Қазақстан Республикасының
жүктеу/скачать 4,12 Mb. Pdf көрінісі
|
| Глава государства, выступая на открытии второй сессии Парламента Республики Казахстан
пятого созыва, отметил, что в условиях осложнения глобальной экономической ситуации под- ход к формированию нового трехлетного бюджета может быть только один. Это экономичность и эффективность бюджетных расходов. Расходы, не обеспечивающие экономический рост и занятость населения, рассматриваться не должны [2]. Основной проблемой современного этапа бюджетной реформы является повышение эф- фективности бюджетных расходов. В теории экономики общественного сектора, как правило, используются три понятия эффективности: результативность, продуктивность и собственно эффективность [3]. Под результативностью понимается степень приближения к поставленной цели. Соответ- ст венно, в анализе результативности акцент переносится на постановку цели, а также на пост- роение индикаторов, позволяющих определить, насколько достигнутое состояние объекта при- ближено к целевому. Это позволяет сравнить различные варианты достижения поставленной цели в условиях тех или иных ограничений по затратам. Продуктивность – это оценка каждого из ресурсов по его вкладу в получение общего ре- зультата. Она показывает, как каждый частный элемент затрат влияет на результативность, т.е. на степень достижения поставленной цели. Эффективность – это соотнесение достигнутого (достигаемого) результата с производ- ственными затратами. Вышеуказанный подход к определению эффективности бюджетных расходов представля- ется нам наиболее приемлемым и логически обоснованным. В неоклассической экономической теории ресурс используется эффективно в том случае, если он оказывается в распоряжении того пользователя, для которого представляет наиболь- шую ценность, причем последняя измеряется способностью пользователя оплатить ресурс. В данном случае мы видим несколько иную трактовку эффективности, которая дается с точки зрения спроса пользователя на продукт или услугу, а не с точки зрения соотношения результата и ресурсов. Однако применить положения этой теории в рамках оценки эффективности расхо- дования бюджетных средств, с нашей точки зрения, будет достаточно проблематично. Е.В. Бушмин отмечает, что в англоязычной литературе выделяют два типа эффективности [4]: effectiveness, обозначающую эффективность в смысле действенности, результативности; efficiency, обозначающую также эффективность, но обычно понимаемую как минимум издержек на единицу выпуска. Кроме того, автор рекомендует разграничивать: результаты деятельности (outcome); собственно деятельность (output). Соответствие запланированных и действительных результатов следует измерять результа- тивностью (effectiveness), а выполнение плана по предоставлению услуг – эффективностью деятельности (efficiency). «Результатом» (outcome) политики, по мнению Е.В. Бушмина, называется последствие (влияние) для общества предоставления государством товаров или услуг. В свою очередь, това- ры и услуги обозначаются термином «выпуск» (output) и оцениваются с целью узнать, насколь- ко они попали по назначению. 37 В конечном счете достижение результатов есть цель политики, а предоставление выпуска – средство, инструмент. Обычно, по его мнению, оценивается эффективность именно инстру- мента: имеют значение показатели количества, качества, размещения во времени и показатель понесенных издержек. В связи с этим он утверждает, что значение того, насколько хорошо произведен «товар» и с какими издержками, еще не дает ответа на вопрос, насколько с его ис- пользованием можно решить актуальную проблему. Г.П. Хатри выделяет следующие показатели, используемые для мониторинга резуль та- тивности расходов [5]. 1. Ресурсы (inputs) – затраты денежных средств или труда для получения продуктов и результатов. 2. Продукт (outputs) – произведенный продукт или предоставленная услуга. Под продуктом понимается завершенная работа самой бюджетной организацией или ее подрядчиками. 3. Результат (outcomes) – событие, явление или состояние, не связанное непосредственно с деятельностью или бюджетной программой, но имеющее непосредственное значение для кли- ентов бюджетной организации или населения в целом. Частота возникновения таких событий или явлений измеряется показателями результативности. В данную категорию также входит качество услуг. 