Антикоррупционные реформы в Казахстане. Четвертый раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (Отчет был утвержден на заседании Сети оэср 13 сентября 2017 года в Париже)
жүктеу/скачать 0,61 Mb.
|
Антикоррупционные реформы в Казахстане. Четвертый рау...торинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (Отчет б
- Бұл бет үшін навигация:
- Предотвращение коррупции Казахстан продолжил важную реформу государственной службы
- об административных процедурах
- о доступе к информации
- Установление уголовной ответственности за коррупцию В сфере криминализации коррупции
- Предотвращение и преследование коррупции в отдельном секторе - Высшее образование
- Сводная таблица рейтингов степени выполнения рекомендаций
| Антикоррупционная политика
Казахстан принял новую Антикоррупционную стратегию на 2015-2025 гг., которая ориентирована на сокращение уровня коррупции в таких сферах, как государственная служба, квазигосударственный сектор, частный сектор, судебные и правоохранительные органы. На ее основе все центральные государственные органы утвердили ведомственные планы, а местные исполнительные органы - региональные планы по реализации Стратегии. Однако отчет признал План мероприятий на 2015-2017 гг., в целом, неадекватным ситуации, поскольку многие из его мероприятий не имеют явной антикоррупционной направленности. Новая стратегия и план не были основаны на тщательном анализе ситуации с коррупцией и ее тенденций, анализе предыдущих усилий по борьбе с коррупцией, результатах исследований коррупции, в том числе проведенных НПО. Позитивным является подготовка первого Национального доклада о противодействии коррупции, который должен стать единым документом для оценки результатов имплементации Стратегии за истекший год. Хотя отдельные представители гражданского общества смогли принять в участие в разработке Стратегии и донести свою позицию до сведения властей, в целом, процесс вовлечения общественности не был полностью открытым, инклюзивным и прозрачным. Отчет признает важность внедрения механизма мониторинга реализации документов антикоррупционной политики и оценки коррупционных рисков. Это важный этап формирования зрелой антикоррупционной политики. Хотя, по мнению экспертов, еще преждевременно делать вывод об эффективности мониторинга и оценки коррупционных рисков. Казахстан продолжил позитивную практику проведения секторальных исследований в области борьбы с коррупцией и отдельных исследований восприятия коррупции в разрезе государственных органов. Но при этом не проводится периодическая оценка проблемы коррупции не только в публичном, но и частном секторе, которая бы включала такие компоненты, как наиболее пораженные коррупцией сферы, частота и модели коррупционных практик, субъектный состав коррупционных отношений, виды коррупционных благ. Несмотря на значительное количество информационных кампаний, направленных на предотвращение и борьбу с коррупцией, оценка их влияния на динамику качественных и количественных характеристик коррупции не была проведена. Со времени предыдущего раунда мониторинга, Казахстан провел несколько институциональных реорганизаций антикоррупционного органа. В ходе последней, в 2016 г. было образовано Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции, в рамках которого действует Национальное бюро по противодействию коррупции, мониторинга. В компетенцию Агентства, как и рекомендовалось, входят формирование и координация реализации антикоррупционной политики. Отсутствует прогресс в исполнении рекомендации в части обеспечения независимости специализированного антикоррупционного органа. Предотвращение коррупции Казахстан продолжил важную реформу государственной службы, которая была начата еще во время предыдущего раунда мониторинга, и достиг значительного прогресса в этом направлении. Однако ряд выявленных ранее проблем остаются актуальными, в том числе: сохраняется возможность внеконкурсного набора на госслужбу, а также роль политических органов и их представителей в конкурсных и других процедурах; ответственные секретари (руководители аппаратов) назначаются и увольняются политическими органами; не установлено, на основе каких критериев на последней стадии отбора определяется победитель конкурса; сохраняется практика проведения аттестации, которая подменяет прозрачную систему оценки деятельности служащих; не утверждены новые правила поощрения на основе объективных и прозрачных критериев. Положительным является внедрение новой системы оценки служащих на основе показателей и урегулирование порядка проведения конкурсов, в том числе внутренних. Новые Закон о противодействии коррупции и Закон о государственной службе расширили положения о предотвращении и урегулировании конфликта интересов (КИ). Казахстан, при помощи доноров, разработал и распространил методическое пособие по вопросам конфликта интересов на государственной службе. Агентство по делам госслужбы проводит широкую разъяснительную работу, что похвально. Есть первые примеры дел выявления нарушений относительно КИ. При этом, определение КИ не в полной мере соответствует международным стандартам. Отчет признал ответственность за нарушение соответствующих норм неэффективной. Как и ранее, отсутствует механизм контроля за соблюдением ограничений после увольнения со службы. Ограничения в части подарков включены в разные законы и требуют дополнительных разъяснений и информирования для обеспечения их эффективного соблюдения. В органах власти созданы должности уполномоченных по этике, которые должны играть важную роль в вопросах разъяснения и соблюдения антикоррупционных ограничений. Антикоррупционный закон Казахстана содержит только общее положение о защите разоблачителей (лиц, сообщающих о коррупции), которого недостаточно; действующие нормы о защите участников уголовного процесса имеют ограниченное действие и касаются иной категории лиц. В части декларирования имущества и доходов служащих, Казахстан в очередной раз отложил введение новой системы (в этот раз до 2020 года); при этом актуальной остается ранее высказанная критика, что новая система будет касаться доходов и активов, которые облагаются налогом, что не делает ее эффективной, поскольку декларирование для публичных служащих преследует другие цели и требует более широкой информации. Декларации также остаются закрытыми для общества и публикуются лишь по желанию служащего (хотя такая практика и распространена и даже влияет на оценку служащего). Поскольку в части добропорядочности политических служащих был достигнут лишь незначительный прогресс, отчет рекомендует Казахстану установить детальные правила добропорядочности для политических служащих, на которых не распространяется Закон о государственной службе (относительно конфликта интересов, финансового контроля, ответственности за коррупционные и связанные правонарушения), с учетом специфики их статуса и выполняемых функций, а также внедрить эффективный механизм контроля за соблюдением правил добропорядочности политическими служащими. Относительно добропорядочности судебной власти, за последние три года Казахстан провел серьезную работу по модернизации и повышению доверия к судебной системе. Среди прочего, были приняты новые редакции базовых законов, новый Кодекс судейской этики, Положение о Судебном жюри, были введены нормы об оценке профессиональной деятельности судьи. Предпринимаются меры по упрощению судопроизводства, повышению его оперативности, автоматизации деятельности судов с тем, чтобы повысить доступ к правосудию и прозрачность судебной системы. Однако, реформа далека от завершения и большинство ранее указанных проблем остаются актуальными. Среди них: недостаточные гарантии независимости судебной власти и судей, как на уровне наивысших нормативных актов, так и на практике; чрезмерная роль политических органов в процессе назначения и освобождения от должности судей; новый порядок формирования Высшего судебного совета хотя и улучшает ситуацию по сравнению с предыдущим регулированием, однако все еще не отвечает международным стандартам; недостаточная открытость и доступность судов для СМИ и общественности; Союз судей не предусмотрен Законом о судебной системе и является добровольной общественной организации, что, среди прочего, означает, что контроль за соблюдением Кодекса этики выведен за рамки судебной системы. Кроме того, остаются нечеткими основания привлечения судей к дисциплинарной ответственности; не разделены функции возбуждения дисциплинарного производства и принятия решения по нему; не предусмотрена возможность обжалования решений Судебного жюри в суде. Четвертый раунд мониторинга Казахстана впервые рассмотрел вопросы добропорядочности службы публичного обвинения (прокуратуры). Эксперты рекомендовали Казахстану, среди прочего, определить в Конституции статус органов публичного обвинения (прокуратуры) и предусмотреть гарантии защиты прокуроров от незаконного вмешательства в их деятельность, гарантируя их автономию, в том числе с точки зрения финансирования. Кроме того, Казахстану следует сократить до минимума внеконкурсные назначения в органы прокуратуры и ввести объективные и прозрачные процедуры и критерии отбора; распространить систему конкурсов на все прокурорские должности и установить в законе четкие, объективные и прозрачные критерии доступа к таким должностям. Следует урегулировать законом: учреждение, реорганизацию и ликвидацию прокуратур, включая специализированные; ежегодную оценку деятельности прокуроров; проведение периодической оценки этических качеств всех прокуроров и соответствия их поведения Кодексу чести сотрудников прокуратуры; перечень оснований и процедуру привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности, санкции за совершение конкретных проступков и сроки давности; размеры окладов прокуроров и исчерпывающий перечень надбавок к ним, устранив со временем денежное поощрение (премии) прокуроров. Отчет также рекомендует рассмотреть возможность создания прокурорского совета как органа прокурорского самоуправления и ввести обязательное декларирование (без привязки к налоговым обязательствам) имущества, доходов и расходов прокуроров и членов их семей с последующим опубликованием таких деклараций. В части антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, Казахстан достиг прогресса в том, что результаты такой экспертизы публикуются, а сама экспертиза проводится государственным органом (Министерством юстиции) как часть общей юридической экспертизы. Вместе с тем такая экспертиза проводится все еще не по всем проектам НПА, как рекомендовалось. Отчет рекомендует Казахстану возобновить разработку новой редакции закона об административных процедурах, а также принять и обеспечить применение административного процессуального кодекса, который не должен регулировать вопросы привлечения к административной ответственности, а также создать специализированные административные суды для рассмотрения исков частных лиц против публичной администрации. Казахстан сделал важный шаг, приняв долгожданный Закон о доступе к информации в 2015 году и начав его реализацию. Это первый закон о доступе к информации Казахстана. Хотя закон содержит ряд положительных норм, он не соответствует ключевым международным стандартам и передовой практике и должен быть исправлен как можно скорее. Закон пока не работает в полной мере, отсутствует эффективный контроль за его соблюдением. В этой связи отчет рекомендует усилить роль и расширить полномочия Комиссии по доступу к информации, изменив ее статус и обеспечив ее автономию от органов исполнительной власти. Казахстан не выполнил рекомендацию относительно ответственности за диффамацию, активно применяя ее на практике, что ограничивало свободу слова и сообщения о коррупции. Новый отчет рекомендует отменить уголовную ответственность за клевету, оскорбление и другие похожие деяния, а в случае временного сохранения такой ответственности, перевести ее в разряд уголовных проступков, исключив возможность применения мер наказания, связанных с ограничением или лишением свободы. Отчет приветствует установление размера судебного сбора по искам, требующим возмещения морального вреда, пропорциональном размере от суммы иска; однако, эта мера пока не привела к существенному улучшению положения дел в этом отношении. Казахстану рекомендуется присоединиться к международной инициативе «Партнерство Открытое правительство» (Open Government Partnership). В сфере публичных закупок, Казахстан продолжил проведение реформ, в том числе с целью расширения прозрачности и внедрения электронных процедур. Новый Закон о государственных закупках сократил перечень исключений из сферы действия закона, но перевел большую их часть в разряд закупок из одного источника. Таким образом, объем неконкурентных закупок остается все еще слишком высоким и должен быть сокращен значительным образом. На уровне закона не были урегулированы закупки национальных управляющих холдингов и других подобных субъектов. Отчет рекомендует Казахстану: далее совершенствовать систему электронных закупок и открыть ее для использования нерезидентами; обеспечить регулярную публикацию обновленной информации о закупках в формате машиночитаемых данных, включая статистику о жалобах и их рассмотрении; ввести прямое обязательное отстранение от закупок за совершение коррупционных правонарушений юридическим лицом или его руководством; усилить механизмы выявления и предотвращения конфликтов интересов в государственных закупках; привести содержание обязательных антикоррупционных заявлений в тендерной документации в соответствие с передовой международной практикой. Важно также интенсифицировать обучение для частного сектора и закупочных организаций по вопросам государственных закупок и добропорядочности. Относительно добропорядочности бизнеса, в отчете приветствуется принятие Казахстаном ряда мер, направленных на предотвращение коррупции в квазигосударственном и частном секторах, и особенно то, что антикоррупционные ограничения теперь распространяются и на работников квазигосударственного сектора. Отчет отмечает большой потенциал Хартии предпринимателей Казахстана по противодействию коррупции, на основе которой планируется принять, в том числе типовые кодексы по предпринимательской этике и положительной практике закупок, а также политики и формы по инсайдерской информации, диагностике корпоративного управления, управления рисками и т.д. Позитивны также разработка Типового кодекса корпоративного управления для акционерных обществ с государственным участием, а также Кодекса корпоративного управления Фонда Самрук-Казына. Отчет рекомендует Казахстану организовать систему мероприятий, направленных на содействие реализации на практике, в тесном сотрудничестве с объединениями предпринимателей и общественными организациями, корпоративных программ соблюдения правил (compliance) с учетом передовой международной практики и стандартов. Установление уголовной ответственности за коррупцию В сфере криминализации коррупции сохраняются недостатки законодательства, по причине которых Казахстан еще не в полной мере соответствует международным стандартам. Это касается, в частности: сохранения в Кодексе об административных правонарушениях ответственности за получение незаконного материального вознаграждения; наличия денежного порога для уголовной ответственности за получение или дачу взятки; уголовная ответственность не установлена за все элементы составов взяточничества и за торговлю влиянием; предмет коррупционных преступлений не включает нематериальные выгоды; отсутствует действенная ответственность юридических лиц. Казахстан ввел определение иностранных должностных лиц, которое, однако, недостаточно широкое и необходимо уточнить. Казахстан также внедрил новые положения о конфискации, которые в целом соответствуют стандартам; следует усилить гарантии защиты добросовестных приобретателей имущества. Процедуры снятия неприкосновенности не были реформированы. Отчет также рекомендует Казахстану установить прямо в законодательстве возможность привлечения к ответственности за легализацию (отмывание) денег без необходимости предварительного или одновременного привлечения к уголовной ответственности за предикатные преступления, а также распространить понятие публичного должностного лица на национальных должностных лиц, которые исполняют важные публичные функции. Казахстан продемонстрировал высокий уровень уголовного преследования коррупционных преступлений, в том числе совершенных высшими должностными лицами. Казахстан также предоставил детальную статистику, которая запрашивалась, и анализ применения положений уголовного законодательства. Отчет также приветствует изменения отдельных положений о привлечении к ответственности за коррупционные преступления, а именно привязку размера штрафа к сумме взятки, обязательный пожизненный запрет на занятия должностей публичной службы в случае привлечения к ответственности за коррупцию, исключение возможности условного освобождения от ответственности в случае коррупционных преступлений и неприменение сроков давности к таким преступлениям. Отчет оценивает эти нововведения как прогрессивные и считает их передовой практикой. Вместе с тем, озабоченность вызывает смещение акцента на финансовые санкции вместо применения лишения свободы за серьезные коррупционные преступления. Ограничение санкций за преступления взяточничества лишь финансовой компенсацией может быть недостаточно сдерживающим. Поэтому отчет рекомендует Казахстану пересмотреть санкции за коррупционные преступления с целью обеспечения их действенности и пропорциональности, в том числе предусмотрев обязательное лишение свободы за особо тяжкие коррупционные преступления. Предотвращение и преследование коррупции в отдельном секторе - Высшее образование По признанию властей, система высшего образования РК подвержена высокому риску коррупции и поэтому была выбрана для более тщательного анализа в рамках мониторинга. Мониторинг показал, что области коррупционного риска включают, среди прочего, злоупотребления при распределении бюджетных средств посредством государственных грантов, ненадлежащий порядок учета успеваемости студентов, академическую нечестность при выполнении письменных работ, несоответствие лицензионным и аккредитационным требованиям, отсутствие прозрачности и доступа к информации, в том числе статистическим данным, т.н. «академический инбридинг» в кадровой политике, неконкурентную заработную плату и нарушения установленной процедуры государственных закупок. Несмотря на принятие секторальных и внутривузовских программ по предотвращению и борьбе с коррупцией, ни одна из них не основывается на глубоком и всестороннем изучении добропорядочности и коррупционных рисков в системе высшего образования, в том числе независимых исследованиях. Отчет рекомендует Казахстану осуществить комплекс мер, включающий разработку нового поколения антикоррупционных программных документов с участием всех заинтересованных сторон, включая общественность, обеспечить большую прозрачность и актуальность работы антикоррупционных комиссий вузов, принять или пересмотреть действующие в вузах правила академической честности, ввести более эффективную систему внутреннего и внешнего мониторинга за исполнением таких правил, диверсифицировать санкции за академическую недобросовестность, установить санкции за мошенничество в процессе аккредитации вузов, устранить возможности для потенциальных нарушений в процессе лицензирования вузов, в том числе путем пересмотра критериев риска с тем, чтобы усилить их эффективность в противодействии коррупции. В дополнение к этому предлагается активизировать преследование правонарушений в сфере высшего образования, в том числе путем должного расследования всех сообщений о фактах коррупции правоохранительными органами с упором на сложные дела, в которые вовлечены высшие должностные лица, а также на схемы, охватывающие весь сектор, и применения действенных санкций. Сводная таблица рейтингов степени выполнения рекомендаций жүктеу/скачать 0,61 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|