Бюджетирование ориентированное на

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
53 
 
 
 
 
 
5. Системы измерения результативности деятельности  
 
Система измерения результативности деятельности, как правило, включает в себя 
механизмы сбора данных, процесс обработки данных с целью составления показателей, 
проверку этих показателей (т.е. обеспечение их надежности и отсутствия подтасовок и 
статистически ненадежных подходов), и их последующее предоставление пользователям. 
Система измерения результативности деятельности является подразделом более широкой 
системы мониторинга и оценки.  
 
При рассмотрении требований к качеству информации о результативности деятельности в 
системах БОР, необходимо помнить о том, что БОР не является и не должно являться 
изолированным процессом реформ. Как было подчеркнуто ранее, внедрение систем БОР 
является частью более обширного процесса реформ, которые известны как "управление, 
ориентированное на результат", задачей которых является концентрация усилий 
государственного управления на результатах деятельности и смещения акцента с 
внутренних процессов учреждений. Этот более широкий ряд реформ включает в себя 
реформу системы государственной службы, задачей которой является повышение уровня 
мотивации и стимулов государственных служащих, организационную реструктуризацию в 
целях концентрации усилий на предоставляемых услугах и улучшения координации 
(например, за счет создания управлений и сокращения числа министерств), и 
институциональные изменения в целях повышения подотчетности и ответственности 
государственных учреждений за результаты их деятельности.  
 
Работа в этих и других направлениях представляется необходимой в целях существенного 
повышения эффективности и результативности государственных расходов. Более 
качественная информация о результативности деятельности является фундаментом 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
54 
 
 
 
 
каждого из этих элементов реформ УОР. Чтобы быть эффективным, каждый из этих 
элементом должен исходить из качественной информации о результативности 
деятельности.  Например, ключевой составной частью обеспечения функциональности 
государственной службы является повышение качества информации о деятельности и 
конечных продуктах госслужащих, рабочих групп и управлений.  
 
 
В свою очередь, это означает, что стратегия сбора информации о результатах деятельности 
по всем правительственным учреждениям должна удовлетворять потребности не только 
системы БОР, но и в целом более обширной системы УОР. К примеру, нецелесообразно 
пытаться разработать систему измерения показателей деятельности исключительно для 
применения в бюджетной сфере, и отдельную систему показателей для управления 
государственной службой, обеспечения подотчетности и других целей. Система 
информации о результатах деятельности должна разрабатываться как интегрированное 
целое для всего правительственного сектора. Например, если при сборе данных 
используются опросы, в целом будет намного целесообразней использовать один и тот же 
опрос для сбора различной информации по определенной целевой группе, вместо того, 
чтобы проводить различные нескоординированные опросы.  
 
Эффективность работы системы измерения результативности в особенности важна, 
поскольку разработка актуальных и надежных показателей результативности означает 
значительные затраты ресурсов, как кадровых, так и финансовых.  
 
Первый этап составления показателей результативности деятельности – это сбор данных. 
Самый доступный источник исходных данных, которые можно использовать в целях 
составления показателей – это учетные книги обслуживания клиентов, такие как регистры 
лечения пациентов в больницах, данные о количестве учащихся и их посещаемости в 
школе, и данные о выданных разрешениях контрольно-надзорными органами. Таким 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
55 
 
 
 
 
образом, надежная система управления, ориентированного на результат, во-первых, 
позволяет повысить надежность учетных данных об обслуживании клиентов, а, во-вторых, 
расширить вид данных, собранных из учетных записей об обслуживании клиентов, что 
создает основу для разработки более широкого спектра показателей.  
 
Учетная документация по клиентам дает некоторый объем информации об итогах. К 
примеру, в школах ведется учет оценок на экзаменах и выпускных классах, а в больницах 
ведется учет смертности.  Тем не менее, в целом учетные записи о клиентах дают 
информацию в основном об объеме услуг (количестве конечных продуктов), которые 
предоставляются клиентам, а также о деятельности, которая необходима для 
производства этих конечных продуктов. Надежная система УОМ должна выходить за 
рамки ограничений, налагаемых простым использованием учетной документации по 
клиентам, с тем, чтобы построить более глубокий и обширный ряд показателей качества 
конечных продуктов и итоговых результатов. В этом отношении, использование опросов 
(включая, но не ограничиваясь, опросами в целях оценки степени удовлетворенности 
клиентов оказанными услугами) является ключевым элементом. Данные опросов не 
только дают надежный показатель "переменной итоговых результатов", но также могут 
предоставить и более своевременные показатели, отражая переменные итоговых 
результатов, которые проявят себя лишь намного позже через спрос на государственные 
услуги. Например, данные, полученные на основе опросов по уровням потребления 
алкогольной и табачной продукции дают более своевременное предупреждение о 
масштабах проблемы, которую призваны решить услуги превентивной медицины, чем 
просто данные об уровне заболеваний, вызванных употреблением алкогольной и 
табачной продукции, которые появляются лишь годы спустя. Опросы в состоянии отразить 
переменные, влияющие на  итоговые результаты до того, как они проявятся на практике.  
 
