 2007 г., помимо оценки Министерства экономики, Высшая счетная палата провела 
комплексный  аудит  государственных  целевых  программ  (аудиторское  заключение  было 
опубликовано  в  2008  г.).  Аудит  касался  эффективности  использования  бюджетных  средств  в 
рамках  ГЦП  и соответствия  решений,  принимаемых  руководителями  программ,  украинскому 
законодательству.  Главный  вывод  аудита  состоял  в  том,  что  почти  70%  бюджетных  средств, 
выделяемых  на  реализацию  подобных  программ,  расходуется  неэффективно.  Кроме  того,  в 
заключении  отмечалось,  что  целевые  программы,  которые  финансировались  государством 
нескольких лет, по большей части не достигли поставленных перед ними целей.  
Такая серьезная несостоятельность целевых программ указывает на проблемы не только с 
оценкой  их  стоимости  и  их  подготовкой,  но  и  на  пробелы  в  системе  контроля.  Очевидны 
проблемы с утверждением, мониторингом программ и представлением отчетности по ним. Это 
несостоятельность  не  только  конкретных  министерств,  управляющих  программами,  но  и 
системы  государственного  управления  в  целом,  равно  как  и  законодательного  органа. 
Возможно,  несостоятельность  целевых  программ  окажется  еще  более  масштабной,  если 
провести аудит расходования средств из других источников финансирования программ. Вряд 
ли  ситуация  с  этими  другими  средствами  будет  очень  отличаться.  Следует  подчеркнуть, 
однако,  что,  хотя  за  последние  несколько  лет  потенциал  в  области  мониторинга  и  оценки 
                                                      
13
 Подобная практика стала одной из причин, по которой такое большое количество ГЦП было признано 
не соответствующими применимому законодательству в оценке Министерства экономики.  

 
45 
главных  надзорных  ведомств  был  укреплен,  реальные  перемены,  связанные  с 
совершенствованием мониторинга, еще предстоит оценить на практике.  
В  заключение  следует  отметить,  что  ГЦП  в  их  существующем  виде  не  справляются  с 
возложенными  на  них  задачами.  Они  требуют  серьезной  перестройки.  Правительство  и,  в 
частности, Министерство экономики понимают, что необходимы единая методология и четкие 
методические  рекомендации  для  отдельных  министерств  и  органов,  утверждающих 
программы, по порядку подготовки и оценки программ. Пока методология и рекомендации не 
будут  разработаны,  ГЦП  будут  оставаться  довольно  неэффективным  инструментом 
финансового планирования.  
Отсутствие достаточного и предсказуемого финансирования для ГЦП 
Вышеуказанными  проблемами  в  значительной  степени  объясняется  еще  одна  серьезная 
проблема, связанная с реализацией ГЦП, а именно – отсутствие достаточного финансирования 
для  этих  программ.  Как  показано  в  таблице  5,  в  период  с  2003  по  2006  гг.  не  все  ГЦП 
регулярно  получали  необходимое  финансирование  из  бюджета.  Это  касается  как  средств 
государственного  бюджета,  так  и  средств  бюджетов  местных  органов  публичной  власти.  С 
другой стороны, с 2003 по 2006 гг. количество новых программ постоянно росло. Например, в 
2006  г.  количество  ГЦП  оценивалось  приблизительно  в  300  программ,  из  которых 
финансированием было обеспечено только 218, то есть 68% (для сравнения – в 2003 г. эта доля 
была значительно выше – 84%).  
Таблица
 5. 
Количество программ, фактически финансируемых из центрального бюджета
* 
Программы
 
Количество программ, 
финансируемых из центрального 
бюджета
** 
2003 
2004 
2005 
2006 
Социальная политика
 
14 
17 
19 
25 
Социальные программы
 
41 
51 
52 
60 
Безопасность населения (включая программы экологической 
безопасности)
 
22 
30 
34 
35 
Экономические и научные программы
 
27 
39 
61 
65 
Обеспечение условий
 
для дальнейшего социально
-
экономического роста
 
6 
6 
7 
7 
Повышение качества государственного управления
 
1 
1 
4 
7 
Деятельность на внешних рынках
 
4 
4 
6 
11 
Всего
 
115 
148 
183 
210 
Примечания
:* 
Поскольку  фактические  данные  отсутствуют,  включается  только  (оцениваемое)  количество  программ, 
финансируемых из центрального бюджета. 
 
** 
В таблице отражены данные только по количеству программ, фактически финансируемых из бюджета, тогда как 
общее количество программ значительно выше –
 
например, в 2006 г. оно составило около 300. 
 
То, что существует проблема недостаточного финансирования ГЦП, далее подтверждается 
данными, представленными в таблицах 6, 7 и 8 ниже. Как показано в таблицах 6 и 8, в 2003-
2005 гг.  в  среднем  только  около  43%  расходов,  запланированных  по  ГЦП,  обеспечивалось 
финансированием  из  бюджета  (эти  доли  составляли,  соответственно,  43%  в  2003  г.,  47%  в 
2004 г.  и  40%  в  2005  г.),  в  последующие  годы  доля  финансирования  оставалась  более  или 
менее  постоянной,  насколько  позволяет  судить  частичный  охват  данных.  Отсутствие  данных 
по  расходам,  запланированным  по  ГЦП  на  2006–2009  гг.,  также  указывает  на  проблему 
отсутствия  достоверных  разбивок  программ  по  статьям  расходов  в  среднесрочной 
перспективе.  Анализ  этих  данных  показывает,  что  существует  значительное  несоответствие 
между расходами по программам и фактическими расходами. Из-за такого большого разрыва 
многие меры, которые планировались по ГЦП, не реализовывались.  

 
46 
Кроме  того,  таблицы  6-8  показывают,  что  почти  семь  лет  (в  2003-2009  гг.)  имел  место 
процесс корректировки в сторону снижения «аппетитов» организаций, управляющих целевыми 
программами,  с  учетом  реальных  возможностей  бюджета.  В  2003  г.  из  бюджета  на  целевые 
программы  (на  которые  приходится  39%  всех  бюджетных  расходов)  был  «запрошен»  почти 
41% доходов бюджета, тогда как фактически из бюджета было получено всего около 18% (или 
17%  всех  расходов);  в  2004  г.  было  «запрошено»  всего  37%,  а  в  2009  г.  –  20%  доходов 
бюджета. Очевидно, в то время как, с одной стороны, доходы бюджета каждый год растут, с 
другой  стороны,  расходы,  планируемые  по  целевым  программам,  из  года  в  год  снижаются. 
Анализ также показывает, что из-за отсутствия достаточного финансирования рост количества 
новых программ привел к неуклонному уменьшению среднего бюджетного финансирования в 
расчете  на  одну  программу.  В  результате,  усилилось  рассеивание  бюджетных  средств,  что 
негативно сказалось на выполнении программ.  
Это  особенно  касается  инвестиционной  составляющей  ГЦП.  Когда  объем  средств, 
выделяемых  на  государственную  целевую  программу,  недостаточен,  необходимо 
корректировать  отдельные  проекты  и  сдвигать  сроки  их  реализации.  Помимо  этого,  нет 
никакой  гарантии  того,  что  в  следующем  бюджетном  цикле  финансирование  на  эти  проекты 
будет  обязательно  выделено,  поэтому  проекты  могут  оставаться  незавершенными  годы,  тем 
временем  построенные  активы  будут  разрушаться,  потребуются  дополнительные  средства  на 
покрытие потерь, меняется структура проекта, выполнение программы откладывается, а цели 
программы остаются недостигнутыми.  
Практика  начала  реализации  инвестиционных  проектов,  не  обеспеченных  полностью 
финансированием, является повсеместной и воспринимается как гарантия того, что в конечном 
итоге проект будет профинансирован.  Хотя этот механизм обычно срабатывает, даже если на 
завершение  проекта  требуется  долгое  время,  главная  проблема  сохраняется  –  расходы  по 
подобным  проектам  со  временем,  как  правило,  возрастают,  что  ведет  к  еще  большему 
истощению бюджета. Существование ГЦП как таковых в Украине не сделало финансирование 
этих программ за счет бюджетных ассигнований особо предсказуемым.  

 
47 
Таблица__7._Центральный_бюджет_Украины_в__2003_–_2009_гг._*,_в_миллиардах_грн.'>Таблица__6._Изменение__финансирования__государственных_целевых_программ,_в_миллиардах_грн.'>Таблица
 6. 
Изменение
 
финансирования
 
государственных целевых программ, в миллиардах грн.
 
 
 
2003 
2004 
2005 
2006 
2007 
2008 
2009 
Предполагается 
 
по программе
 
Общий фонд
 
19,48 
20,02 
23,14 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
28,36 
Специальный 
фонд
 
2,17 
4,20 
5,05 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
19,44 
Всего__21,65_24,22_28,19_д.о.__д.о.__д.о.__47,80'>Всего
 
21,65 
24,22 
28,19 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
47,80 
Фактическая сумма
 
Общий фонд
 
8,40 
9,39 
9,36 
14,36 
8,75 
20,47 
д.о.
 
Специальный 
фонд
 
0,94 
1,97 
2,04 
3,37 
14,96 
17,39 
д.о.
 
Всего
 
9,34 
11,36 
11,40 
17,73 
23,71 
37,86 
д.о.
 
Фактическое в сравнении с запланированным
 
43% 
47% 
40% 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
Примечание
: 
д.о.
 
–
 
данные отсутствуют.
 
Источник
: 
Собственные
 
оценки
 
на
 
основе
 
Хаец
, 
В
., 2008 
за
 
период
 2003 
–
 2005 
гг
., 2006 
–
 2009 
гг
. 
–
 
на основе данных, 
содержащихся в законе о бюджете на соответствующий год. 
 
Таблица
 7. 
Центральный бюджет Украины в
 2003
–
2009 
гг.
*, 
в миллиардах грн.
 
* 
Согласно закону о бюджете на соответствующий год.
 
Источник
: 
Собственные
 
оценки
 
на
 
основе
 
Хаец
, 
В
., 2008 
за
 
период
 2003 
–
 2005 
гг
., 2006 
–
 2009 
гг
. 
–
 
на основе данных, 
содержащихся в законе о бюджете на соответствующий год.
 
Таблица
 8. 
Процентная доля финансирования целевых программ в общих доходах и расходах 
бюджета
 
 
2003 
2004 
2005 
2006 
2007 
2008 
2009 
Общие запланированные расходы 
по программам, млн грн.
 
21,65 
24,22 
28,19 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
47,79 
Доля запланированных расходов в 
доходах бюджета
 
40,63% 
37,14% 
26,56% 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
20,00% 
Доля запланированных расходов в 
бюджетных расходах
 
38,72% 
33,54% 
24,01% 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
17,88% 
Фактические бюджетные расходы 
на программы, млн грн.
 
9,34 
11,36 
11,40 
17,73 
23,71 
37,86 
д.о.
 
Доля фактических расходов в 
доходах бюджета
 
17,53% 
17,41% 
10,74% 
13,90% 
15,07% 
16,32% 
д.о.
 
Доля фактических расходов в 
бюджетных расходах
 
16,71% 
15,72% 
9,71% 
12,65% 
13,58% 
14,95% 
д.о.
 
Фактические расходы по 
программам/запланированные 
расходы по программам
 
43,14% 
46,88% 
40,43% 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
д.о.
 
Источник
: 
Собственные
 
оценки
 
на
 
основе
 
Хаец
, 
В
., 2008 
за
 
период
 2003 
–
 2005 
гг
., 2006 
–
 2009 
гг
. 
–
 
на основе данных, 
содержащихся в законе о бюджете на соответствующий год.
 
 
2003 
2004 
2005 
2006 
2007 
2008 
2009 
Доходы бюджета
 
53,27 
65,22 
106,13 
127,51 
157,28 
231,93 
238,93 
Общие 
 
42,23 
51,41 
83,51 
97,26 
125,44 
180,78 
183,70 
Специальные
 
11,04 
13,81 
22,62 
30,25 
31,84 
51,15 
55,23 
Бюджетные расходы
* 
55,91 
72,22 
117,40 
140,20 
174,63 
253,22 
267,37 
Общие 
 
43,74 
58,57 
94,15 
109,49 
142,77 
200,12 
193,33 
Специальные
 
12,17 
13,65 
23,25 
30,71 
31,86 
53,10 
74,04 

 
48 
Предсказуемость  финансирования  особенно  важна  для  инвестиционных  проектов,  и  в 
бюджете  должны  иметься  соответствующие  резервы  для  обеспечения  многолетних 
обязательств  по  расходам.  Особенно  разумно  правило  предоставлять  средства  на  новые 
инвестиционные  проекты,  только  когда  проект  полностью  «созрел»,  то  есть  готов  к  началу 
осуществления, 
получил 
все 
необходимые 
согласования, 
полностью 
обеспечен 
финансированием  и  механизмами  реализации.  Хотя  некоторые  критикуют  такой  подход  как 
устаревший,  а  другие  –  как  обременительный,  он  очень  эффективно  защищает  от 
преждевременного  финансирования  инвестиционных  проектов,  не  готовых  полностью  к 
реализации,  и,  таким  образом,  служит  разумной  гарантией  против  риска  пропустить 
качественный  проект.  Возможно,  отсрочка  хорошей  инвестиционной  возможности  –  это 
«устаревший»  подход,  но,  в  целом,  он  является  значительно  менее  затратным,  чем 
растрачивание ресурсов путем ее слишком поспешной реализации.  
Взаимосвязь ГЦП с годовым бюджетом 
Как  уже  обсуждалось,  одним  из  основных  источников  финансирования  ГЦП  является 
государственный  бюджет  (как  центральный,  так  и  местные).  Как  правило,  расходы  по  ГЦП 
приводятся  в  разбивке  по  годам  на  весь  срок  действия  программы.  В  идеальном  случае 
годовые  расходы  можно  непосредственно  использовать  как  исходные  данные  для  проекта 
ассигнований,  составляемого  соответствующими  руководителями  программ  при  подготовке 
проектов годового бюджета.  
В  действительности,  однако,  этот  процесс  происходит  иначе.  Во-первых,  министерства 
или  руководители  программ  ограничиваются  верхними  пределами  «сверху  вниз», 
устанавливаемыми для них Министерством финансов в начале процесса составления бюджета. 
Во-вторых, эти расходы по программам нереалистичны и руководители программ неохотно их 
используют. Главная цель ЦРТ в этом случае  – служить правовым основанием для заявки на 
получение бюджетных средств. Они не используются в качестве надлежащего аналитического 
инструмента  и  инструмента  финансового  планирования.  В-третьих,  как  показывает  опыт, 
руководители программ, как правило, намеренно занижают расходы в первый или второй год 
реализации  новой  программы,  а  в  последующие  годы  ее  финансовые  потребности  обычно 
возрастают.  
Объясняется  это  тем,  что  организации-исполнители  понимают,  что  после  того,  как 
программа  получила  поддержку  в  виде  ресурсов  бюджета,  ее  финансирование  продолжится, 
потому  правительство  будет  вынуждено  финансировать  ее  в  последующие  годы,  даже  если 
потребность в ресурсах не может быть покрыта на 100%. Такая ситуация указывает на то, что, 
даже если расходы по программам приводятся в разбивке по годам, их финансовое значение 
для годового бюджета не анализируется тщательно и не осознается при утверждении ЦРТ. В 
системе  управления  государственными  расходами  отсутствует  механизм,  обеспечивающий 
реалистичную  и  эффективную  взаимосвязь  ЦРТ  с  годовым  бюджетом,  такой,  например,  как 
ассигнование  обязательств  по  расходам,  которым  устанавливается  лимит  обязательств  по 
расходам  на  финансовый  год  с  переносом  на  последующие  периоды  неиспользованных 
обязательств.  
Многие  из  описанных  методов  планирования,  реализации  и  составления  бюджета 
среднесрочных  программ  логичны  с  точки  зрения  руководителей  программ.  Это  своего  рода 
стратегия 
«выживания» 
бюджетных 
организаций, 
позволяющая 
им 
сохранять 
жизнеспособность  при  минимальном  уровне  ресурсов.  Однако  с  точки  зрения 
налогоплательщиков  и  общества  в  целом  это  просто  издержки  утраченных  социально-
экономических возможностей.  
Все  вышеописанные  задачи  и  проблемы  часто  связаны  с  институциональным 
потенциалом  отдельных  субъектов,  участвующих  в  подготовке  и  выполнении  ГЦП,  а  также 
должностных лиц правительства, ответственных за принятие правил разработки ГЦП и надзор 

 
49 
за их выполнением. Этот вопрос будет подробнее обсуждаться в следующей главе в контексте 
потенциала природоохранного сектора.  
 

 
50 

жүктеу/скачать 2,39 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: