МеМлекеттік басҚаРу жӘнe МeМлeкeттік ҚызМeт халықаралық ғылыми-сараптама журналы халықаралық тoқсан сайын шығатын журнал
жүктеу/скачать 4,67 Mb. Pdf көрінісі
|
- Бұл бет үшін навигация:
- ФактоРы воспРиятия МуниЦипалЬноЙ власти (на пРиМеРе Республики баШкоРтостан) аннотация
- Ключевые слова
- Тірек сөздер
- МеМлекеттік ҚызМетті жаңғыРту МодеРнизаЦия госудаРственноЙ службы Public serVice modernizAtion л. и. газизова
МеМлекеттік ҚызМетті жаңғыРту МодеРнизаЦия госудаРственноЙ службы Public serVice modernizAtion д. б. Миннигулова Совершенствование правового регулирования статуса государственных гражданских служащих ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå è ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà 90
В-шестых, не все нормы трудового законодательства можно применять для воспол- нения (преодоления) пробелов в регулировании государственной гражданской службы, а в случае отсутствия таковых можно использовать аналогию права. К примеру, не вызывает сомнения возможность применения трудового законодательства в регули- ровании праздничных нерабочих и выходных дней, в порядке предоставления отпу- сков, правилах расчета средней оплаты труда, в детализации условий социального партнерства, в предоставлении льгот женщинам и др. (в названных случаях возможно применение норм трудового законодательства практически в неизменном виде к труду гражданских служащих). Но проблематичным является применение на гражданской службе норм трудового законодательства, регулирующих ограниченную или полную материальную ответственность государственных гражданских служащих, возможность регулирования коллективных служебных конфликтов (споров), в т. ч. возможности про- ведения забастовки, регламентации совместительства, сверхурочных работ и др.
следует учитывать, что большое значение имеют отсылочные нормы на подзаконные нормативные акты, одни из которых приняты, а другие находятся на стадии разработ- ки. В связи с этим при восполнении (преодолении) пробелов возникает вопрос о дли- тельности «ожидания» появления специального подзаконного акта, предусмотренного законодательством о государственной гражданской службе. Такое ожидание может за- нять длительное время, а функционирование гражданской службы осуществляется бес- прерывно, что обуславливает необходимость субсидиарного применения норм смежных отраслей российского законодательства. Восполнение (преодоление) пробелов в регламентации правового статуса государ- ственных гражданских служащих путем применения норм трудового права предусмо- трено только для тех положений, которые не урегулированы Федеральным законом о гражданской службе. Остается неясным вопрос о возможности применения норм трудового права при возникновении пробелов в подзаконных нормативных правовых актах – указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Рос- сии, локальных актах министерств и ведомств. В связи с этим, по нашему мнению, следует внести определенные изменения в содержание ст. 73 Федерального закона о гражданской службе и определить ее в новой редакции, которая предусмотрит воз- можность применения норм трудового законодательства не только в Федеральном законе о гражданской службе, но и в подзаконных нормативных актах, регулирующих государственную гражданскую службу, а также возможность восполнения (преодоления) пробелов в регулировании гражданской службы на основе применения норм не только трудового, но и иных отраслей российского права (конституционного, административ- ного, гражданского, финансового, семейного и др.). список литеРатуРы 1 Алексеев С. С. Общая теория права / С. С. Алексеев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009. – 580 c. 2 Абдулаев М. И. Проблемы теории государства и права: учебник / М. И. Абдулаев, С. А. Комаров. – СПб: Питер, 2003. – 590 c. 3 Проблемы теории государства и права: Учеб. для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. – М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. – 580 с. 4 Ноздрачев А. Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы / А. Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. -– 2007. – № 2. – С. 13–24. 5 Интернет-опрос о государственной гражданской службе // Новости юстиции. – 2010. – № 3 (сентябрь). – С. 4. 6 О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон № 79-ФЗ от 27.07.2004 // Российская газета. – 2004. – 31 июля. 7 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: федер. закон № 51-ФЗ от 30.11.1994 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3301. Дата поступления статьи в редакцию 15.06.2012 удк 342(4/9) л. и. газизова начальник отдела государственной и муниципальной службы Научно-исследовательского центра проблем управления и государственной службы Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, к. полит. н., доцент ФактоРы воспРиятия МуниЦипалЬноЙ власти (на пРиМеРе Республики баШкоРтостан) аннотация В статье рассматривается совокупность факторов, влияющих на восприятие муниципальной власти современной России.
Мақалада қазiргi Ресейдiң муниципалдық билігін қабылдауына ықпал ететiн факторлар жиынтықтары қаралады.
The article considers the totality of the factors influencing the perception of the municipal authorities of modern Russia.
Общеизвестно, что в психологии под восприятием, или перцепцией, понимается как субъективный опыт получения сенсорной информации о мире людей, вещей и событий, так и те психологические процессы, благодаря которым оно совершается 3 . Сегодня это понятие широко используется в политологическом дискурсе. Согласно Ф. Гринстайну, восприятие непосредственно «соприкасается» с окружающей средой, то есть его следует рассматривать как «познавательный экран, который формирует и структурирует стимулы окружающей среды, то разрушая, то отражая их с определенной достоверностью». 4
своего рода призмой, сквозь которую преломляются воздействия среды, фиксирующиеся в совокупности ощущений. В результате синтезируется образ, который впоследствии формирует общую диспозицию, ориентации и установки граждан, характеризующие восприятие муниципальной власти. В этой связи возникают вопросы: какие слагающие определяют процесс восприятия муниципальной власти, каков характер их воздействия в совокупности и в динамике? Попытаемся ответить на них при помощи количественных и качественных методов исследования, а именно – результатов социологического опроса «Образы власти в современной России», проведенного в шести регионах Российской Федерации рабочей группой под руководством профессора Е. Б. Шестопал, в том числе в Республике Башкортостан, а также материалов фокус-групповых исследований по восприятию муниципальной власти, проведенных в г. Уфе. 5 3 Психологическая энциклопедия. 2-е изд. / Под ред. Р. Корсини, А. Ауербаха. – СПб: Питер, 2006. – С. 91. 4 Гринстайн Ф. И. Можно ли систематически изучать личность в политике? // Социология власти. – № 3. – 2007. – С. 166. 5 Общий объем выборки по всем вышеотмеченным городам составил 681 респондент (выборка была уравновешена по регионам, полу, возрасту, образованию). Данные были обработаны с помощью статистического комплекса SPSS 17.0. В целях получения более углубленной картины восприятия муниципальной власти в работе использованы эмпирические факты, полученные в результате проведенных двух фокус-групповых исследований (май, июнь 2011 г.) с участием 25 респондентов из городов и районов Республики Башкортостан. По своему составу группа респондентов гендерно и социально гомогенна. В ее состав были включены представители трех наиболее многочисленных этносов региона: русского, башкирского и татарского. Респонденты не являются активными участниками политического процесса и профессионально не занимаются его изучением.
(на примере Республики Башкортостан) ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå è ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà 92
Гипотезой нашего исследования было то, что существует ряд определяющих факторов, которые задают специфику того или иного восприятия власти. Эти факторы необходимо подвергнуть анализу в целях определения степени их воздействия на формирование определенного образа власти. Во-первых, это состояние политико-культурной среды, включающее в себя, прежде всего, ценностную матрицу социума. Ценностная матрица представляет собой совокупность общезначимых нормативных стандартов, общепризнанных целей, сформированных как исторически, так и под влиянием современных тенденций развития. Сюда же включены политические установки граждан, формируемые на основе имеющихся ценностей и исторической практики функционирования власти и местного сообщества. Сформированные установки могут облегчать и ускорять повседневную практику восприятия политических действий муниципальных акторов, формируя предрасположенность к определенному стилю властных коммуникаций, и наоборот – тормозить адекватное восприятие действий данного публично-властного института. Вторым фактором выступает уровень социального самочувствия граждан, который определяется совокупностью показателей социально-экономического развития; уровнем удовлетворенности деятельностью власти, доверия к ней; состоянием развития инфраструктуры (позитивный – депрессивный, доходный – дотационный город (район)), возможностью реализовать свои материальные, духовные потребности. Местная власть ближе всего к населению как в территориальном, так и в коммуникативном аспектах, следовательно, все проблемы и нереализованные повседневные потребности влияют на характер восприятия муниципальной власти и власти в целом. В качестве третьего фактора были выделены цели, ориентиры федеральной и региональной политических элит относительно развития муниципальной власти. Критерием анализа выступает соотносимость и согласованность трех показателей: нормативно-правовой базы конструирования политической системы, программных заявлений политической элиты через СМИ и ее конкретных политических действий относительно муниципальной власти. Действие этого фактора рассматривается через анализ нормативно-правовой базы функционирования местной власти и характер коммуникаций политических элит. Через открытые властные коммуникации можно проследить мотивы субъектов власти, общую направленность, стремление либо поддержать существующий образ власти, либо его развивать, либо подавать «картинку», ничего общего с реальностью не имеющую. Формируя гипотезу исследования, мы предполагали, что в качестве четвертого фактора может быть рассмотрен фактор расстояния. Предположительно, чем дальше власть, тем больше теряется четкость образа, и наоборот: чем ближе, тем ее образ становится более четким, более структурированным и персонифицированным. Характер зависимости предстояло выяснить через качественные исследования: глубинное интервью и фокус- группу.
Забегая вперед, можно сказать, что в ходе исследования данная зависимость не подтвердилась. Расстояние не является определяющим фактором, влияющим на четкость образа. На федеральном, региональном и местном уровнях главной становится личность лидера: Президента России (по данным исследования, более ярким выступил образ премьер-министра); далее – главы региона и главы администрации городского округа или муниципального района соответственно. Именно эти субъекты воспринимаются в структуре власти в качестве так называемой «фигуры», а сам аппарат выступает «фоном» и воспринимается расплывчато. Вышеперечисленные факторы в совокупности определяют характер восприятия муниципальной власти и одновременно порождают эффект предрасположенности, который используется в качестве исходного материала в процессе формирования или коррекции образа какого-либо политического института, либо конкретной политической фигуры. Эффект предрасположенности либо способствует позитивному восприятию, либо вызывает разную степень неприятия, подозрительности или сопротивления решениям и действиям власти. Современная конфигурация публичной власти в России подразумевает федеральный, региональный и местный (муниципальный) уровни, каждый из которых обладает собственными полномочиями, предметами ведения, выполняет определенные функции, скрепляя в целом каркас государственности. Муниципальная власть в сегодняшней России находится на пути обретения своей подлинной сущности. Если в советский период она была встроена в вертикаль государственной власти, то сегодня провозглашается ее самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе принципов самоорганизации и учета «исторических и иных местных традиций». Муниципальная власть создавалась в целях дальнейшей демократизации российского общества, повышения активности граждан и признания их активной роли в политических процессах, касающихся их собственной жизни. Однако возникает вопрос: насколько в действительности самостоятелен данный вид власти, каково отношение к муниципальной власти со стороны общества? Достигла ли политическая элита поставленных целей продолжения демократизации через создание и развитие нового вида публично-властных отношений? Ответ на поставленные вопросы можно получить, исследуя особенности восприятия муниципальной власти гражданами с опорой на адекватный количественный и качественный исследовательский инструментарий. Специфика муниципальной власти заключается в том, что с одной стороны она является декларированным политическим институтом, частью политической системы и публичной власти. С другой стороны, будучи в неразрывном единстве с местным самоуправлением, призванным функционировать на основе самоорганизации, связана с институтами гражданского общества. Однако в силу неразвитости самоорганизационных начал в местных сообществах, преобладания в сознании россиян государственного паттерна 6 по отношению к муниципальной власти акцент делается на ее политической природе. В рамках данной статьи мы намеренно избегаем понятийно-категориального анализа муниципальной власти, который был осуществлен в ряде статей. 7 Обратимся подробнее к характеристике первого фактора восприятия муниципальной власти – ценностной матрицы российского социума, которая, согласно Инглехарту, может автоматически воздействовать на политику и экономику гораздо дольше, чем существуют те условия, которые их породили 8 . Характеризуя современную ценностную матрицу россиян, можно отметить ее эклектичность, многослойность, характеризующуюся сочетанием в ней исторически сложившихся ценностей, ценностей советского периода и современных стандартов, которые формируются под влиянием последних тенденций развития общественных отношений; а также западные ценности, демонстрирующие образ beautiful live. В сегодняшней России мы наблюдаем последствия радикальной ломки совокупности прежних ценностей, переделки того материала, который был усвоен с детства. В научной литературе этот процесс обознается понятием «ресоциализация». Как отмечает Е. Шестопал, «процесс политической ресоциализации затронул буквально все социальные и возрастные, региональные и национальные группы» 9 . И в этом процессе наблюдаются противоречивые тенденции. Действительно, политическое развитие России на протяжении практически всей ее истории отличалось целым рядом особенностей. Первая из них – этатизм, т. е. проявление решающей роли государства в реформировании общества. Реформы в России начинались преимущественно «сверху» при игнорировании реакции «снизу», что привело к тому, что гражданское общество постоянно находилось под жестким контролем государства. Поэтому для россиян были характерны патернализм, апеллирующий к первому лицу в государстве; клиентизм, т. е. широкое использование патронажа государственных лиц и структур, высокая степень персонификации власти, а также преобладание неформальных связей в сфере политико-правовых и иных отношений. 6 В переводе с англ.: pattern от лат. patronus – модель, образец для подражания, шаблон. Термин, близкий по содержательным и смысловым характеристикам к понятию «концепция». 7 См., например: Газизова Л. И. Муниципальная власть: сущность, структура, методология исследования // Современные политико-властные процессы в Республике Башкортостан и региональная политика: коллективная монография. Выпуск 1. — Уфа: БАГСУ, — С. 43–71. 8 Inglehart R. Culture shift in advanced industrial Society. – Princeton, 1990. 9 Шестопал Е. Б. Психологический профиль российской политики 1990-х. Теоретические и прикладные проблемы политической психологии. – М., 2000. – С. 175.
(на примере Республики Башкортостан) ÌÅÌËÅÊÅÒÒІÊ ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå è ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà 94
Относительно развития муниципальной власти можно сказать, что данный политический институт также формировался в постсоветское время «сверху» при инициативе политической элиты, ее желании в политическом обустройстве приблизиться к демократическим стандартам. Однако, если местная власть на Западе складывалась на протяжении долгого исторического пути, имея в своих основаниях частную собственность и индивидуализм, произрастая снизу, отсюда ясность ее целей, предназначения и круга функций в глазах населения; то в российских условиях XX столетия местная власть выступала частью государственной и восприятие власти было целостным, как единой бюрократической структуры. Городские и сельские советы были «первоначальными государственными органами», из которых образовывались все остальные органы советского государства 10 . Установки на муниципальную власть, как часть государственной, сохраняются и сегодня. Следовательно, образ власти государственной, отношение к ней, особенности ее восприятия транслируются на местный уровень. Что касается настоящего исследования, то в ходе него было выявлено как сохранение в качестве фундамента традиционных ментальных характеристик (авторитаризм власти, ее персонификация, общее отчужденное отношение к ней, эгалитарные установки, ценности социальной справедливости и др.), так и появление новых характеристик общественного сознания (осознание роли активной жизненной позиции, личной ответственности за собственное благополучие, необходимости участия в общественной жизни, принятие новых стандартов поведения, диктуемых динамичностью развития мира, глобализацией). Однако новые тенденции не являются ярко выраженными для всего общества. Они больше характерны для молодого поколения и скорее отражают желаемые стандарты и ориентиры, нежели фиксируемые поведенческие проявления. Для иллюстрации обратимся к полученным данным. На вопрос относительно приоритетных политических ценностей: «Какими политическими ценностями, на ваш взгляд, должен обладать современный россиянин?» ответы распределились следующим образом. Честность, справедливость, равенство (19 %); активная жизненная позиция, инициативность, активная форма участия в жизни государства (13 %); патриотизм (11 %); правовая грамотность и законопослушность (11 %). Таков «идеальный набор» политических ценностей россиян сегодня. Ответы респондентов свидетельствуют о сохранении в сознании россиян эгалитарных ценностей и ценностей патриотизма, которые, сложившись исторически, также продолжали культивироваться в советское время (справедливость, равенство). В набор общезначимых ценностей также вошли и те, которые складываются под воздействием современности: активная жизненная позиция, правовая грамотность и законопослушность. Появление этих ценностей свидетельствует о постепенном отходе граждан от традиций патернализма, иждивенчества и пассивности – повышенных ожиданий от власти. Появление правовой грамотности как ценности также является современным новообразованием в общественном сознании россиян. Вышеперечисленные характеристики ценностной матрицы российского социума во многом определяют особенности восприятия муниципальной власти в условиях провозглашаемого курса на модернизацию современной России. Таким образом, можно резюмировать, что ценностный набор россиян, оставаясь противоречивым по содержанию, включает в себя, кроме традиционных ценностей, ценности современного развития. Это создает основу не только для адекватного восприятия муниципальной власти в соответствии с ее самоорганизационной природой, но и для активного участия местного сообщества в ее развитии. Второй фактор – уровень социального самочувствия – выступает неким фоном, на котором разворачивается процесс восприятия муниципальной власти. На процесс восприятия муниципальной власти, на уровень доверия влияют такие показатели, как социально-экономические условия жизни гражданина, общая удовлетворенность собственным экономическим и общественным статусом, возможность самореализации, степень удовлетворенности предоставляемыми услугами. Если обратиться к социально- экономическим показателям, то закономерностью считается то, что политические проекты, в частности, модернизация, легче реализуются, если опираются на растущий средний слой при высокой социальной мобильности. 11 Рыночные отношения повлекли изменения социальной структуры общества. Социальные группы, общности и слои проявляют различные 10 Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. – М., 1998. – С. 322. 11 Заславская Т. Структура российского общества через призму трансформационного процесса // Социологические исследования. – 2001. – № 8. политические интересы и устремления, обусловленные различиями в материальном положении, социальном престиже и месте жительства. В крупных городах-миллионниках и городах с развитой инфраструктурой происходит становление рыночных стандартов поведения (экономическая свобода действий, предприимчивость, способность к риску, индивидуализм, граничащий с эгоизмом) у всех категорий и всех возрастных групп населения. Все меньше люди, за исключением пожилых, ожидают от власти тех или иных благ, у них снижаются иждивенческие настроения. На сегодняшний день население сумело в силу самых различных жизненных обстоятельств и собственной инициативы войти в новую социальную среду и в основном приспособиться к условиям современной жизни. Следовательно, и фон восприятия муниципальной власти более благоприятный. Традиционная же ментальность сельского населения возлагает надежды на государство в сфере улучшения материального положения местных сообществ. Муниципальные районы в большинстве своем явялются дотационными, и по таким показателям, как трудовая занятость, возможность развития предпринимательства, развитость инфраструктуры, наличие объектов социально-культурного обслуживания, здравоохранения, образования значительно уступают крупным городам. Это сказывается на уровне социального самочувствия населения, порождая зачастую отчужденность, пассивность, неверие в собственные силы и перекладывание ответственности на местные власти. Эта особенность восприятия политической действительности остается неизменной, хотя и присутствуют незначительные колебания в количественных оценках. Вызывает опасения ситуация в моногородах, когда- то имевших градообразующие предприятия, или в городах с небольшой численностью населения, уровень безработицы в которых принимает угрожающие масштабы. Таким образом, можно констатировать, что фон, на котором воспринимается муниципальная власть, весьма противоречив и зависит от места жительства опрошенных респондентов и уровня развития социально-экономической сферы. В целом, как показали фокус-группы, у интервьюируемых складывается противоречивая когнитивная картина сущности муниципальной власти. В частности, на вопрос: «Нужен ли в современных условиях самостоятельный муниципальный уровень власти?» прозвучали однозначно положительный ответ – нужен. Однако, сталкиваясь с невозможностью решить потребности и нужды на местном уровне, с финансовым бессилием муниципалитетов, респонденты однозначно высказывались за «четкий контроль ее эффективности со стороны государства» 12 . Также они отмечали, что «со стороны государственной власти должны быть кураторы, которые показывали бы муниципальной власти те направления, те цели, достижение которых нужно государству». Наглядной и яркой является общая оценка муниципальной власти одного из респондентов: «Машина – хорошая, но водителя еще надо обучить вождению». В ходе фокус-группы подтвердился тезис о восприятии гражданами муниципальной власти как неотъемлемой части государственной. Даже если граждане оставляют право самостоятельности муниципалитетам, то их функционирование ограничивается довольно узкими рамками, под постоянным контролем и при прямом вмешательстве региональной власти. Третий фактор: цели, ориентиры федеральной и региональной политических элит относительно развития муниципальной власти. Исходя из сравнительного анализа нормативно-правовых основ деятельности местной власти, принятого федерального и регионального законодательства, и реального положения муниципальной власти можно сделать вывод о противоречивом воздействии данного фактора на систему местного самоуправления с точки зрения развития его самоорганизационных начал. Чем характеризуется данный фактор? Во-первых, распространенным отношением к органам местной власти как к государственным органам низового уровня. Примечательно, что такая позиция характерна как для общественности, для самих муниципалов, так и для региональной государственной власти 13 . С одной стороны, это наследие советских времен, с другой – проявление российской ментальности. «Прошло более десяти лет, однако и сегодня на разных уровнях власти отсутствует четкое понимание сущности идеи местного самоуправления. Это проявляется и во взглядах жителей… Под термином «местное самоуправление», как правило, понимается лишь власть на местах» 14 . Согласно опросам 12 Курсивом выделены прямые цитаты из ответов респондентов. 13 Шуба К. Д. Местное самоуправление в современной России: достижения и проблемы // Власть. – 2010. – № 8. – С. 66. 14 Тощенко Ж. Т., Цветкова Г. А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // жүктеу/скачать 4,67 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|