Второй этап в разработке показателей – это обработка данных, или перевод исходных 
данных в показатели результативности деятельности. Основная проблема на этом этапе – 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
56 
 
 
 
 
это выбор технологии обработки данных. Здесь существует целый ряд различных 
вариантов, от высокотехнологичных до относительно простых. На одном краю возможных 
вариантов находятся системы, позволяющие встроить показатели результативности 
деятельности в более обширные интегрированные системы информационного 
обеспечения финансового управления (см. раздел, посвященный калькуляции затрат и 
бухучету по программам, где содержится подробная информация о ИСИОФУ). 
Преимущество такой системы, если она работает должным образом, сводится к тому, что 
показатели результативности напрямую увязываются с соответствующими финансовыми 
данными (например, показатели результативности программ автоматически увязаны с 
данными о расходах в рамках этих программ, а показатели количества конечного продукта 
автоматически увязывается с затратами на производство услуг и результатов).   
 
На другом краю возможных вариантов – управление системой измерения 
результативности деятельности просто на основе таблиц в программе Excel и баз данных в 
программе Access. Это более простой и экономичный вариант. Некоторые специалисты в 
области информационных технологий отдают предпочтение варианту интегрирования 
показателей результативности в ИСИОФУ. Однако, чем более сложными и 
разноплановыми являются системы ИСИОФУ, тем больше вероятность того, что они не 
будут работать, либо не будут работать должным образом. Это особенно касается 
развивающихся стран. Во многих странах, более простой вариант является более 
предпочтительным.  
 
Третий этап составления показателей – это их проверка, или обеспечение надежности 
данных показателей. Этот этап представляется важным как защита от возможных ошибок 
и подтасовок, а также от методологических недостатков, которые могут сделать 
показатели ненадежными.  Существует два аспекта проверки показателей. Первый 
касается проверки возможности госучреждения обеспечить качество показателей, 
посредством, например, проверки ввода данных.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
57 
 
 
 
 
 
Протоколы измерения результативности деятельности  
 
В своем замечательном отчете за 2003 год: "Показатели результативности деятельности: хорошо, 
плохо и отвратительно", Королевское общество статистики Великобритании выступило с идеей 
разработки протокола для измерения результативности деятельности. Было предложено 
следующее: "Перед тем, как начать надзор за результативностью деятельности в любой системе 
предоставления государственных услуг, следует составить протокол УОМ. Он представляет собой 
упорядоченный реестр не только принятых решений, но также и аргументации и расчетов, 
которые легли в основу этих решений. Протокол УОМ должен перечислять задачи, рассматривать 
вопросы разработки и определения показателей результативности программ, определять выбор 
между выборочным и полным перечислением, перечислять информацию, которую необходимо 
собрать о контексте, анализировать вероятные поведенческие перекосы либо побочные эффекты, 
которые могут произойти в качестве реакции на процесс надзора. Должны быть также 
рассмотрены вопросы, связанные с практическим внедрением.  Процедуры сбора данных, их 
анализа, презентации неопределенности и поправок на контекст, вместе с правилами 
распространения, должны быть четко определены и должны отражать установленную 
статистическую практику."  
 
 
Одним из аспектов проверки показателей является аудит показателей, или, иными 
словами, оценка надежности показателей. Это должно проводиться сторонним 
специалистами, которые независимы от управлений, разработавших показатели. Аудит 
может быть как внутренним (т.е. проводится управлением аудита в соответствующем 
министерстве), так и внешним. Внешний аудит может проводиться обще-
правительственным управлением, независимым от министерства, которое разрабатывает 
показатели, либо же это может быть аудит, проводимый учреждением, независимым от 
правительства (например, "Высшей аудиторской палатой").  
 
Выше были приведены два широких подхода к аудиту показателей результативности. 
Первый – это проведение аудита конкретных показателей. Второй подход – это системная 
проверка, при которой акцент ставится на аудиторскую проверку систем измерения 
результативности (включая соответствующий процесс обеспечения качества) в каждом 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
58 
 
 
 
 
учреждении; задача заключается в том, чтобы выяснить, действительно ли эти системы 
могут дать надежные показатели результативности программ.   
 
Отдельным вопросом, который не стоит смешивать с аудиторской проверкой показателей 
результативности (проводимой в целях оценки их надежности ), стоит вопрос внешней 
проверки уместности показателей, которые выбирают к использованию бюджетные 
министерства. Выбор показателей, которые будут использоваться в целях измерения 
результативности, нельзя полностью оставлять на усмотрение бюджетополучателя, 
поскольку данная информация должна отвечать потребностям лиц, принимающих 
решения в отношении всего бюджета. Например, в случае, если министерству экологии 
предложено представить ключевые показатели результативности по программе охраны 
природы, и министерство предлагает использовать показатель количества политик, 
которые оно разрабатывает в этой области, необходимо твердо заявить министерству, что 
такой показатель деятельности неудовлетворителен, и что министерству необходимо 
разработать показатели итоговых результатов (такие как независимая оценка оставшихся 
популяций редких видов). Таким образом, министерство финансов и другие учреждения 
центрального уровня должны предоставить бюджетополучателям определенное 
руководство в отношении того, какие виды показателей им необходимо разработать, и 
после этого должны проанализировать уместность показателей, предложенных 
министерствами.  
 
Вопрос того, стоит ли задействовать счетную палату либо высший аудиторский орган в 
процессе проверки показателей, более противоречив. В некоторые странах принята такая 
практика (например, в США, где Административно-бюджетное управление зачастую 
критикует показатели). В отличие от этой системы, в парламентских системах британского 
типа, зачастую утверждается, что критика выбора показателей подходит очень близко к 
критике политики правительства, а это то, что высшему аудиторскому органу традиционно 
запрещено делать в таких системах.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
59 
 
 
 
 
 
Последний этап системы УОР – это представление показателей. Этот процесс должен быть 
выстроен таким образом, чтобы показатели были предельно понятными и применимыми 
на практике. Применимость зависит в первую очередь от относительно небольшого 
количества показателей, которые представляют наибольшую актуальность для их 
пользователей. Ничто не снижает ценность показателей больше, чем представление 
пользователю сотен показателей, большинство из которых представляют для него мало 
интереса, но которые он обязан проанализировать, чтобы понять, какие из них 
представляют практический интерес.  
 
При представлении показателей результативности, крайне важно поместить их в 
соответствующий контекст, а не просто представлять их как некие оторванные от 
контекста цифры. Это влечет за собой необходимость включать в отчет не только сами 
показатели, но также и описательное объяснение тенденций, которые раскрывают 
показатели, и, в связи с этим, информацию и оценку степени влияния соответствующих 
внешних факторов.  Зарекомендовавшая себя практика отчетности о результативности 
деятельности сводится к созданию многоуровневой системы, в которой пользователи 
могут начать на самом широком уровне с показателей результативности высокого уровня, 
а затем перейти к двум или более уровням низшей ступени, содержащим более 
детальные показатели на уровне министерства либо программ (многие из которых 
больше внимания уделяют конечным продуктам, деятельности и исходным ресурсам). 
Однако, позволить себе такую систему могут не все страны, принимая во внимание 
финансовые ограничения.   
 
 
Необходимость создания более надежной системы УОР в Африке  
"Проблемой африканских стран, а также, возможно, некоторых других регионов, является 
зачастую низкое качество информации, несмотря на то, что отраслевые министерства собирают 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
60 
 
 
 
 
ряд информации о результативности деятельности.  Отчасти это вызвано тем, что ответственность 
за сбор информации лежит на сотрудниках учреждений, у которых не хватает на это времени. 
Они, в свою очередь, должны предоставить эти данные на районный уровень, а затем в столицу, 
но при этом они редко получают информацию о том, как эти данные используются в 
последующем".   
"Это ведет еще к одной проблеме яйца и курицы – качество данных низкое отчасти по той 
причине, что они не используются, и они не используются по той причине, что они низкого 
качества. В таких странах слишком много данных, но недостаточно информации. Таким образом, 
урок в плане институционализации правительственной системы наблюдения и оценки состоит в 
необходимости обеспечить поступление надежных первичных данных на уровне министерств, 
поскольку от качества данных зависит и работа этих систем в целом. Аудит систем данных и 
диагностика потенциала сбора данных могут оказаться полезными в этих целях, поскольку они 
станут отправной точной для рационализации процесса сбора данных либо повышения их 
качества. Это сделает данные надежными, что необходимо для их использования".   
Киф МакКей (2007), Как построить систему наблюдения и оценки в целях повышения эффективности 
работы правительства. Независимая оценочная группа Мирового банка.   
 
Затраты на получение информации о результатах деятельности  
 
Разработка систем информации о результативности деятельности не сводится просто к 
разработке наилучших и всеобъемлющих показателей результативности и получению 
информации о затратах. Эти системы скорее заключаются в возможности 
информированного суждения о выгодах и затратах. Информация о результативности не 
бесплатна. Она достаточно дорога, как с точки зрения кадровых, так и финансовых затрат, 
которые необходимы для разработки, построения и затем постоянного применения 
соответствующих систем.  Необходимы выверенные решения в отношении того, сколько 
необходимо разработать показателей результативности. Необходимо дать ответ на схожие 
вопросы о том, насколько сложными будут используемые методологии оценки программ 
и затрат.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
61 
 
 
 
 
 
Проблема выгод и затрат стоит даже перед самыми богатыми странами. Но эта проблема 
стоит особенно остро для стран, обладающих ограниченным финансовыми и 
квалифицированными кадровыми ресурсами. Таким странам необходимо особенно 
тщательно и стратегически подходить к вопросу разработки показателей 
результативности. Как будет показано ниже, им также во многих случаях следует 
прибегнуть к использованию простых методологий оценки программ. Как было показано 
выше, им не стоит стремиться разработать показатели эффективности, которые потребуют 
использования относительно сложных управленческих методов учета (например 
распределения непрямых затрат по конечным продуктам). Необходимо тщательно 
избегать соблазна принять на вооружение то, что может на настоящий момент казаться 
передовой практикой, будь то учет по методу начисления и бюджетирования, либо 
модели покупатель-поставщик десять лет назад.   
 
Наращивание потенциала , необходимого для управления системой информационного 
обеспечения о результативности деятельности, также представляет собой значительную 
проблему. С точки зрения систем БОР это требует, в частности, значительного роста в 
объеме навыков и умений в министерстве финансов. Вместо того, чтобы выступать в роли 
исключительно экономического и бухгалтерского учреждения, Минфину необходимо 
нарастить потенциал и компетентность в области анализа политики и разработки 
информации о результативности деятельности в целях обеспечения такого анализа 
политики. Только  в этом случае Минфин сможет нарастить потенциал и консультировать 
правительство в выборе приоритетов затрат и создать условия для эффективного 
использования системы БОР.  
  
Стратегия внедрения, включая по отношению к системам УОР, рассматривается в главе 19. 
Тем не менее, следует отметить, что во многих развивающихся странах существуют 
нереалистичные ожидания того, сколько времени может занять разработка 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
62 
 
 
 
 
всеобъемлющей системы измерения результативности программ.  Страны, которые 
находятся на передовом этапе в этой области, такие как Великобритания и США, 
потратили десятки лет на то, чтобы достичь своего сегодняшнего уровня. Для 
развивающихся стран, для которых измерение результативности является относительно 
новой областью,  будет серьезной ошибкой ставить перед собой задачу разработать 
тысячи показателей результативности программ за очень короткий период времени 
(например, 2-3 года). Намного лучше начинать с умеренных целей, сконцентрировав 
усилия на разработке относительно небольшого числа наиболее актуальных показателей. 
Крайне важно уделить должное внимание тому, чтобы системы сбора, обработки и 
проверки обеспечивали надежность этой ключевой группы показателей. Это будет 
намного более полезно, чем разработка большого числа показателей, на которые нельзя 
будет положиться.  
 
Основная литература  
Национальная аудиторская служба Великобритании (2000), "Зарекомендовавшая себя 
практика отчетности о результативности деятельности в исполнительных учреждениях и 
вневедомственных государственных учреждениях", 
http://www.nao.org.uk/publications/9900/good_practice_in_performance.aspx
   
 
Совет США по стандартам государственного учета (2005), "Государственные услуги и 
отчеты о результативности программ: ключ к пониманию", 
http://www.seagov.org/sea_gasb_project/sea_guide.pdf
. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
63 
 
 
 
 
 
6. Оценка и бюджетирование, ориентированное на результат  
 
Существует распространенное мнение, что бюджетирование, ориентированное на 
результат, в основном сводится к использованию показателей результативности при 
подготовке бюджета. Это неверно, поскольку при этом упускается из виду крайне важная 
роль, которую играет оценка. Именно по этой причине в данном руководстве в основном 
говорится об информации о результативности деятельности, которая лежит в основе БОР, 
а не только о показателях результативности.  
Оценка подробно рассматривается в рамках другого курса, и по этой причине общая 
природа и методологии оценки в настоящем руководстве приведены только вкратце. 
Более подробную информацию можно получить в дополнительной литературе, список 
которой приведен в конце данного раздела. В общих чертах, оценка представляет собой 
формальный анализ программ, проектов, организаций либо политики с использованием 
систематической методологии, с целью сформировать наиболее объективную оценку их 
эффективности, результативности, разработки и управления.  Можно выделить 
ретроспективную оценку (ex post), которая представляет собой оценку текущих программ, 
и будущую (ex ante) оценку, которая представляет собой оценку возможных новых 
программ перед началом их внедрения.  

жүктеу/скачать 2,28 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: