Распределение затрат и иерархия программ

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
120 
 
 
 
 
распределения косвенных затрат. Учитывая сложности, связанные с должным качеством 
функционирования бухгалтерских систем, с которыми сталкиваются многие 
развивающиеся страны, неудивительно, что немногие из них сумели успешно внедрить 
иерархии программ, состоящие из трех или четырех уровней.   
 
Самый простой вариант, который может быть приемлем для многих развивающихся стран 
– это создать иерархию программ с одним или двумя уровнями (уровнем программ, или 
уровнями программ и подпрограмм). Правильный подход к этому вопросу должен также 
учитывать взаимосвязь между организационными отделениями и элементами 
программы, что рассматривается ниже.  
 
Оценка стоимости программ при подготовке бюджета  
 
Третий, и последний вопрос, рассматриваемый в данном разделе, касается оценки 
стоимости программ при подготовке бюджета. При подготовке госбюджета, необходимо  
определить цифру расходов по каждой программе на предстоящий год.
28
 Каждое 
министерство должно использовать какой-либо метод для оценки планируемых расходов 
по каждой программе, которая будет включена в "заявку на бюджетные ресурсы", 
подаваемую в Минфин.  
 
Самый простой и наиболее распространенный подход к оценке стоимости программ при 
подготовке бюджета – это взять расходы предыдущего года на программу и 
скорректировать их с учетом 1) изменений в стоимости исходных ресурсов либо 
изменений в спросе, и 2) изменений в политике, таких как расширение программы либо 
изменения в конструкции программы.  
 
                                                           
28
 А в идеале, и на три года или около того, если используется среднесрочная система бюджетирования – 
см. раздел 18. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
121 
 
 
 
 
Некоторые авторы утверждают, что при использовании системы программно-целевого 
бюджетирования, либо при использовании ее разновидности, известной как 
"бюджетирование, ориентированное на конечные продукты ", необходимо подсчитывать 
оценку расходов по каждой программе, взяв за основу планируемые конечные продукты, 
которые должна дать программа, и умножив их на единицу стоимости этих конечных 
продуктов.
29
 Иными словами, при подготовке бюджета предлагается использовать 
затраты на единицу продукции для подсчета объема затрат на программы как функции 
количества услуг, которые будут поставлены общественности. При таком подходе, 
программная классификация расходов выходит далеко за рамки программ и 
подпрограмм до уровня конкретных видов конечных продуктов, которые наполняют 
каждую подпрограмму, и оценка бюджета будет тогда исходить из процесса, идущего 
снизу вверх, исходя из стоимости единицы продукции и планируемого количества 
каждого конечного продукта.  
 
В сущности, это означает применение к оценке стоимости программ системы 
финансирования по формуле, исходя либо из конечных продуктов, либо из видов 
деятельности. Как будет показано в последующих разделах, посвященных 
финансированию по формуле и системам покупатель-поставщик, затраты на единицу 
продукции являются мощным инструментом в случаях, когда они выборочно 
применяются к правильным видам государственных услуг. Наиболее показательный 
международный пример  системы секторального БОР, ориентированного на стоимость 
единицы продукции – это система финансирования больниц, известная как "группа, 
привязанная к диагностике". В образовательном секторе, где затраты на студента на 
определенном уровне обучения более-менее стандартны, стоимость на единицу 
продукции также может быть полезным инструментом бюджетирования и управления 
деятельностью.   
                                                           
29
 Вариация этой идеи – это подсчет исходя из количества планируемых видов деятельности в рамках 
программы, умноженное на стоимость этих видов деятельности (метод, известный как бюджетирование, 
ориентированное на деятельность").   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
122 
 
 
 
 
 
Однако, стоимость единицы продукции не может использоваться как универсальный 
инструмент в целях бюджетирования, поскольку существует множество государственных 
услуг, у которых нет стабильной стоимости единицы продукции. Это происходит по 
причине "разнородности", поскольку средние затраты варьируются ввиду различий в 
объеме деятельности, необходимой для производства услуг, что в свою очередь вызвано 
конкретными обстоятельствами каждого конкурентного случая, а также тем, что в главе 12 
определяется как "конечные продукты резервного потенциала". Поскольку многие 
конечные продукты, предоставляемые государством, не имеют стабильной стоимости 
единицы продукции, нецелесообразно использовать этот показатель как метод оценки 
бюджетных запросов либо всех программ по всему правительственному сектору в 
системе программно-целевого бюджетирования.  
 
Более того, версия программно-целевого бюджетирования, известная как 
"бюджетирование, ориентированное на конечные продукты", не справится с огромной 
сложностью подсчетов единиц стоимости продукции по каждому из огромного 
количества услуг, предоставляемых государством.  
 
В худшем случае, применение подхода, основанного на стоимости единицы продукции, 
для оценки стоимости программ может вылиться в оправдание расходов по 
запланированному объему и расходам на внутреннюю деятельность,  такую как встречи, 
внутренние семинары обучения, и составление отчетов министерства. При таком подходе 
деятельность путается с конечными продуктами, и бюджетирование, ориентированное на 
деятельность, путается с бюджетированием, ориентированным на конечные продукты.  
Акцент на деятельности (рабочих процессах) очень далек от акцента БОР на "конечных 
продуктах" (услугах, доставленных общественности) и на "итоговых результатах" (выгоде 
для общественности).  
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
123 
 
 
 
 
Основная литература  
 
М. Робинсон, (2007): “Информация о стоимости”, в книге М. Робинсона "Бюджетирование, 
ориентированное на результат: привязка финансирования и результатов".  
 
Ж. Даймонд и П. Хемани (2005): "Развертывание интегрированных систем 
информационного обеспечения финансового управления в развивающихся странах", 
рабочий доклад МВФ, http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2008/01/introducing-fin.html. 
 
А. Хан и М. Пессоа (2009): "Концептуальная проработка: ключевой элемент успешного 
проекта по внедрению системы информационного обеспечения финансового управления 
на правительственном уровне". МВФ, техническое руководство по государственному 
финансовому управлению, http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/fad-technical-notes-and-
manuals-on-public-financial-management.html. 
 
С. Петерсон (2006): "Автоматизация государственного финансового управления в 
развивающихся странах", Гарвардский университет, школа правительственного 
управления имени Джона Ф. Кеннеди, 
http://web.hks.harvard.edu/publications/workingpapers/Faculty_Name.aspx?PersonId=213 
 
М. Робинсон и Д. Ласт (2009): "Базовая модель бюджетирования, ориентированного на 
результативность деятельности", техническое руководство МВФ, http://blog-
pfm.imf.org/pfmblog/fad-technical-notes-and-manuals-on-public-financial-management.html. 
 
А. Вайнн (2005): "Реформы государственного финансового управления в развивающихся 
странах: уроки, вынесенные из опыта Ганы, Танзании и Уганды", рабочий доклад N 7 
фонда наращивания потенциала стран Африки, http://www.acbf-

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
124 
 
 
 
 
pact.org/knowledge/documents/Working%20Paper%207%20on%20Financial%20Management-
Final.pdf.  
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
125 
 
 
 
 
11. 
Специальные темы в системах БОР  
 
Данный раздел начинается с рассмотрения взаимосвязи между структурой программ и 
организационной структурой. Затем рассматриваются связанный с этим вопрос 
характерных особенностей конструкции программ в развивающихся странах. Также 
рассматривается взаимосвязь между программами и функциональной классификацией 
бюджета. Последняя рассматриваемая в этой главе тема – взаимосвязь структур 
программы с различными уровнями правительства (в особенности, национального и 
субнационального правительств).  
 
Программы и организационная структура  
 
Как говорилось в предыдущих разделах, идеал, к достижению которого стремится 
система программно-целевого бюджетирования – это привязать программы  к их 
результатам. Иными словами, программы должны основываться на группах услуг, 
поставляемых внешних сторонам ("конечные продукты"), которые ведут к общим итогам, 
или "линиям продуктов", если использовать сокращенную терминологию раздела, 
посвященного основам программно-целевого бюджетирования. Именно за счет того, что 
результаты становятся фундаментом программ, сами программы становятся полезным 
инструментом приоритезации расходов и увеличения давления на министерства с целью 
повышения результативности их деятельности.  
 
Однако, организационные структуры не всегда привязаны к результатам. В большинстве 
правительственных структур, существуют некоторые организационные управления, 
которые не базируются на принципе "линий продуктов". Различия между структурой 
программ и организационной структурой могут привести к осложнениям, поскольку 
программно-целевое бюджетирование наиболее эффективно в тех случаях, когда 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
126 
 
 
 
 
существует четко определенная организационная ответственность за управление 
программой, т.е. когда единое организационное управление несет ответственность и 
подотчетно за результаты программы, и может использовать бюджетную гибкость, 
которую открывает система программно-целевого бюджетирования.  
 
 
Таким образом, возникает вопрос, каким образом и в какой мере структура программы и 
организационная структура могут быть соединены.  
 
Организационная структура, построенная по принципу "линий продуктов" будет означать, 
что все либо большинство организационных единиц будут определяться через отдельные 
категории услуг, которые они поставляют общественности, при том, что все услуги этого 
вида будут поставляться одной и той же организационной единицей. Реальные 
организационные структуры правительства отличаются от такого подхода по ряду 
параметров, включая следующее:  
 

 
Организационные структуры построены исходя из потребностей группы клиентов 
(секторов, регионов, физических лиц), а не исходя из категорий конечных продуктов. 
Таким образом, существующие организационные структуры могут предоставить 
различный ряд конечных продуктов своим целевым клиентским группам, а не "общую 
линию продуктов". Например, министерства сельского хозяйства ряда стран взяли на 
себя обязанности по предупреждению ВИЧ/СПИДа у фермеров, исходя из того 
обоснования, что разветвленная сеть контактов министерства сельского хозяйства с 
фермерами ставит министерство в выгодное положение и позволяет управлять этой 
услугой.  

 
Организационные структуры отличаются также и по функциональности, будучи 
построенными на основании объемов профессиональной компетенции и видов 
деятельности (например, организационная структура министерства общественных 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
127 
 
 
 
 
работ может быть построена по принципу отдельных управлений инженерно-
технических работ, планирования и пр, или же исходя из различных видов 
инфраструктурных объектов, строительством которых занимается министерство.)   

 
Особый случай первой категории – это управления услуг поддержки, 
функционирующие в рамках министерств либо ведомств, которые расширяют свою 
роль в предоставлении услуг общественности, и тем самым дублируют роль других 
министерств либо агентств. Классический пример этого – армейская медицинская 
служба, изначальная роль которой сводилась к оказанию медицинских услуг 
армейским частям, но которая расширила свою роль и стала значимым поставщиком 
услуг здравоохранения широкой общественности, став "конкурентом" министерства 
здравоохранения.  

 
Организационные единицы услуг поддержки – это организационные единицы в 
рамках министерств, которые предоставляют конкретные виды услуг поддержки 
(например, управление кадровых ресурсов, информационных технологий, финансов). 
Эти вопросы рассматривались в предыдущих разделах руководства.  
 
Организационные единицы, которые вносят вклад в создание нескольких, отличающихся 
друг от друга линий продуктов, представляют собой особую проблему с точки зрения 
системы программно-целевого бюджетирования.  Менее сложными представляются 
противоположные ситуации, при которых множество организационных единиц вносят 
вклад в создание конкретной линии продуктов, без наличия какого-либо человека в 
иерархической ступени, который стоял бы над всеми этими организационными 
единицами и занимался бы интегрированным управлением, которого требует программа, 
включающая в себя все эти организационные единицы.   
 
С точки зрения более широкой системы "управления, ориентированного на результат" 
(УОР), которая лежит в основе реформ государственного сектора, зачастую целесообразно 
осуществить реструктуризацию для того, чтобы сделать организационные структуры более 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
128 
 
 
 
 
подготовленными к работе по принципу "линии продуктов", чем это существует в 
традиционном подходе к государственной службе. Например, можно было бы снизить 
роль армейской медслужбы в предоставлении медицинских услуг населению, при том, 
чтобы полную ответственность за это могло бы взять на себя министерство 
здравоохранения. Если, например, существуют две или более организационные единицы 
в рамках одного и того же министерства, которые вовлечены в поставку той же самой 
"линии продуктов", эти единицы можно либо соединить, либо назначить ответственное 
лицо с иерархическими полномочиями над этими организационными единицами. 
Функциональные структуры должны быть, во многих случаях, заменены на структуры, 
исходящие из работы по принципу линии продуктов. Такая реорганизация значительно 
усилит акцент на результатах, которого как раз и призвано добиться программно-целевое 
бюджетирование.  
 
Возможные организационные реструктуризации сами по себе не решат полностью вопрос 
конфликта между организационной структурой и структурой программ, по двум 
причинам.  
 
Во-первых, даже если создание организационной структуры, более нацеленной на 
результат, представляется целесообразным, может оказаться невозможным либо даже 
нецелесообразным вносить значительные изменения в организационную структуру 
одновременно с переходом на систему программно-целевого бюджетирования. Охват 
такой реструктуризации может быть слишком велик, либо может оказаться сложным 
заручиться достаточным уровнем поддержки для осуществления такой масштабной 
организационной реструктуризации. В таких обстоятельствах, может быть принято 
решение о том, что в рамках общей системы реформ государственного сектора 
организационная реструктуризация может быть отложена на более поздний этап.   
  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
129 
 
 
 
 
Вторая причина состоит в том, что организационная структура, основанная 
исключительно на принципе "линии продуктов", в целом нежелательна. При 
доскональном проведении реформ УОМ, вполне может произойти, что функции 
поддержки и координации деятельности всего министерства будут взяты на себя 
управлением услуг министерства. Например, УОМ дает большую степень гибкости 
менеджерам в управлении кадровыми ресурсами (наем, оплата труда и пр.), и в той мере, 
в какой этот подход будет взят на вооружение, объем полномочий отдела кадров 
министерства (и государственных министерств)  будет значительно сокращен, поскольку 
некоторые из их функций будут переданы организационным единицам, работающим на 
передовой линии.  Несмотря на это, в любой рационально организованной структуре 
всегда имеет смысл выстроить структуру таким образом, чтобы основные услуги 
поддержки предоставлялись централизованно функциональными отделами, а не были 
полностью разделены между отделами министерства, непосредственно занимающимися 
предоставлением услуг. Всегда будет существовать отдел министерства финансов, и 
обычно какой-либо отдел информационных технологий, а также отдел кадров и пр. 
Некоторым министерствам также понадобится наличие региональных офисов, которые, 
ввиду соображений размера, будут предоставлять несколько продуктов, а не 
специализироваться на предоставлении одной лишь линии продуктов. Так что даже если и 
есть большое желание применить организационный принцип "линии продуктов" в 
максимально возможной степени для того, чтобы совместить программы и структуры, 
нельзя ожидать, что будет достигнута их полная совместимость.  
 
Это означает, что при введении программно-целевого бюджетирования неизбежно 
возникнут конфликты между организационными структурами и "чистой" структурой 
программы, ориентированной исключительно на результат. Некоторые из этих 
конфликтов будут временными, в том смысле, что они могут быть разрешены в будущем 
за счет организационной реструктуризации. Некоторые из этих конфликтов будут 
постоянными.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
130 
 
 
 
 
 
Существуют два подхода, которые можно взять на вооружение при наличии конфликта 
между организационными структурами и программами. Первый – это дать определение 
программам исходя из организационных структур, даже если это будет означать 
значительный отход от принципа программ, ориентированных на результат. Второй 
подход – это не трогать принцип программ, ориентированных на результат, и согласиться с 
тем, что будут существовать различия между организационной структурой и структурой 
программы, некоторые из которых могут оказаться временными, но другие будут 
постоянными. Должны быть разработаны соответствующие стратегии управления для 
того, чтобы управлять конфликтом между программами и организационными 
структурами.  
 
На практике, некоторое сочетание этих двух подходов не только широко распространено, 
но и в определенной мере неизбежно.  
Пределы полномочий министерств и услуги внутренней поддержки  
 
Есть две широкие области, в отношении которых существует общепринятое мнение о 
целесообразности отступления от принципа программно-целевого бюджетирования и 
адаптации программ к организационным структурам.  
 
Первая касается организационных границ министерства. Подавляющее большинство 
стран придерживаются принципа, гласящего, что программы не должны выходить за 
пределы полномочий министерств. Может показать заманчивой идея о том, что если два 
различных министерства вносят свой вклад в создание одной линии продуктов, то тогда 
можно было бы создать межминистерскую программу, основанную на этой линии 
продуктов.  Например, может показаться заманчивой идея создания единой программы 
борьбы со СПИДом, которая свела бы воедино всю деятельность по предупреждению и 
лечению ВИЧ/СПИДа, которую проводят различные министерства. Против такого подхода 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
131 
 
 
 
 
говорит тот факт, что каждое министерство должно иметь свой собственный, четко 
определенный бюджет. Система, при которой из бюджета просто выделяются фонды на 
программы, которые проводят два или более министерств, и затем министерствам дают 
возможность решать, как разделить эти средства между ними, будет просто 
нефункциональной. Если и будут существовать межминистерские программы, 
вовлекающие два или более министерств, важно, чтобы в бюджете было четко указано, 
сколько из выделенных на программу средств пойдет каждому из вовлеченных в 
программу министерств. Важно отметить, что это будет означать наличие подпрограмм, 
которые были ограничены пределами отдельных министерств, что, в сущности, приводит 
нас обратно к принципу, что программы (либо в данном случае подпрограммы) не 
должны пересекать границ министерств.
30
 
 
Некоторые страны стремятся осуществлять более тщательную координацию в связанных 
между собой областях поставки услуг путем создания больших групп, объединяющих 
несколько программ.  Наилучшим примером является Франция, где программы 
группируются в большие целевые задачи, некоторые из которых выходят за пределы 
министерств. Тот принцип, что программы должны оставаться в пределах министерств, 
тем не менее, соблюдается.  
 
Межминистерские программы в странах Африки  
 
В некоторых странах Африки, которые ввели программную классификацию в свои бюджеты, было 
принято сознательное решение ввести программы, которые осуществляются совместно двумя или 
более министерствами, принадлежащими к одному и тому же сектору. Для обеспечения 
функциональности этой модели, юридические ассигнования бюджета устанавливают часть общего 
                                                           
30
 Распределение программ, вовлекающих несколько министерств, между министерствами на уровне 
подпрограмм в принципе может быть осуществлено. Однако, нежелательным следствием этого может быть 
то, что парламент будет вынужден принять ассигнования бюджета на относительно детализированном 
уровне подпрограмм, вместо распространенной практики принятия бюджета на более широком уровне 
программ.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
132 
 
 
 
 
бюджета программы, причитающуюся каждому из министерств. Контекст такого подхода 
заключается в правительственных структурах, характерной чертой которых является наличие 
намного большего числа министерств, чем в других странах мира.  В некоторых странах Африки 
существует по 50 министерств.  В этих обстоятельствах, зачастую случается так, что несколько 
министерств одновременно стремятся добиться одних и тех же результатов. В целях обеспечения 
координации, эти страны не только осуществляют секторальные программы, но также уделяют 
значительное внимание координированию политики на уровне всего сектора. Это объяснимо, но 
наилучшим решением проблемы фрагментации политики между слишком большим числом 
маленьких министерств было бы коренное сокращение числа министерств. Во многих случаях, 
причина существования такого большого количества министерств заключается в желании создать 
большое число министерских должностей для политиков. 
 
 
Для того, чтобы программы не выходили за пределы министерств, необходимо наличие 
программ, которые осуществляются исключительно координирующими министерствами. 
Эти программы должны по большей части определяться не с точки зрения конечных 
продуктов и итоговых результатов, которые предоставляются общественности, а с точки 
зрения услуг поддержки, которые эти министерства предоставляют всему правительству.  
Например, министерство либо комиссия по государственной службе может осуществлять 
программу "госслужба", ключевой задачей которой будет "качественная государственная 
служба, способная предоставлять профессиональные рекомендации в области политики и 
предоставления услуг". Очевидно, что это задача не является итоговым результатом, но, 
тем не менее, она является важным инструментом обеспечения итоговых результатов для 
общественности.  
 
Вторая область, в которой большинство стран с функционирующими системами 
программно-целевого бюджетирования допускают отступление от принципа программно-
целевого бюджетирования – это программы администрирования в каждом министерстве, 
которые, как было показано в главе 10 и в других частях настоящего руководства, 
группируют в себе все услуги поддержки и другие "накладные" расходы министерства. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
133 
 
 
 
 
Это делается для того, чтобы избежать сложностей, связанных с альтернативным 
подходом, который требует, чтобы затраты на услуги поддержки были отнесены на счет 
программ, которые эти услуги призваны поддерживать. Как рассматривалось в разделе, 
посвященном бухучету и определению стоимости программ, этот альтернативный подход 
влечет за собой необходимость очень сложных распределений косвенных затрат, что для 
многих стран может выходить за рамки технических возможностей либо быть слишком 
затратным. Лишь небольшое число стран ОЭСР, таких как Австралия, используют такой 
подход.  
 
Программы администрирования в целом будут преследовать цели, которые не связаны с 
итоговыми результатами. Например, представим, что существует правительственное 
учреждение, которое осуществляет программу управления предоставлением офисных 
помещений министерствам. Задачей такой программы будет, вероятно, "своевременное 
обеспечение потребностей отраслевых министерств и правительственных учреждений в 
офисных помещениях". Другими словами, задача будет только относиться к 
предоставляемому конечному продукту. Это происходит по причине того, что данная 
услуга не вносит прямого вклада в предоставление услуги.  
 
Более широкие конфликты между программами и организационными 
структурами  
 
Как следует рассматривать конфликты между организационными и программными 
структурами, которые нельзя решить за счет компромиссов, рассмотренных выше? 
Дальнейшие отступления от принципа программно-целевого бюджетирования намного 
опаснее. Если просто поменять структуру программы при возникновении конфликтов с 
организационной структурой, то в конечном можно остаться не с бюджетом, 
ориентированным на программу, а с бюджетом, ориентированным на организационную 
единицу.  Традиционная модель бюджетирования в большом числе стран (включая 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
134 
 
 
 
 
большинство "латинских" стран, Южную Америку, не-англоговорящие страны Африки, и 
большинство стран Восточной Европы) заключалась в том, что бюджетные ассигнования 
производились не только по статьям расходов (экономической классификации), но и по 
внутренним организационным единицам министерств. Если пытаться встроить 
программный принцип в организационные структуры, то результат получится похожим на 
такой вид традиционной структуры. А поскольку организационная структура не 
ориентирована не результат, это может сорвать выполнение ключевой задачи – 
обеспечить процесс бюджетирования, ориентированного на результат.  
 
Для того, чтобы не поставить под угрозу дальнейшее выполнение принципа 
программного бюджетирования, возникает вопрос управления конфликтами между 
организационной структурой и структурой программы. Распространенный подход, 
который собой олицетворяет Франция – это назначить менеджеров программы. Когда 
структура организационной единицы совпадает со структурой программы, то глава 
организационной единицы и менеджер программы будут одним и тем же лицом. Но в 
случае расхождений между структурой организации и программами, это будут разные 
люди. Роль менеджера программы будет заключаться в том, чтобы поддерживать акцент 
на работе по принципу линии продуктов и устранять угрозу этому принципу со стороны 
функционального, секторального либо иного организационного принципа. Более 
конкретно, менеджер программы должен вести работу с менеджером организационной 
единицы учреждения для того, чтобы обеспечить акцент на ключевых задачах программы 
и на содействии координации между различными организационными единицами, 
задействованными в осуществлении программы. Если такой подход окажется 
функционален, тогда не нужно будет больше беспокоиться о различиях между 
программой и организационной структурой.  
 
Этот подход привлекателен. Тем не менее, следует отметить, что он также влечет за собой 
потенциальные, и довольно важные, риски. В частности, существование двух 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
135 
 
 
 
 
взаимопроникающих слоев управленческих структур может привести к постоянному 
конфликту между менеджерами, что либо снизит результативность и эффективность 
работы, либо изолирует одного из  двух менеджеров (обычно менеджера программы). 
Конфликт между менеджерами программы и организационной единицы стал 
реальностью во Франции.  
 
 
Франция: Роль менеджера программы
31
 
 
“Менеджер программ назначается соответствующим министром в целях руководства 
программой. Менеджер принимает участие в формулировании стратегических задач программ, 
под руководством министра. Менеджер несет ответственность за осуществление и выполнение 
этих задач. В этих целях, менеджер трансформирует стратегические задачи программы в 
операционные задачи, соотносящиеся с каждой из организационных единиц, которые участвуют в 
программе, посредством диалога с менеджерами этих организационных единиц". 
 
 
Структуры программ в развивающихся странах  
 
Принимая во внимание вышеизложенное, для развивающихся стран целесообразно 
избегать ненужных осложнений в структурах программ за счет следующих методов:  
 

 
Следует избегать программ, вовлекающих много министерств. Если в структуре 
программы необходимо отразить межминистерское сотрудничества в 
пересекающихся областях ответственности, будет более целесообразно использовать 
французский подход целевых задач, объединяющих несколько программ, чем 
осуществлять совместные программы, по которым министерства делят 
ответственность.  
                                                           
31
 Источник: Франция (2004), стр. 13. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
136 
 
 
 
 

 
Следует применять программы администрирования, вместо того, чтобы пытаться 
решить неподъемную задачу распределения косвенных затрат.  

 
Целесообразно использовать простые иерархии программ, ограничивая их одним или 
двумя уровнями (программы, либо программы и подпрограммы).  
В некоторых развивающихся странах, организационная реструктуризация может оказаться 
еще более важной задачей в среднесрочной перспективе. Это в особенности применимо 
к тем странам, в которых, например, существует слишком много министерств (иногда 
сорок и более). В таких случаях, если придерживаться принципа, что программы не 
должны выходить за уровень министерств, можно принести больше вреда с точки зрения 
принципа программного бюджетирования, чем в странах с небольшим количеством 
больших министерств. В некоторых развивающихся странах, двойное выполнение тех же 
функций одними и теми же министерствами может также стать особенно серьезной 
проблемой.  
 
Функции и программы  
Вопрос, который ведет к значительной путанице – это взаимосвязь между структурой 
программ и "функциональной" классификацией правительственных расходов. 
Стандартная международная классификация бюджета по функциональному признаку – 
это система Классификации функций правительства, составленная ООН. Эта 
классификация была разработана для того, чтобы  через стандартизированную 
классификацию правительственных расходов появилась возможность проводить 
международные сравнения распределения ресурсов между различными областями 
политики. Отметим, однако, что в ряде стран существуют, по историческим причинам, 
"функциональные" классификации, которые отличаются от функциональной 
классификации ООН.  
 
 
Функциональная классификация ООН  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
137 
 
 
 
 
 
Функциональная классификация ООН состоит из иерархической структуры трех уровней. Самый 
высокий уровень ("сектор") включает в себя четыре широкие категории, такие как "оборона", 
"общественный порядок и безопасность", "здравоохранение" и "образование". Существует десять 
таких секторов. Под этим уровнем идут два более низких уровня: "группы" и "классы". В секторе 
образования, группы включают в себя "дошкольное и начальное образование", "среднее 
образование", "высшее образование" и "вспомогательные услуги для сектора образования". 
Внутри, скажем, группы "дошкольное и начальное образование" существуют два класса: 
"дошкольный" и "начальный". Эта иерархическая структура может быть представлена в 
нижеприведенном виде на примере сектора здравоохранения (Сектор 7). Приведенный пример 
показывает лишь некоторые группы сектора здравоохранения, и только один пример разбивки 
группы по классам.   
 
 
 
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
138 
 
 
 
 
 
 
Основной причиной, по которой вносится сумятица во взаимоотношения между 
функциями и программами, заключается в том, что термин "функции" отчасти несет 
неверные коннотации, и большинство функциональных категорий на самом деле 
являются категориями конечных продуктов – "линий продуктов". Функциональная 
классификация не является чистой классификацией, ориентированной на результат. 
Несмотря на это, функциональная классификация расходов настолько похожа по 
внешнему виду на программную классификацию, в особенности ту, которая включает в 
себя программы администрирования, что иногда возникает естественный вопрос – а 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
139 
 
 
 
 
зачем нужны обе и не стоит ли совместить обе структуры тем или иным образом? Самый 
распространенный способ связать программу и функциональные структуры – это настоять, 
чтобы все программы входили в один из десяти широких секторов в рамках 
функциональной Классификации функций правительства, составленной ООН, и при этом 
закрыть возможность для программ выходить за пределы этих секторов. Этот подход 
проиллюстрирован на нижеприведенном графике:   
 
 
 
 
Альтернативная точка зрения состоит в том, что функциональная классификация не 
должна ограничивать структуру программы и не должна формально являться ее частью. 
Эта точка зрения исходит из признания того факта, что функциональная классификация 
призвана выполнять роль исключительно статистического инструмента для проведения 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
140 
 
 
 
 
международных сравнений распределения ресурсов, и не предусматривается как 
бюджетная классификация, исходя из которой распределяются бюджетные ресурсы.  
 
Потенциальная проблема, которая может возникнуть при включении структуры 
программы в функциональную структуру, состоит в том, что выбор программ в любой 
стране должен отражать конкретные проблемы политики, с которыми сталкивается эта 
страна. Таким образом, в стране, где борьба с опустыниванием – одна из ключевых задач 
политики, целесообразно создать соответствующую программу. В то же время, во многих 
других странах не понадобиться создавать такой программы отдельно.  Если ограничить 
структуру программы для того, чтобы втиснуть ее в определенную функциональную 
классификацию, снизится уровень гибкости в определении программ. Эта проблема не 
столь значительна в случае, если все, что предлагается – это держать программы в рамках 
секторов функциональной классификации ООН (высшего уровня классификации), хотя 
даже в этом случае неясно, зачем отменять программы, которые выходят за рамки границ 
секторов. Тем не менее, проблема становится значительной в случае, если структура 
программы должна быть приведена в соответствие с более детальной функциональной 
категоризацией, как показано в приведенном ниже практическом примере.  
 
Программы и функции: практический пример  
 
Одна африканская страна, которая решила интегрировать свою функциональную и 
программную классификации, столкнулась со значительными проблемами из-за 
выбранного ей метода интеграции. В этой стране существовала функциональная 
классификация, которая, как и функциональная классификация ООН, представляла собой 
иерархию из трех уровней:   
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
141 
 
 
 
 
 
 
В функциональной структуре этой страны, "сектора" (которых всего 10) были похожи на 
сектора в классификации ООН, "первичные функции" были схожи с группами, а 
"вторичные функции" с классами по классификации ООН. Тот факт, что функциональная 
классификация этой страны немного отличалась от классификации ООН, не представлял 
серьезной проблемы. Проблема была в том, что было принято решение подчинить 
программы второму уровню функциональной классификации, а не высшему уровню. Это 
привело к появлению следующей интегрированной функциональной и программной 
структуры:  
 
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
142 
 
 
 
 
 
 
Следствием такого подхода стало то, что ни одной программе нельзя было выходить за 
пределы "первичной" функции (или второго уровня).   
 
Проблема заключалась в том, что первичных функций было около 70-и, и они были 
излишне детализированы, намного более детализированы, чем, например, десять 
секторов высшего уровня в функциональной классификации ООН. Следует помнить, что в 
большинстве стран, общее число программ по всему правительству составляет примерно 
150-200. Положение о том, что ни одна программа не может выходить за пределы 
первичных функций, наложило множество излишних ограничений, и сделало 
невозможных создание некоторых программ, которые были важны для правительства. 
После вынесения определенных рекомендаций, эта страна изменила свою точку зрения, и 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
143 
 
 
 
 
определило высший "функциональный" уровень структуры программ по образцу десяти 
секторов функциональной классификации ООН.  
 
Программы и уровни правительства  
 
Вопрос, который возникает при определении структур программ – это взаимоотношение 
между структурами программ на различных уровнях правительства. Следует ли 
национальному и субнациональному уровням правительствам применять одинаковую 
структуру программ?  Либо же различные уровни правительства должны самостоятельно 
разрабатывать свои структуры программ, не особо обращая особого внимания на то, что 
делают другие уровни правительства?  
 
В этом вопросе разные страны придерживаются различных точек зрения. Во многих 
федеральных странах, где субнациональный уровень правительства обладает 
значительной степенью конституционной автономии и всячески эту автономию защищает, 
каждый уровень правительства создает свою собственную структуру, не обращая 
внимания на то, что делают другие уровни правительства (что происходит, например, в 
Австралии и Канаде).  
 
При этом во многих других странах существует мнение, что структура программ должна 
быть тем или иным образом стандартизирована либо гармонизирована. Это особенно 
касается развивающихся стран, в которых существуют единые национальные планы, 
призванные направлять работу всего государственного сектора.  
 
Даже если стремиться к максимальной степени гармонизации, нельзя создать абсолютно 
идентичные программы на национальном и субнациональном уровнях. Поскольку 
различные уровни правительства выполняют разные задачи и функции, им необходимы 
различные программы. Даже в одинаковой области услуг, их функции могут значительно 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
144 
 
 
 
 
различаться, и, возможно, эти различия стоит отразить в названиях программ. Например, 
может оказаться, что в секторе школьного образования, национальное правительство 
отвечает за разработку национальных стандартов (обязательный учебный план), а 
субнациональные правительства занимаются поставкой услуги на практике. При такой 
системе, национальная программа может называться, например "образовательная 
политика", а субнациональные программы могут называться просто "образование".  
 
Основная литература  
М. Робинсон и Х. Ван Иден (2007): "Классификация программ", в книге М. Робинсона 
"Бюджетирование, ориентированное на результат: привязка финансирования и 
результатов". 
 
Д. Даймонд (2003): "От программ к бюджетированию, ориентированному на результат: 
проблемы, с которыми сталкиваются развивающиеся страны", рабочий доклад МВФ, 
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2003/wp03169.pdf. 
 
МВФ (2001): "Руководство по финансовой статистике правительств", Вашингтон, МВФ 
(содержит детальную информацию по функциональной классификации ООН), 
http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/ 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
145 
 
 
 
 
 
12. Финансирование по формуле и системы покупатель-поставщик  
 
Финансирование по формуле, одной из разновидностей которой является механизм 
покупатель-поставщик, представляет собой попытку создать намного более тесную связь 
между финансированием и результатами, что является характерной чертой метода 
программно-целевого бюджетирования. В рамках метода программно-целевого 
бюджетирования, при определении уровня финансирования учитывается информация о 
результативности деятельности, но связь эта не автоматическая. При финансировании по 
формуле, связь между финансированием и результатами прямая.   
Когда она используется как разновидность программно-целевого бюджетирования, 
финансирование по формуле означает, что финансирование, предоставляемое 
правительственному министерству либо учреждению, определяется целиком либо 
частично на основании заданной алгебраической формулы, привязанной к конечным 
продуктам либо итоговым результатам (вкратце "результатам"). Формула может связать 
финансирование с ожидаемыми (или будущими) результатами, как например, это 
происходит, когда финансирование школ исходит из числа студентов, зачисленных в 
школу в начале года. Она может исходить и из действительных результатов, которых 
достигает учреждение, что происходит в случае, когда финансирование школ зависит от 
числа студентов, действительно посещающих школу в течение года (т.е. если студент 
зачисляется в школу в начале года, но затем выбывает из школы, финансирование за 
этого студента не предоставляется). Последняя разновидность финансирования по 
формуле, в которой финансирование зависит от действительных результатов, известно 
также как система "покупатель-поставщик".   
Многие системы финансирования по формуле основаны на стоимости. Например, если 
школы финансируются по большей части по формуле, основанной на количестве 
студентов, то очевидно, что объем финансирования на студента будет исходить из оценки 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
146 
 
 
 
 
стоимости обучения одного студента. При этом формулы также используются для 
выделения премиального финансирования за результативность. В этих случаях 
финансирование не исходит, и не может исходить, из оценки стоимости. Например, в 
некоторых системах государственных университетов, объем базового финансирования, 
исходящий из стоимости обучения одного студента, сопровождается дополнительным, 
премиальным финансированием, которое привязано к показателям результативности, 
таким как процент выпускников, которые трудоустраиваются в течение определенного 
времени после окончания данного ВУЗа.  Никто не может подсчитать, какова может быть 
стоимость увеличения уровня трудоустройства выпускников на, скажем, 5%, а, 
следовательно, объем премиального финансирования, предоставляемого университету, в 
некотором смысле произволен.  Однако это никоим образом не снижает его полезности 
как стимула повышения качества и достижения лучших результатов.  
Механизм покупатель-поставщик успешно использовался в определенных 
правительственных секторах, в особенности в секторе больничных услуг, где он принял 
форму так называемого "финансирования, основанного на методе группы 
диагностирования (МГД)".
32
 В целом, идея заключается в том, что больницы получают 
финансирование от правительства за те конечные продукты, которые они предоставляют, 
и только за эти конечные продукты. На каждый тип лечения (например, лечение 
перелома бедра) назначается стандартная цена. Если больница тратит на это лечение 
больше, чем ей платит бюджет, то больница несет потери. Если, с другой стороны, 
больница оказывает данную услугу за меньшую цену, чем она получает из бюджета, то 
больница работает в прибыль. Таким образом, руководству больницы дается серьезный 
стимул для повышения эффективности работы больницы (сдерживания затрат). Когда эта 
система была впервые введена в США, существовали огромные опасения, что она 
приведет к серьезным негативным последствиям, таким как снижение качества услуг и 
отказ лечить пациентов, чье обслуживание стоит дорого. На практике, эти опасения 
оказались значительно преувеличенными, отчасти ввиду наличия других дополнительных 
систем контроля качества и отчасти потому, что существовали серьезные причины 
профессионального характера для поддержания качества обслуживания пациентов на 
                                                           
32
  Детальное описание этой системы приведено в книге Робинсона и Брамби (2005), в разделе V. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
147 
 
 
 
 
должном уровне. В целом, опыт показал, что система финансирования по методу группы 
диагностирования достигла значительных успехов в снижении затрат без сопутствующих 
неприемлемых негативных последствий. По этой причине, растущее число стран приняли 
эту систему как модель финансирования своих государственных больниц.  
Тем не менее, система покупатель-поставщик не является универсально приемлемой для 
всех или даже для большинства государственных услуг. Это было недвусмысленно 
продемонстрировано, когда Австралия и Новая Зеландия попытались в течение 1990-х и 
начале 2000-х годов провести реформу всей системы бюджетирования с целью ее 
полного перевода на принцип покупатель-поставщик. Вся эта идея получила название  
"система бюджетирования по методу начисления, ориентированная на конечные 
продукты ". Эксперимент провалился.
33
 
 
Ограничения применимости финансирования по формуле и системы 
покупатель-поставщик  
Финансирование по формуле и системы покупатель-поставщик требуют наличия 
стабильной связи между объемом конечных продуктов и стоимостью, или, иными 
словами, наличия стабильной стоимости единицы продукции (конечных продуктов). 
Таким образом, эти типы систем финансирования подходят для государственных 
учреждений "производственного" типа, т.е. учреждений, которые производят 
значительные объемы ограниченного набора достаточно стандартных и однородных 
услуг. Сдача теста на права – хороший пример. Конечный продукт, который предоставляет 
учреждение, выдающее права водителям – довольно стандартный в том смысле, что 
каждый заявитель на получение прав должен сдать один и тот же тест. Стоимость 
выдаваемых прав тоже стабильна, и в принципе не должно возникать сложностей с 
привязкой финансирования к количеству выданных лицензий.  
                                                           
33
  См. работу “Системы покупателя-поставщика” в книге Робинсона "Бюджетирование, ориентированное 
на результат", где данные системы рассматриваются детально.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
148 
 
 
 
 
При этом существует множество услуг, предоставляемых правительством, которые не 
относятся к данной категории и к которым нельзя применить финансирование по такому 
принципу. В этой связи требует особого упоминания разнородные услуги и услуги 
резервного потенциала.  
Как говорилось ранее в данном руководстве, разнородность конечных продуктов 
возникает в случаях, когда деятельность, необходимая для производства одной единицы 
(объема) конечного продукта значительно отличается от деятельности, необходимой для 
производства другой единицы (объема) того же конечного продукта, что может быть 
вызвано различиями в характеристиках каждого конкретного случая либо клиентской 
базы.  Разнородность конечных продуктов означает, что стоимость единицы конечных 
продуктов будет значительно отличаться от стоимости другой единицы такого же типа по 
причинам, которые не имеют ничего общего с эффективностью. За исключением особых 
обстоятельства, где влияние разнородности на стоимость уравновешивается 
значительным объемом соответствующего конечного продукта
34
, значительная 
разнородность конечных продуктов может подорвать основы модели финансирования, 
ориентированной на конечный продукт. Когда для определенной услуги характерна 
серьезная степень разнородности, стоимость на единицу продукции будет варьироваться 
по непредсказуемой траектории, а, следовательно, будет невозможно привязать 
финансирование к стоимости единицы продукции. Например, стоимость лечения жертв 
несчастных случаев в центрах скорой помощи больниц слишком отличается от случая к 
случаю для того, чтобы их можно было включить в систему финансирования по методу 
МГД, рассмотренную выше.  
Хороший пример второго случая, услуги резервного потенциала – это пожарная часть. 
Конечный продукт, предоставляемый пожарной частью – это тушение пожаров. Но не 
представляется возможным финансировать пожарную часть исходя из числа потушенных 
ею пожаров. Пожарная часть больше напоминает страховой полис, и правительство на 
                                                           
34
 Что происходит при многих видах услуг здравоохранения 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
149 
 
 
 
 
самом деле финансирует на столько конечные продукты, сколько готовность пожарной 
части своевременно предоставить этот конечный продукт в случае, когда это будет 
необходимо. В такую услугу намеренно закладываются резервные мощности.  
Одна из причин, по которой попытки распространить систему покупатель-поставщик на 
все правительство не увенчались успехом заключалась в том, что многие услуги, 
поставляемые государственными министерствами, плохо подходили под такой метод 
финансирования. По этим причинам, финансирование по формуле и системы покупатель-
поставщик следует рассматривать не как модели бюджетирования, ориентированной на 
результат, которые могут быть применимы к правительству в целом, а как системы, 
которые можно выборочно применять к отдельным государственным услугам, 
относительно стандартизированным и производимым в больших объемах.  
Основная литература  
М. Робинсон  (2007): “Системы покупателя-поставщика”, в книге Робинсона 
"Бюджетирование, ориентированное на результат". 
Р. Смит, (2007): “Финансирование по формуле и бюджетирование, ориентированное на 
результат", в книге Робинсона "Бюджетирование, ориентированное на результат".  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
150 
 
 
 
 
 
13. Плановые цели и бюджетирование, ориентированное на 
результат 
 
Плановые цели являются важным инструментом системы управления, целью которой 
является достижение результатов. Когда цели систематически связываются с бюджетным 
финансированием, мы можем говорить о наличии модели БОР.  Система договоров о 
предоставлении государственных услуг в Великобритании, в том виде, в котором она 
существовала между 1998 и 2007 годами при лейбористском правительстве, представляет 
собой наиболее важный пример такой модели деятельности. При этой системе, каждые 
три года устанавливалось несколько сотен целей высокого уровня, как часть процесса 
"пересмотра расходов", на основании которого затем устанавливались объемы 
многолетних бюджетов министерств. "Пересмотр расходов" представлял собой основу 
бюджетного процесса и выступал в роли того контекста, в котором принимались решения 
об объемах финансирования большинства министерств. Таким образом, в рамках этой 
системы бюджетирование и постановка целей являлись взаимосвязанными частями 
одного и того же процесса.  
Перед тем, как перейти к рассмотрению природы взаимоотношений между 
финансированием и плановыми целями, целесообразно сначала рассмотреть плановые 
цели и некоторые ключевые вопросы, которые с ними связаны.  
Цель деятельности – это количественное выражение, с временными рамками достижения 
этой цели (как правило, открыто заявленными, но иногда подразумеваемыми).  Цели 
могут устанавливаться по итоговым результатам, конечным продуктам (количества, 
качества либо эффективности) либо деятельности и исходным ресурсам. Различие между 
показателями и целями представляется достаточно важным. Цели всегда основаны на 
конкретных показателях деятельности, которые представляют собой единицы измерения, 
позволяющие измерить степень достижения целей.  Но показатели не включают в себя 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
151 
 
 
 
 
количественных целей или времени выполнения.  Таким образом, процент населения с 
ВИЧ/СПИДом – это показатель деятельности. Снижение уровня заболеваемости  
ВИЧ/СПИДом на 10% в течение 5 лет – это плановая цель деятельности.  
Также важно не путать цели и задачи. Задача говорит лишь о виде улучшения, которое 
планируется в той или иной области, не указывая мерки, которые будут использованы для 
измерения степени ее выполнения, количественные показатели либо временные рамки 
выполнения. "Значительное снижения уровня инфицирования ВИЧ/СПИДом", например, 
является задачей, а не целью.  
Плановые цели: некоторые примеры  

 
Повысить уровень грамотности среди взрослого населения с 60% до 70% к 2015 году (цель 
итогового результата) 

 
Привить все население против полиомиелита до 2012 года (цель конечного продукта)  

 
Обеспечить наличие всей ежемесячной бухгалтерской отчетности в течение 15 дней по 
окончании финансового года (цель деятельности, с подразумеваемыми сроками выполнения, 
"немедленно, в этом году") 

 
Нанять на работу специалистов, обладающих соответствующей квалификацией, на все 
вакантные должности советников по сельхозпроизводству в течение этого финансового года 
(цель исходных ресурсов).  
 
Существует широко распространенное мнение, что плановые цели следует устанавливать 
для всех программ и, возможно, для всех показателей результативности деятельности. 
Однако, можно утверждать, что предпочтительнее – выборочный, постепенный подход к 
установлению плановых целей деятельности.  
В первую очередь, постановка целей требует твердой опоры в виде надежных, 
своевременных и проверенных показателей деятельности. В лидирующих странах ОЭСР, 
таких как Великобритания, разработка надежной системы показателей деятельности 
заняла десятки лет. Большинство стран, и в особенности большинство стран с низким и 
средним уровнем доходов, не обладают такой системой.  С этой точки зрения, для 
развивающихся стран на начальном этапе более разумно сконцентрировать свои усилия 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
152 
 
 
 
 
на построении надежной базы ключевых показателей деятельности, и лишь на более 
позднем этапе начать устанавливать обширные цели этой деятельности.  
Во-вторых, постановка актуальных и достоверных плановых целей представляет собой 
сложный процесс. Выбор критериев, из которых будут установлены плановые цели – 
далеко не прямолинейный процесс, и существуют значительные сложности, связанные с 
постановкой плановых целей, которые не были бы ни слишком сложными, ни слишком 
легкими.   
В-третьих, некоторые авторы придерживаются точки зрения, что цели необходимо 
устанавливать лишь по отношению к показателям результативности деятельности, над 
которыми можно осуществлять определенную степень контроля. Те, кто придерживается 
этой точки зрения, опасаются, что постановка целей для полностью неподконтрольных 
переменных снизит, а не увеличит, мотивацию госучреждений и их персонала. Если 
придерживаться такой точки зрения, то наиболее очевидным выводом будет то, что 
плановые цели в целом не следует ставить в отношении итоговых результатов, и в 
особенности итоговых результатов высокого уровня, поскольку на них значительное 
влияние оказывают неподконтрольные "внешние факторы". С этой точки зрения, 
постановка плановых целей для конечных продуктов более перспективна.
35
 В то же 
время, однако, наибольшее значение имеют именно  итоговые результаты, и среди них 
наиболее важными являются  итоговые результаты  высокого уровня.  Таким образом, 
многие правительства ставят цели в отношении итоговых результатов, над которыми они 
обладают лишь ограниченной степенью контроля, например, уровнем экономического 
роста и безработицы, уровнем роста туристического сектора и пр.  
Четвертое, и последнее, замечание, состоит в том, что не имеет смысла устанавливать 
большее количество плановых целей, чем правительство в состоянии отследить и по 
которым оно в состоянии действовать. Во многих странах, выполнение плановых целей 
учреждением в последующем не контролируется, и, как следствие, плановые цели 
зачастую не принимаются всерьез. Опыт Великобритании с системой договоров о 
                                                           
35
 С той оговоркой, что постановка плановых целей может быть неуместна по отношению к конечным 
продуктам, которые подвержены сильному влиянию разнородности.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
153 
 
 
 
 
государственных услугах стало серьезным исключением из этого правила. В 
Великобритании, правительство было серьезно настроено вести наблюдение и 
предпринимать действия, исходя из выполнения или невыполнения плановых целей. 
Особое внимание уделялось наблюдению и последующим действиям по 50 наиболее 
важным плановым целям этой системы. Это наблюдение и действия предпринимались 
"отделом поставки услуг", который был подотчетен напрямую Премьер Министру. Опыт 
Великобритании также подчеркивает, что для того, чтобы плановые цели воспринимались 
всерьез, крайне важно, чтобы они были целями по показателям, которые действительно 
важны для общественности и политиков, а не были бы  целями, интересными 
исключительно с точки зрения внутренних процессов и внутренней деятельности 
министерств.  
Поскольку нет смысла устанавливать плановые цели, если не вести наблюдение за их 
выполнением, чем менее ограничена возможность центрального правительства вести 
наблюдение за и проверять выполнение плановых целей, тем более выборочным должен 
быть процесс их постановки. 
 
 
 
Манипуляции и негативные последствия   
 
Целесообразность постановки плановых задач в целях улучшения результативности 
работы государственного сектора оспаривается теми, кто считает, что плановые задачи 
снижают, а не повышают результативность. Представители этой школы говорят об 
опасности того, что мотивация госучреждений и их сотрудников выполнять плановые 
цели может привести к снижению результативности деятельности по следующим 
причинам:  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
154 
 
 
 
 

 
Манипулирование либо фальсификация показателей результативности деятельности, 
в данном случае показателей, на которых основаны плановые цели. Например, 
больница может подделать среднее время ожидания для того, чтобы представить все 
так, как будто она выполняет соответствующую плановую цель по времени ожидания, 
которую на самом деле она не выполняет, и/или  

 
"Негативные последствия" (снижающаяся результативность) может произойти по 
причине использования плановых целей, исходящих из неверных показателей 
результативности.  
 
Проблема манипуляций данными заслуживает серьезной проверки, а также аудита 
показателей, с последующим применением санкций за выявленные случаи 
фальсификаций. Проблема негативных последствий, с другой стороны, в принципе 
должна быть минимизирована за счет тщательной разработки и использования 
правильных сочетаний плановых целей. Тем не менее, все системы измерения 
показателей деятельности несовершенны в большей или меньшей степени, так что даже 
самая тщательная разработка ряда целей не сможет полностью устранить возможность 
поведенческих перекосов.  
Опасения, связанные с негативными последствиями, в основном основаны на теории. 
Наиболее распространенный теоретический аргумент состоит в том, что некоторые 
ключевые стороны деятельности, такие как качество, очень сложно поддаются 
измерению, а, следовательно, не могут быть включены в плановые цели. Опасение, таким 
образом, сводится к тому, что то, что может быть измерено, будет превалировать в ущерб 
тому, что измерено быть не может. Кроме того, теория говорит о возможности того, что 
учреждения могут начать искать самые простые пути выполнения плановых целей, что 
приведет к нежелательных последствиям. В теории все это выглядит так, но эмпирические 
данные по этим вопросам не менее важны. Поразительно, но существуют очень 
ограниченные эмпирические свидетельства о серьезных негативных последствиях при 
использовании системы договоров о предоставлении государственных услуг в 
Великобритании, где существовало серьезное давление на госучреждения по 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
155 
 
 
 
 
выполнению их плановых целей. Таким образом, критики этой системы, возможно, 
значительно преувеличивают масштаб проблемы.
36
  
Судя по эмпирическим данным о результативности деятельности и выполнения плановых 
целей, система договоров о государственных услугах в Великобритании стала важным 
инструментом повышения результативности деятельности государственного сектора, 
несмотря на то, что исследование по этому вопросу было не столь глубоким, как можно 
было бы ожидать. Тот факт, что плановые цели устанавливались в рамках бюджетного 
процесса, придавал им серьезный вес, как и тот факт, что выполнение этих целей 
контролировалось на уровне Премьер министра и Министра финансов и было важной 

жүктеу/скачать 2,28 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: