Бюджетирование ориентированное на

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
16 
 
 
 
 
 
2. Общий обзор БОР  
 
Задачей БОР является повышение результативности и эффективности государственных 
расходов путем привязки финансирования учреждений государственного сектора к 
результатам их работы. В рамках БОР используется систематизированный ряд 
информации о результатах деятельности для создания этой привязки (показатели, оценки, 
расчет стоимости программ и пр.). Положительное влияние БОР может выражаться в 
более тщательном определении приоритетов по государственным расходам и 
повышенном уровне результативности и/или эффективности услуг.  
 
БОР также дает правительственным учреждениям и их менеджерам большую степень 
гибкости в использовании ресурсов, по сравнению с традиционными, тщательно 
контролируемыми системами управления государственными финансами.  Ключевой 
элемент – большая степень гибкости в выборе того или иного сочетания исходных 
ресурсов, которые будут использоваться в целях предоставления услуги (например, за счет 
выбора между объемом трудозатрат министерства и привлечением внешних ресурсов, 
или выбора сочетания внешних поставок и услуг, которые будут использоваться).  Важным 
следствием такого подхода является более гибкая кадровая политика, описание которой 
приведено в последующих разделах.   
 
Повышенный международный интерес к БОР отчасти объясняется пониманием того 
факта, что правительство может легко упустить из виду основную задачу, а именно, 
предоставление общественности результативных правительственных услуг.  
Организациям правительственного сектора, финансируемым за счет налогов и других 
обязательных сборов, недостает рыночной дисциплины, которая заставляет 
коммерческие предприятия, в особенно те, которые живут в условиях высокой 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
17 
 
 
 
 
конкуренции, концентрировать свои усилия на потребностях клиента. Политическая 
ответственность, которая осуществляется через избирательный процесс, представляется 
крайне важной, но самой по себе ее может оказаться недостаточно для того, чтобы 
обеспечить акцент на результатах работы со стороны организаций государственного 
сектора.  
 
 
Определение приоритетных областей госрасходов
  
 
В правительстве зачастую уделяется недостаточно внимания определению приоритетов, 
на которые направлены государственные расходы. Особенную тревогу вызывает растущая 
тенденция, при которой большая часть текущих затрат на программы не подвергается 
тщательному анализу, а бюджетные решения принимаются в основном с целью 
определения новых статей и инициатив по расходной части. Для обозначения этой 
тенденции получил широкое распространение термин "инкрементализм" (малые шаги)
6
.  
 
Если система определения приоритетов недостаточно развита, то в случаях, если 
правительству необходимо прибегнуть к сокращению расходов, как правило, расходы 
сокращаются по всем направлениям, т.е. финансирование всех без исключения 
министерств урезается на определенный процент. Такие сокращения по определению 
делаются без разбора, а потому менее целесообразны, чем выборочный подход, при 
котором сокращения осуществляются по менее приоритетным областям либо 
программам.   
 
Более эффективная система определения приоритетов по расходной части повышает 
устойчивость государственного финансирования. Если, к примеру, сокращения расходов 
необходимы из соображений "консолидации налогово-бюджетной сферы" (или 
                                                           
6
 Более подробно термин "инкрементализм" раскрывается в работе Робинсона и Брамби (2005 г). 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
18 
 
 
 
 
обеспечения контроля над бюджетным дефицитом и долговыми обязательствами), то 
возможность избирательного урезания расходов на программы, не являющиеся 
приоритетными, обеспечит устойчивость такой экономии средств (или, иными словами, 
устранит соблазн впоследствии отменить эти сокращения), что, в свою очередь, повысит 
вероятность того, что достигнутая таким образом стабильность государственных финансов 
будет устойчивой.  
 
Управление, ориентированное на результаты  
 
БОР следует рассматривать в более широком контексте реформ, а именно системы 
"управления, ориентированного на результат" (УОР).  УОР можно определить как 
использование формальных показателей деятельности в целях повышения 
результативности и эффективности государственного сектора. Ключевой отправной точкой 
УОР является максимально возможная точность в определении результатов, которых 
стремится добиться правительство, а также в обеспечении взаимосвязи между конечными 
продуктами, проведенными мероприятиями и исходными ресурсами, которые были 
задействованы в целях обеспечения данных результатов.  Тщательное стратегическое 
планирование и бизнес-планирование являются основополагающими элементами УОР. 
Используя плановые цели и стандарты деятельности, УОР делает акцент на ожидаемых 
результатах деятельности ведомств, агентств, отделов и сотрудников.   
 