4. Промежуточный результат (intermediate outcomes) – результат, который, как предпола- гается, позволит получить конечный результат, но сам таковым не является (например, время реагирования на заявки клиентов важно для клиента, однако само по себе оно прямо не говорит о том, насколько успешно была выполнена заявка). Однако бюджетная услуга может иметь нес- колько промежуточных результатов. 5. Конечный результат (end outcomes) – то, что в конечном счете требуется получить (на- пример, чистые улицы либо снижение количества преступлений или пожаров на данной терри- тории). У одной услуги может быть более одного конечного результата. 6. Эффективность (или удельные затраты, продуктивность) (efficiency orunit-costratio) – соотношение объема ресурсов (обычно выраженного в деньгах или трудозатратах) и объема продуктов или результатов, полученных от реализации программы. По нашему мнению, показатели эффективности могут строиться как на показателях про- дукта, так и на показателях результата, и вопрос выбора между ними может оказать огромное влияние на достижение целей расходования средств бюджета. Если в основу индикатора поло- жен продукт, а не результат, то путем снижения удельных затрат можно добиться существенно- го повышения эффективности за счет ухудшения результатов обслуживания. Таким образом, необходимо четко разделять показатели эффективности, рассчитанные на основе показателей результата продукта. В ином случае возникает вероятность получения ре- зультатов различной значимости. В то же время Г.П. Хатри отмечает, что коэффициенты эффек- тивности на основе продуктов используются повсеместно, а коэффициенты эффективности на основе результатов на сегодняшний день встречаются довольно редко. Отчасти, по его мнению, это связано с тем, что за прошедшие годы ни государство, ни частные организации не накопили архива данных о результатах. В.Л. Никифоров, О.И. Алюков, О.Г. Горшков [5] выделяют следующие показатели, используемые для оценки результативности бюджетных расходов: экономность – приобретение трудовых и материальных ресурсов надлежащего качества и количества по наименьшей стоимости; эффективность – получение максимального результата при использовании имеющихся ресурсов или минимальный расход ресурсов для предоставления услуг надлежащего качества и объема. Данный подход к рассмотрению результативности эффективности бюджетных расходов представляется нам слишком узким. Определение эффективности расходов бюджета основы- вается на принципе эффективности и результативности использования бюджетных средств, содержащемся в Бюджетном кодексе РК, и обладает теми же недостатками, что и указанный принцип. Кроме того, граница между сущностью показателей экономичности и эффективности при данном подходе представляется нам достаточно размытой. По сути, эти показатели, на наш взгляд, аналогичны. 38 А.В. Бусаров предлагает следующую трактовку понятий, используемых для оценки резуль- татов реализации любых программных мероприятий [6]: результат – оцененный объем продукции (в широком смысле, включая материальные и нематериальные услуги), произведенный в процессе функционирования системы (синоним – выпуск); затраты – ресурсы, затрачиваемые экономической системой для получения результата, и оценка этих ресурсов; эффект – разность оценки результата и всего комплекса затрат на его достижение; эффективность – соотношение результата и затрат на его достижение. Необходимо отметить, что предлагаемые различными авторами определения эффектив- ности, как правило, достаточно общие и требуют безусловной конкретизации при исследова- нии конкретных областей знаний, процессов, проектов и др. Всю совокупность рассмотренных подходов к пониманию сущности эффективности бюд- жетных расходов можно разделить на 3 группы. 1. Первая группа исследователей считает, что эффективность бюджетных расходов – это соотнесение достигнутого (достигаемого) результата с произведенными затратами. Данный подход отражен в теории экономики общественного сектора. В Большом экономическом слова- ре также его придерживаются Г.П. Хатри и ряд других авторов. 2. Неоклассическая теория, исходя из которой эффективность бюджетных расходов – это предоставление ресурса в распоряжение того пользователя, для которого он представляет наи- большую ценность. 3. Третья группа исследователей определяет эффективность бюджетных расходов как по- лучение максимального результата при использовании имеющихся ресурсов или минимальный расход ресурсов для предоставления услуг надлежащего качества и объема. Данного подхода придерживаются такие ученые, как В.Л. Никифоров, О.И. Алюков, О.Г. Горшков, Е.В. Бушмин и другие. Рассмотренные подходы свидетельствуют, что оценка эффективности расходования средств в бюджетном секторе представляет весьма сложную проблему. В отличие от частных государственные (муниципальные) учреждения изначально не имеют действенного набора по- казателей результата (каким являются, например, прибыль, доля рынка или цена акций для коммерческих организаций), с помощью которого можно сравнить различные организации или продукты. Таким образом, главной проблемой при определении эффективности бюджетных расходов остается вопрос о том, что понимать под результатами их осуществления. Для выявления степени достижения намеченных результатов и целей фактически достиг- нутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями (с определением абсолютных и относительных отклонений). Для выявления степени достижения запланированного уровня затрат фактически произведенные затраты сопоставляются с их плановыми значениями. При анализе показателей экономической эффективности осуществляется сопоставление показате- лей экономической эффективности на плановый период с показателями прошлых лет, а также с данными по другим субъектам бюджетного планирования. Эффективность бюджетных расходов рассматривается в современном законодательстве Республики Казахстан, в частности, в Бюджетном кодексе РК. В Бюджетном кодексе Республики Казахстан 2005 г. в статье 3 указывается принцип эф- фективности и результативности – это разработка и исполнение бюджетов, исходя из необ- ходимости достижения определенных результатов, предусмотренных паспортами бюджетных программ с использованием оптимального объема бюджетных средств, необходимого для дос- тижения этих результатов, или обеспечение наилучшего результата с использованием утверж- денного объема бюджетных средств [7]. В статье 4 Бюджетного кодекса РК 2008 г., где перечислены принципы бюджетной системы, одним из принципов в пункте 6 является принцип результативности – разработка и исполнение бюджета, ориентированного на достижение прямых и конечных результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов [8]. В статье 3 (пункты 69 и 70) результаты разделены на прямой результат – это количественная характеристика объема выполняемых государственных функций, полномочий и оказывае мых 39 государственных услуг в пределах предусмотренных бюджетных средств, достижение которых полностью зависит от деятельности организации, осуществляющей данные функции, полно- мочия или оказывающей услуги. Конечный результат – целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жиз- ни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности и других отраслей (сфер) государственного управления, обусловленное достижением прямых результатов дея- тельности определенного государственного органа, деятельностью других государственных органов [9]. В статье 4 (пункт 12) Бюджетного кодекса РК указывается принцип эффективности – раз- работка и исполнение бюджета, исходя из необходимости достижения наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижения пря- мого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств. Рассмотрев различные подходы к определению результативности и эффективности бюд- жетных расходов, предлагаем следующую возможную их трактовку: результативность бюджетных расходов – уровень достижения запланированных целей в результате деятельности соответствующих участников бюджетного процесса по предоставлению им бюджетных услуг с использованием определенного бюджетом объема средств; эффективность бюджетных расходов – соотношение затраченных средств, определенных бюджетом, и результатов от деятельности соответствующих участников бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий. В основе методики оценки эффективности и результативности должна лежать система по- казателей (индикаторов), которая позволяла бы комплексно оценить достигнутые результаты и эффективность управления бюджетными расходами. Все показатели (индикаторы) должны обладать следующими свойствами: релевантность – показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам; четкость и однозначность, простота в понимании и использовании – чтобы обеспечить возможность сбора и сравнения данных, показатель должен быть четко и грамотно определен, описан языком, понятным пользователю; измеримость – показатели должны разрабатываться так, чтобы можно было их измерить; сравнимость – показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между организациями; проверяемость – показатели должны быть сформулированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены; статистическая надежность – показатели должны основываться на надежных системах сбора и обработки данных; экономическая целесообразность – очень важно соблюдать разумное соотношение меж- ду затратами на сбор данных и полезностью и необходимостью этих данных; возможность контролировать затраты и непосредственные результаты; чувствительность – показатели должны быстро реагировать на изменения; быстрота обновления – показатели должны быть основаны на данных, которые можно получить за достаточно короткий промежуток времени, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных. На наш взгляд, систему показателей оценки эффективности и результативности можно раз- бить на общие и частные. Общие показатели применимы для всех направлений расходования бюджетных средств во всех субъектах РК и муниципальных образованиях, и к ним следует относить показатели ка- чества управления бюджетными расходами: индикаторы оценки качества планирования (соотношение плановых и фактических показателей, качество среднесрочного планирования и т.д.); индикаторы оценки структуры бюджета (долговая нагрузка, доля расходов на заработ- ную плату и т.д.); индикаторы оценки качества использования бюджета (кредиторская и дебиторская за- долженности, лимиты потребления энергоресурсов и т.д.); 40 индикаторы качества контроля и аналитический работы и последующего применения результатов в планировании (опросы населения, аудит бюджета, доля целевого использования средств и т.д.). частные показатели эффективности и результативности, разработанные для каждого направления бюджетных расходов, – образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т.д., которые, в свою очередь, предлагаем разделить на: а) показатели непосредственных результатов, характеризующие объем и качество госу- дарственных (муниципальных) услуг, оказанных органами исполнительной власти; б) показатели конечных результатов, характеризующие социально значимые результаты для внешних потребителей (населения) от оказания государственных (муниципальных) услуг. Такой подход позволит связать произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих рас- ходов, с их социальной и экономической эффективностью, обеспечить взаимосвязь между бюд- жетными расходами и достигнутыми результатами, а также сформировать систему показателей деятельности различных субъектов бюджетного планирования и поставщиков бюджетных ус- луг, позволяющую в количественной форме оценивать достижение целей и задач социально- экономической политики. Таким образом, мы видим, что для бюджетного законодательства характерен процесс ак- тивного совершенствования правового регулирования организаций Бюджетного процесса. Так, после утверждения Бюджетного кодекса в 2008 г. к настоящему времени принято 33 закона о внесении в него изменений и дополнений. Данная тенденция отражает развитие бюджетного процесса в соответствии с возникающи- ми требованиями в области методологии и практики бюджетного регулирования и свидетель- ствует о необходимости дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства. Вместе с тем отметим, что отдельные вопросы требуют дальнейшего развития. Так, до насто ящего времени публичная оценка исполнения бюджета осуществляется не с учетом дос- тигнутых результатов, а с учетом освоения бюджетных средств. Значительные суммы неце- левого использования средств бюджета свидетельствуют о том, что нуждаются в доработке и изменении статьи Бюджетного кодекса, определяющие понятие статьи бюджетного правонару- шения и ответственности за их совершение, а также соблюдение всеми участниками бюджет- ного процесса требований бюджетного законодательства. СПИСОК ЛИТЕРАТУРы 1 Бусарова А.В. Некоторые элементы бюджетного процесса, необходимые для внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат: Центр исследования бюджетных отношений. [Элект- ронный ресурс]. Режим доступа: http://www.rb-centre.ru/. 2 Бюджетные приоритеты неизменны // Журнал «Финансы Казахстана». – 2013. – № 1. – Январь. – С. 8–9. 3 Ахинов Г.А., Егоров Е.В., Якобсон Л.И., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора: МГУ им. М.В. Ломоносова. Экон. фак. – М.: Тезис, 1998. 4 Бушмин Е.В. Бюджет: процедуры и эффективность. – М.: Альтернатива, 2003. 5 Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: пер. с англ. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. 6 Никифоров В.Л., Алюков О.И., Горшков О.Г. и др. Муниципальное управление: бюджет, активы, ЖКХ: учеб.-метод. пособие. – М.: РНЦГМУ, 2002. 7 Бюджетный кодекс РК 2005 г. 8 Бюджетный кодекс РК № 95–IV. – 4 декабря 2008 г. 9 Саткалиева В. Бюджетный кодекс снова ждет поправок // Журнал «Финансы Казахстана». – 2013. – № 4 (28). – Апрель. – С. 26–27. SPISOK LITERATURy 1. Busarova A.V. Nekotorye jelementy bjudzhetnogo processa, neobhodimye dlja vnedrenija metodov bjudzhetirovanija, orientirovannogo na rezul’tat: Centr issledovanija bjudzhetnyh otnoshenij. [Jelektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: http://www.rb-centre.ru/. 2. Bjudzhetnye prioritety neizmenny // Zhurnal «Finansy Kazahstana». – 2013. – № 1. – Janvar’. – S. 8–9. 41 3. Ahinov G.A., Egorov E.V., Jakobson L.I., Zhil’cov E.N. Jekonomika obshhestvennogo sektora: MGU im. M.V. Lomonosova. Jekon. fak. – M.: Tezis, 1998. 4. Bushmin E.V. Bjudzhet: procedury i jeffektivnost’. – M.: Al’ternativa, 2003. 5. Hatri G.P. Monitoring rezul’tativnosti v obshhestvennom sektore: per. s angl. – M.: Fond «Institut jekonomiki goroda», 2005. 6 Nikiforov V.L., Aljukov O.I., Gorshkov O.G. i dr. Municipal’noe upravlenie: bjudzhet, aktivy, ZhKH: ucheb.-metod. posobie. – M.: RNCGMU, 2002. 7. Bjudzhetnyj kodeks RK 2005 g. 8. Bjudzhetnyj kodeks RK № 95–IV. – 4 dekabrja 2008 g. 9. Satkalieva V. Bjudzhetnyj kodeks snova zhdet popravok // Zhurnal «Finansy Kazahstana». – 2013. – № 4 (28). – Aprel’. – S. 26–27. Түйін Мақалада Қазақстан Республикасында бюджеттік процесті реформалау және оның қалыптасуы қара- лып, бюджеттік шығындардың тиімділік және нәтижелілік ұғымдарының әр түрлі түсіндірмелері бе ріл- ген. Қол жеткен нәтижелерді есепке ала отырып, мемлекеттік бюджеттің кейбір мәселелерін одан әрі жетілдіру қажеттілігі айтылады. Республикада жүзеге асырылатын экономикалық қайта кұрулар нарықтық қатынастардың қалыптасуы мен экономикалық дағдарысты жеңуге және тәуелсіз бюджеттік жүйені жасауға байланысты күрделі міндеттердің шешуін табуды талап етті.1991 жылы «Бюджет жүйесі туралы» заң қа- былданды, бұл тәуелсіз республикадағы бюджет процесін ұйымдастыру мен бюджет жүйесі жұмысының принциптерін заңды түрде жинақтап дайындаған алғашқы құжат болып табылады.1995 жылы Қазақстан Рес публикасының жаңа Конституциясы мен жаңа салық заңнамасын қабылдау және қазыналық органдарды құру, 1996 жылдың 24 желтоқсанда Қазақстан Республикасының «Бюджет жүйесі туралы» жаңа заңның қабылдауға себеп болды. Республикадағы бюджеттің заңнамалы реформалау, 1999 жылдың сәуір айында «Бюджет жүйесі туралы» Қазақстан Республикасының заңын қабылдаумен жалғасты, онда бюджет түсімдері республикалық және жергілікті бюджеттер арасында кірістердің түрлері бойынша бөлініп, мемлекеттік қызметтері шектелінді. Қазақстан Республикасында бюджеттік заңнаманың дамуындағы жаңа сатысы 2005 жылы бюджеттік кодекстің қабылдануы болып табылады. Бюджеттік процесте бюджет кодекс бюджеттік және бюджетаралық қатынастарды реттеуді, бюджет жүйесінің негізгі ережелері, принциптері мен жұмыс істеу механизмдерін белгілеуді, Қазақстан Республикасының Ұлттық қорын құру және пайдалануды алдына қоятын маңызды құжат болып саналады. 2008 жылы қабылданған Қазақстан Республикасының жаңа бюджеттік кодексінің негізгі мақсаты – Қазақстан Республикасы халқының тұрмыс жағдайын жақсарту, оны қолдану мемлекеттің әлеуметтік-экономикалық саясатының ұзақ мерзімдік жетістіктеріне сәйкес нақты нә- тижелерге жету есебімен және тікелей тәуелділікте мемлекеттік орган мен олармен жасалған мемлекетттік бағдарламалар арасында бюджеттік ресурстарды таратуға негізделген. жүктеу/скачать 4,12 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|