Стандартным элементом "стратегического управления кадровыми ресурсами" в рамках 
УОР является усиление для государственных служащих внешних стимулов (поощрений и 
санкций), привязанных к результатам деятельности. Как правило, это приводит к 
значительной гибкости кадровой политики, что включает в себя возможность налагать 
санкции либо увольнять сотрудников, не добивающихся запланированных результатов, и 
более легко переводить либо увольнять сотрудников тех программ, которые 
правительство сокращает либо уменьшает в объемах.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
19 
 
 
 
 
  
Примеры других элементов реформ УОР, которые были внедрены во многих странах, 
включают в себя:  
 

 
Меры, призванные обеспечить приоритетность клиента. Примером таких мер могут 
послужить "хартии прав клиента", которые определяют права клиента, пользующегося 
той или иной услугой (например, своевременность предоставления услуги, тип услуг и 
пр.)  
 

 
Реформы по рыночному образцу: включают в себя ряд мер, которые побуждают 
поставщиков государственных услуг внедрять более рыночный, деловой, стиль работы, 
под влиянием некоторых видов рыночных сил либо механизмов, которые 
стимулируют рынок.  Одним из примеров может послужить конкурентное проведение 
тендеров, при котором услуга, ранее предоставлявшаяся исключительно 
государственным учреждением, выставляется на открытый тендер и становится 
доступной частной конкуренции. Системы покупателя-поставщика также являются 
моделью БОР, которая подпадает под категорию реформ по рыночному образцу.  
 
 
Модели БОР  
 
Не существует единой модели бюджетирования, ориентированного на результат. 
Существует ряд различных моделей. Все они привязывают финансирование к результатам, 
но по-разному. 
 
 
Некоторые системы БОР, например, программно-целевое бюджетирование и 
бюджетирование с нулевой базой, могут использоваться по всему государственному 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
20 
 
 
 
 
сектору. С другой стороны, некоторые системы предназначены для использования только 
по определенным категориям расходов либо видам организаций (например, система 
финансирования по формуле, применяемая к школам).  
  
Системы БОР также различаются с точки зрения целей. Некоторые делают акцент на 
расстановке приоритетов по расходам, в то время как другие в основном нацелены на 
повышение результативности и эффективности государственных услуг. Системы БОР также 
отличаются по типу показателей эффективности деятельности, которые лежат в их основе, 
что отражает различные варианты увязки результатов деятельности и финансирования, 
которым эти системы отдают приоритет. Это касается как показателей деятельности, 
которые в этих системах используются, так и в целом использования различных типов 
оценок и индикаторов. Как было указано ранее, в основе всех систем БОР лежит базовый 
постулат, гласящий, что менеджерам необходимо предоставить больше свободы, в 
особенности в плане выбора того или иного сочетания исходных ресурсов в целях 
достижения запланированных результатов.  Самым простым видом БОР является 
бюджетирование, в рамках которого при подготовке обще-правительственного бюджета 
систематически используется информация о результатах деятельности.  Общий 
инструмент, используемый в этих целях, известен как программно-целевое 
бюджетирование, в рамках которого бюджетные расходы классифицируются по задачам 
(конечным продуктам и итоговым результатам), а не просто по экономическим 
категориям (таким как зарплаты, расходные материалы и затраты на связь) и 
организационным категориям (например, по министерствам и департаментам 
министерств). Основной задачей программно-целевого бюджетирования является 
тщательная приоритезации расходов. При этом за счет привлечения повышенного 
внимания во время подготовки бюджета к показателям деятельности бюджетного 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
21 
 
 
 
 
министерства, этот вид БОР также усиливает степень давления на министерства в целях 
повышения результативности и эффективности их работы.
7
 
 
Необходимо отметить, что в используемой в данной работе терминологии, БОР - это 
общая концепция, одной из разновидностей которых является программно-целевое 
бюджетирование. Этот аспект необходимо отметить, поскольку некоторые авторы 
разграничивают программно-целевое бюджетирование и бюджетирование, 
ориентированное на результат.  
 
Бюджетирование с нулевой базой (БНЗ) в целом представляет собой одну из 
разновидностей БОР. В его первоначальном виде, задачей этого вида бюджетирования 
был постоянный всеобъемлющий пересмотр и приоритезация всех расходов. Для этого в 
целях подготовки бюджета все программы должны были быть разложены на "пакеты 
решений" (также известные как "прирост услуг"), которые давали бы возможность выбора 
по каждой программе в определенных ключевых точках в сторону сокращения 
финансирования на необходимую величину, либо, наоборот, в сторону увеличения.  В 
идеале, эти пакеты решений должны были включать в себя все основные варианты 
действий и точки отсчета, даже 100% сокращение финансирования по той или иной 
программе (отсюда и "нулевая база"). Этим пакетам решения на основании показателей 
деятельности присваивается рейтинг приоритетности, и этот рейтинг впоследствии 
используется для того, чтобы имеющиеся объемы доходов шли на финансирование тех 
                                                           
7
 
Программно-целевое бюджетирование обладает значительным потенциалом повышения общей 
дисциплины расходов, а тем самым и бюджетной дисциплины. Наращивая способность правительства 
выявлять низкоприоритетные либо неэффективные программы, которые можно урезать, такой вид 
бюджетирования помогает в создании налогово-бюджетного пространства, необходимого для 
финансирования новых приоритетов без неоправданного увеличения общего объема расходов. Более того, 
при необходимости консолидации, более тщательная расстановка приоритетов позволяет осуществлять 
точечное сокращение расходов с тем, чтобы минимизировать их социальные последствия и повысить 
степень их устойчивости.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
22 
 
 
 
 
пакетов решений, которым присвоен наибольший приоритет.  Таким образом, БНЗ 
стремился пойти дальше, чем программно-целевое бюджетирование, в плане 
приоритезации расходов.   
 
Основной пробел БНЗ заключался в практической невозможности осуществления 
всеобъемлющего пересмотра всех расходов в течение года. Другими словами,  пересмотр 
каждой программы до "нулевой базы" представлялся неосуществимым на практике. На 
практике возможно осуществить лишь выборочную оценку расходов. Признав этот факт, 
БНЗ пошел по пути, который иногда называют альтернативным бюджетированием. Не 
ставя более перед собой задачу рассмотреть все варианты действий по каждой 
программе, включая даже стопроцентное сокращение финансирования по ней, 
альтернативное бюджетирование делает задачу решаемой, сузив процесс ежегодного 
рассмотрения вариантов действий до узкого ряда опций в сторону увеличения либо 
сокращения финансирования по каждой программе, например, рассматривая варианты 
15-и, 10-и или 5% сокращения финансирования по программе, и возможно, варианты 5-и 
и 10-и процентного увеличения финансирования по ней.  
 
Как в рамках программно-целевого бюджетирования, так и бюджетирования с нулевой 
базой, связь между результатами деятельности и финансированием довольно 
опосредованная, а не автоматическая. Результаты по итогам программ (либо пакетам 
решений) тщательно анализируются в течение процесса подготовки бюджета, но при 
использовании этих систем плохие результаты не влекут автоматически сокращения 
финансирования, в то время как положительные результаты не влекут автоматически его 
увеличения.  
 
С начала 1980-х годов, был разработан ряд новых форм БОР, задачей которых было 
построить более тесную связь между финансированием и результатами. Эти новые 
формы БОР были также призваны увеличить стимулы и давление на государственные 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
23 
 
 
 
 
учреждения в целях повышения результативности и эффективности предоставляемых ими 
услуг. В этих целях, они задействовали три механизма, которые используются по 
отдельности либо в связке.  
 
Первый из этих механизмов – это создание связи между бюджетом и выполнением 
плановых целей.  
 
Как было сказано ранее, постановка плановых целей деятельности, будь то для 
министерств, отделов либо отдельных сотрудников – это общее направление УОР. Только 
в том случае, если бюджетное финансирование увязано тем или иным способом с 
выполнением плановых целей деятельности, можно утверждать, что мы действительно 
используем модель БОР. Самыми лучшими примерами БОР, связанной с плановыми 
целями, является система Договоров о государственных услугах Великобритании в том 
виде, в котором она применялась с 1998 по 2004 год
8
.  При ней, раз в три года 
устанавливались плановые цели в рамках многолетней системы бюджетирования. Иными 
словами, основные плановые цели по конечным продуктам и итоговым результатам (см. 
следующий раздел, где приводится объяснение этих ключевых понятий) устанавливались 
как неотъемлемая часть процесса, в рамках которого каждые три года определялись 
основные объемы финансирования  по каждому министерству на предстоящий 
трехлетний период. Плановые цели отталкивались от финансирования, а финансирование 
зависело от выполнения плановых целей. Основной вопрос, который требует ответа, и он 
будет подробно рассмотрен в разделе 13 – это конкретные механизмы привязки 
финансирования к плановым  целям деятельности.  
 
Постановка плановых целей вызывает ряд вопросов, которые также будут детально 
рассмотрены в разделе 13. Один из этих вопросов – это проблема выбора правильной 
                                                           
8
 См. Р. Смит, “Английская система бюджетирования, ориентированного на результат" в работе Робинсона 
"Бюджетирование, ориентированное на результат". 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
24 
 
 
 
 
количественной величины для плановых целей. Разумеется, что в принципе плановая 
цель не должна быть ни слишком сложной, ни слишком легкой. Тем не менее, 
Министерству финансов либо иным центральным ведомствам, принимающим решения, 
зачастую сложно установить плановые цели на должном уровне, поскольку они не 
обладают детальным знанием той сферы, в которой предоставляется конкретная 
правительственная услуга. Другой вопрос, который возникает в этой связи – это вопрос 
поведенческих перекосов, примером чего может послужить опасность того, что стремясь 
выполнить плановую цель, установленную по одному направлению деятельности, 
госучреждение может резко снизить результативность и прикладывать значительно 
меньше усилий по другому направлению деятельности, которое не отражено в плановой 
цели.
9
 
 
Второй механизм, который используется для создания более тесной связи между 
финансированием и результатами –  это финансирование по формуле, детально 
рассмотренное в разделе 12. Финансирование по формуле означает, что уровень 
финансирования правительственного учреждения определяется (целиком либо частично) 
как математическая функция тех или иных переменных. Простой пример – это формула, 
которая используется для оценки среднесрочных потребностей школы в финансировании. 
Она зависит от числа студентов и от затрат на каждого студента (исходя из 
демографических прогнозов). Это раскрывает суть формулы, исходящей из затрат, в 
простейшей версии которой объем финансирования зависит от объема конечных 
продуктов, умноженных на стоимость одной единицы (среднюю стоимость) конечного 
продукта. Такая формула применяется, например, в системе финансирования школ, где 
финансирование школы определяется в первую очередь по количеству студентов, 
умноженному на сумму, которая должна покрыть стоимость обучения одного студента в 
течение года на определенном этапе образовательного процесса (например, $4,000 в год 
                                                           
9
 
Например, если целевой показатель установлен в единицах стоимости поставки услуг, госучреждение 
может пожертвовать качеством услуг с тем, чтобы сократить свои расходы.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
25 
 
 
 
 
на девятом году обучения на одного студента). В данном случае, формула используется 
лишь как инструмент оценки бюджета, т.е. для оценки того, какой объем финансирования 
необходимо предоставить на определенную область услуг либо конкретным поставщикам 
услуг (конкретным школам).   
  
Не все системы финансирования по формуле являются системами БОР. Только в том 
случае, если формула связывает финансирование с результатами (конечными продуктами 
и итоговыми результатами), и задачей этого является повышение результативности и/или 
эффективности, эта система финансирования по формуле может считаться инструментом 
БОР. Так происходит, например, если формула используется для того, чтобы установить 
плановую цель  деятельности по тому или иному учреждению. В качестве конкретного 
примера такого подхода, предположим, что министерство получило финансирование по 
формуле для того, чтобы, например, провести в текущем году прививку одному миллиону 
человек по цене $20 долларов за прививку, а затем были потрачены все деньги, а 
прививки получили только 600 000 человек, за что министерство было призвано к 
ответственности.   
 
Третий механизм, который используется в современных моделях бюджетирования – это 
стимулы финансирования, привязанного к результатам деятельности министерств. 
Примером этого может послужить финансирование как бонус по результатам 
деятельности. В этом случае, госучреждение получает дополнительные средства за 
хорошие результаты деятельности (либо на него налагается ограничение в 
финансировании за неудовлетворительные результаты деятельности). Пример – это 
система финансирования университетов, применяемая во многих странах, при которой 
госуниверситеты получают дополнительное финансирование, сверх своего основного 
финансирования, исходя из своих результатов по таким показателям, как, например, 
процент выпускников, которые нашли место работы по специальности в течение шести 
месяцев после окончания университета. Как видно из этого примера, большинство 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
26 
 
 
 
 
стимулов финансирования, привязанных к результатам деятельности, являются 
разновидностью финансирования по формуле, поскольку объем дополнительного 
финансирования рассчитывается по математической формуле, привязанной к показателю 
деятельности.
10
 
 
Стимулы финансирования, привязанные к результатам деятельности – как и 
финансирование по формуле – почти всегда используются как инструмент секторальных 
систем бюджетирования, ориентированного на результат (т.е. распространяющихся на 
какой-либо правительственный сектор, такой как школы, больницы).  
 
Выше были раскрыты три основных механизма, используемых современными системами 
БОР для увязывания финансирования и результатов деятельности. Как было показано 
выше, эти механизмы могут использоваться по отдельности либо в связке. Важным 
примером использования всех трех механизмов в связке является модель покупателя-
поставщика (ПП). Модель ПП сочетает в себе принципы стимулирующего 
финансирования и финансирования по формуле (второй и третий из вышеприведенных 
механизмов). В системе покупатель-поставщик, госучреждение получает финансирование 
таким образом, как если бы оно было сторонним поставщиком услуг или товаров. 
Правительство финансирует госучреждение, оплачивая "цену" за единицу конечного 
продукта (а иногда, в более редких случаях, за  итоговые результаты ). Если стоимость 
производства единицы конечного продукта превышает цену, которую госучреждение 
получает от правительства, то госучреждение несет убытки. И наоборот, госучреждение 
оставляет в своем распоряжении все доходы, полученные в случае производства единицы 
конечного продукта по цене ниже полученной.  В системе ПП, финансирование 
                                                           
10
 Отметим, что в данном случае, формула не привязана к затратам на осуществленную деятельность 
(например, никто не может предсказать дополнительные затраты на повышение уровня трудоустройства 
выпускников на, скажем, 5%).   
 
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
27 
 
 
 
 
предоставляется только за предоставленные результаты. Наконец, выплачиваемая 
правительством цена в идеале привязана, целиком либо частично, к какой-либо оценке 
того, сколько затратил бы эффективный производитель на предоставление указанного 
конечного продукта. Задача этой системы – поощрять эффективную деятельность за счет 
предоставления значительных финансовых стимулов.  
 
Наиболее успешным примером системы покупатель-поставщик является система 
"финансирования, основанного на методе группы диагностирования (МГД)", которая 
применяется при финансировании больниц. В целом, при использовании этой системы 
больницы получают финансирование в первую очередь за лечение пациентов. Услуги 
разбиты по некоторым категориям конечных продуктов (МГД), и каждой категории МГД 
присваивается конкретная цена. Такая система дает мощный стимул к повышению 
эффективности. В то же время, она может вызвать опасения, что больницы будут снижать 
затраты в ущерб качеству лечения, либо что появятся иные поведенческие перекосы. Тем 
не менее, опыт работы системы МГД в этом отношении пока был положителен.  
  
Система бюджетирования по методу начисления, ориентированная на конечные 
продукты, представляла собой (неудачную) попытку правительств Новой Зеландии и 
Австралии применить принцип покупателя-поставщика к правительству в целом, а не 
только к отдельному его сектору, такому как больницы.  Идея этой системы заключалась в 
том, что министерства будут получать финансирование не путем ассигнования им 
бюджетов, а в виде оплаты конечных продуктов, которые они предоставляют, как если бы 
они были внешними поставщиками с точки зрения правительства. Предполагалось, что 
правительство будет жестко устанавливать цены, с тем, чтобы создать конкуренцию цен, 
которая существует на рынке. Поскольку эта модель предполагала, что министерства 
будут работать как частные предприятия, было необходимо, чтобы они использовали 
систему бухучета, которой пользуются предприятия частного сектора (бухучет по методу 
начисления). Отсюда и фраза "на основе начислений" в названии этой системы (ее связь с 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
28 
 
 
 
 
бухучетом по методу начислений более детально рассмотрена в разделе 16).  Стало также 
необходимо отделить роль правительства как "покупателя" по отношению к своим 
учреждениям от его роли "владельца" этих учреждений. Опыт использования этой 
системы детально рассматривается в разделе 12.  
 

жүктеу/скачать 2,28 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: