Қазақ инновациялық гуманитарлық-заң университетінің хабаршысы № 4 (32), 2016

Қазақ инновациялық гуманитарлық-заң университетінің хабаршысы № 4 (32), 2016 
 
28 
УДК 347.963 
 
Канатов Алмас Канатович 
кандидат  юридических  наук,  Институт  законодательства  Республики  Казахстан,  г. 
Астана 
 
К ВОПРОСУ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ПРОКУРАТУРЫ 
 
Бұл  мақалада  прокуратураның  қадағалау  қызметінің  тиімділігін  арттырудың  өзекті  сұрақтары  қаралған. 
Автормен «жалпы қадағалау» институтын елеулі өзгерту сұрақтары талданған, қазіргі кезеңде «жалпы қадағалау» 
пәнін енгізудің жолдары ұсынылған. 
Түйін  сөздер:  прокуратура,  қадағалау  тиімділігі,  прокуратура  қызметі,  жалпы  қадағалау,  жалпы 
қадағалауды реформалау. 
 
В настоящей статье раскрыты актуальные вопросы эффективности надзорной деятельности прокуратуры. 
Автором анализируются вопросы существенного изменения института «общего надзора», предлагаются конкретные 
пути трансформаций предмета «общего надзора» в настоящий период времени. 
Ключевые  слова:  прокуратура,  эффективность  надзора,  деятельность  прокуратуры,  общий  надзор, 
реформирование общего надзора. 
 
This  article  deals  with  topical  issues  of  the  effectiveness  of  the  supervisory  activities  of  the  prosecutor's  office.  The 
author  analyzes  the  issues  of  significant  change  of  the  Institute  of  "general  supervision",  proposes  concrete  ways  of 
transformation of "general supervision" of the object in real time. 
Keywords: prosecutor, the effectiveness of supervision, the activities of the prosecutor's office, general supervision, the 
reform of the common supervision. 
 
В  своем  Послании  народу  Казахстана 
«Стратегия  «Казахстан-2050»  одной  из  задач, 
подлежащие  проработке,  Глава  государства 
Н.А. 
Назарбаев 
определил 
укрепление 
государственности,  в  том  числе  продолжение 
реформ в правоохранительной сфере. 
В  свою  очередь,  Концепцией  правовой 
политики  Республики  Казахстан  на  период  с 
2010  до  2020  года  одним  из  направлений 
развития  правоохранительной  системы  и 
правозащитных 
институтов 
определена 
необходимость  повышения  эффективности 
надзорной  деятельности  прокуратуры  как 
основной ее функции. 
В  настоящее  время  ситуация  складывается 
следующим образом. 
Генеральной  прокуратурой  Республики  за 
2015  год  и  первый  квартал  2016  года  было 
внесено адрес Правительства 7 представлений 
об устранении нарушений законности, причин 
и условий им способствующих: 
-  по  результатам  анализа    причин  и 
условий,  способствующих  коррупционным 
проявлениям  в  системе  образования,  в  том 
числе 
эффективности 
использования 
выделенных 
бюджетных 
средств 
при 
реализации 
центральными 
и 
местными 
исполнительными  органами  государственных 
программ в сфере образования; 
-  по  результатам  проверки  применения 
экологического 
законодательства, 
законодательства  о  борьбе  с  коррупцией  и 
лицензировании  в  деятельности  Комитета 
экологического  регулирования,  контроля  и 
государственной  инспекции  в  нефтегазовом 
комплексе Министерства энергетики РК; 
-по  результатам  проверки  применения 
законодательства  о  ветеринарии  и  борьбе  с 
коррупцией 
в 
деятельности 
Комитета 
ветеринарного 
контроля 
и 
надзора 
Министерства сельского хозяйства РК; 
-по 
результатам 
заседания 
Координационного  совета  по  обеспечению 
законности,  правопорядка  и  борьбы  с 
преступностью  по  вопросу  принимаемых  мер 
по  борьбе  с  уголовными  правонарушениями 
против половой неприкосновенности; 
- 
по 
результатам 
проверки 
законодательства  в  области  космической 
деятельности  и  государственных  закупках  в 
Аэрокосмическом  комитете  Министерства  по 
инвестициям и развитию РК; 
-по  результатам  проверки  соблюдения 
законодательства, 
регламентирующего  
вопросы материально-бытового и социального 
обеспечения заключенных; 
-  по  результатам  анализа  эффективности 
работы 
уполномоченных 
и 

Қазақ инновациялық гуманитарлық-заң университетінің хабаршысы № 4 (32), 2016 
 
29 
правоохранительных 
органов 
по 
противодействию кражам чужого имущества.                
Основаниями  для  внесения  в  адрес 
Правительства 
представлений 
послужили 
результаты 
проверок 
в 
социально-
экономической сфере, а также выводы органов 
прокуратуры  по  результатам  обобщения  и 
анализа  законности  в  данной  сфере.  В 
частности, 
по 
результатам 
проверки 
применения  экологического  законодательства, 
законодательства  о  борьбе  с  коррупцией  и 
лицензировании  в  деятельности  Комитета 
экологического  регулирования,  контроля  и 
государственной  инспекции  в  нефтегазовом 
комплексе Министерства энергетики органами 
прокуратуры предложено: 
-  разработать  и  обеспечить  установление 
индикаторов,  стимулирующих  органы  охраны 
окружающей среды, природопользователей на 
улучшение  экологической  обстановки  в 
Казахстане; 
-  разработать  и  принять  систему  оценки 
эффективности 
деятельности 
органов 
экологии,  которая  будет  учитывать  их  роль  в 
разрешении экологических проблем; 
- 
принять  меры  по  разработке  и 
установлению 
механизма 
экономической 
оценки  экологического  ущерба,  которая 
обеспечит  доступность,  прозрачность  ее 
оценки 
государственным 
экологическим 
инспекторам, природопользователям и другим 
заинтересованным лицам;  
- 
принять 
меры 
по 
установлению 
дифференцированного  подхода  по  плате  за 
хранение отходов. 
В  качестве  другого  примера  можно 
привести 
информационное 
письмо 
от 
12.12.2015 
года 
№ 
20-8/5128//5059 
о 
пересмотре 
системы 
предоставления 
социальных  благ  государством,  внесенное  в 
адрес Президента РК. 
Анализ  представлений  об  устранении 
нарушений  законности,  причин  и  условий  им 
способствующих  показал,  что  сложившаяся 
практика  вносимых  в  адрес  Правительства 
представлений 
выходит 
за 
рамки 
конституционно  установленных  полномочий  
надзора  органов  прокуратуры  (дублируют)  и 
вступают  в  противоречие  с  компетенцией 
(полномочиями) Правительства, а в некоторых 
случаях подменяют его функции.  
Известно,  что  компетенция  Правительства 
Республики  Казахстан  согласно  статье  9 
Конституционного 
закона 
Республики 
Казахстан  «О  Правительстве  Республики 
Казахстан» отождествляется с:  
- 
разработкой  основных  направлений 
социально-экономической 
политики 
государства, 
его 
обороноспособности, 
безопасности,  обеспечения  общественного 
порядка и организует их осуществление;  
-  обеспечением  контроля  за  соблюдением 
законности  при  образовании  и  использовании 
государственных  валютных,  финансовых  и 
материальных ресурсов; 
-    формированием  системы  и  условий 
оплаты  труда,  социальной  защищенности 
граждан, 
государственного 
социального 
обеспечения и социального страхования; 
- 
обеспечением  реализации  правовой 
политики. 
Указанное противоречит пункту 2 статьи 28 
Закона,  согласно  которой  прокуратура  не 
подменяет  другие  государственные  органы  и 
не вмешивается в деятельность организаций и 
частную жизнь граждан. 
Важно  осознавать,  что  новые  задачи, 
поставленные  перед  органами  прокуратуры  в 
настоящий 
период 
формирования 
профессионального  государства,  требуют  от 
прокуроров  организации  качественно  нового 
надзора, 
отвечающего 
требованиям 
происходящего  в  стране  преобразования 
политической,  государственной  и  социально-
экономической сфер.  
Важно  не  только  вовремя  установить 
нарушения  закона  и  принять  необходимые 
меры  к  устранению  причин  и  условий,  но  и, 
при 
применении 
мер 
прокурорского 
реагирования,  не  подменять  функциональную 
компетенцию иных государственных органов. 
Отход  от  установленных  Законом  о 
прокуратуре (ст. 1, 4 и 5) предмета и пределов 
прокурорского  надзора  за  применением 
законов, 
подмена 
и 
дублирование 
деятельности  контролирующих  органов,  и 
сохранение 
командно-бюрократических 
методов 
по 
устранению 
выявленных 
нарушений  закона  указывает  на  сохраняемую 
гипертрофированность прокурорского надзора 
в прошлом, не в полной мере преодоленной и 
до сих пор.  
Заключается  это  в  том,  что  органы 
прокуратуры  при  осуществлении  надзора  не 
подменяют  иные  государственные  органы,  а 
проверки  применения  законов  проводят  на 
основании 
поступающей 
в 
органы 
прокуратуры информации о фактах нарушения 

Қазақ инновациялық гуманитарлық-заң университетінің хабаршысы № 4 (32), 2016 
 
30 
закона, 
требующих 
принятия 
мер 
прокурорского реагирования. 
Законодательство 
четко 
определило 
компетенцию  органов  прокуратуры  и  не 
допускает,  чтобы  они  подменяли  другие 
государственные  органы.  Для  обеспечения 
законности  в  деятельности  государственных 
юридических 
лиц, 
коммерческих 
и 
некоммерческих  организаций  целесообразно 
использовать  возможности  органов  контроля, 
надзор  за  законностью  деятельности  которых 
осуществляет прокуратура.  
Особого 
внимания 
со 
стороны 
правозащитных организаций и МСБ (малый и 
средний  бизнес)  заслужил  институт  «общего 
надзора».  Данный  институт  широко  известен 
общественности  так  как является  объектом  ее 
критики  на  протяжении  всего  периода 
независимости РК.  
Отношение  к  данному  институту  в  разных 
странах разнится от крайне отрицательного до 
одобрительного. Как результат, - отказ от него 
в  целом  ряде  стран  бывшего  СССР.  Такие 
постсоветские  страны  с  развивающейся 
экономикой  как  РФ,  Грузия,  Молдова, 
Армения,  Азербайджан  и  др.  отказались  от 
«общего  надзора»  как  инструмента  не 
соответствующего 
реалиям 
времени, 
неэффективного  и  несовместимого  с  идеями 
гражданского общества. 
Генеральная 
прокуратура, 
определяя 
надзорную  политику,  обязана  проводить  курс 
на решение органами прокуратуры только тех 
вопросов,  которые  входят  в  их  компетенцию. 
Прокуроры не вправе осуществлять проверки, 
относящиеся  к  сфере  деятельности  других 
государственных  органов.  Такая  практика 
является,  по  существу,  вмешательством  в 
оперативно-хозяйственную деятельность. 
Соответственно,  считаем  необходимым 
исключить из ведения поднадзорных объектов 
за  применением  законов  в  социально-
экономической 
сфере 
физических 
и 
юридических  лиц  –  субъектов  частного 
предпринимательства. 
Исключение 
составляют  субъекты  государственного  и 
квазигосударственного  сектора  экономики. 
Это 
позволит 
обеспечить 
правовые, 
экономические 
и 
социальные 
гарантии 
свободы  предпринимательства  в  рамках 
действующего 
Предпринимательского 
кодекса. 
Институт  «общего  надзора»  нуждается  в 
существенной  реформе,  которая  должна 
начаться  с  ряда  последовательных  действий, 
возможно растянутых во времени: 
-  уточнение  предмета  общего  надзора 
путем  его  ограничения  проверкой  сигналов  о 
нарушении  конституционных  прав  и  свобод 
человека  и  гражданина,  о  нарушении 
существенных 
интересов 
общества 
и 
государства; 
-далее,  посредством  исключения  из  сферы 
надзора  прокуратуры  таких  объектов  (и, 
соответственно,  субъектов)  как  физические  и 
юридические лица; 
-  а  в  последующем,  возможно  полностью 
исключением 
«общего 
надзора» 
как 
создающего  дополнительную  нагрузку  на 
бизнес и государственные органы. Это в свою 
очередь 
потребует 
пересмотра 
перечня 
объектов и субъектов прокурорского надзора. 
Прокуратура  не  должна  компенсировать 
недостатки 
в 
деятельности 
любых 
государственных  органов  и  иных  участников 
общественных 
отношений, 
тем 
более 
подменять  их.  В  условиях  формирования  и 
развития  новой  системы  экономических 
отношений должен существенно изменяться и 
прокурорский 
надзор 
за 
соответствием 
законам 
деятельности 
участников 
этих 
отношений.  В  тех  сферах  экономических 
отношений,  где  это  окажется  необходимым, 
будет  усиливаться  и  контроль  со  стороны 
органов  исполнительной  власти  и  органов 
местного самоуправления. 
Анализ  функций  органов  прокуратуры 
большинства  стран  отчетливо  выделяет 
общую  характерную  черту  –  осуществление 
мер  по  борьбе  с  преступностью  как  внутри 
государств,  так  и  на  международном  уровне. 
Об  этом  указано  в  рекомендации  №  R  (2000) 
19 «О роли прокуратуры в системе уголовного 
правосудия» (далее - Рекомендации), (принята 
Комитетом  Министров  Совета  Европы  от  6 
октября 2000 года на 724 заседании). 
Наряду с этим, согласно Рекомендациям во 
всех 
системах 
уголовного 
правосудия 
прокуроры:  
-  решают  вопрос  о  возбуждении  или 
продолжении уголовного преследования; 
- поддерживают обвинение в суде; 
-  могут  обжаловать  или  давать  заключения 
по  жалобам  на  все  или  некоторые  решения 
суда. 
В 
отдельных 
системах 
уголовного 
правосудия  прокуроры  также  осуществляют 
уголовную  политику,  приспосабливая  ее,  где 

Қазақ инновациялық гуманитарлық-заң университетінің хабаршысы № 4 (32), 2016 
 
31 
это  возможно,  к  региональным  и  местным 
условиям,  ведут  и  направляют  расследования 
или 
осуществляют 
надзор 
за 
ними, 
обеспечивают 
оказание 
эффективного 
содействия 
потерпевшим, 
определяют 
альтернативы 
уголовного 
преследования, 
осуществляют 
надзор 
за 
исполнением 
решений судов и т.д.). 
Таким  образом,  проведение  реформы 
прокурорского  надзора  будет  соответствовать 
целям  гармонизации  национальной  правовой 
системы  со  стандартами  ОЭСР  и  обеспечит 
достижение поставленных Главой государства 
целей,  в  том  числе  по  повышению  доверия  к 
прокуратуре. 
С 
учетом 
вышеизложенного, 
трансформация  предмета  «общего  надзора»  в 
настоящий  период  времени  представляется 
следующим образом. 
1)
 
Необходима  разработка  концепции 
прокурорского  надзора  с  учетом  реализации 
Плана  нации  (в  рамках  второго  направления 
институциональной  реформы  «Обеспечение 
верховенства 
закона»), 
отражающей 
потребности  качественного  преобразования 
экономических 
и 
иных 
общественных 
отношений  в  Республике.  Новое  содержание 
сейчас  приобретает  понятие  «общий  надзор». 
Необходим  дифференцированный  переход  от 
тотального  общего  надзора  к  надзору 
избирательному, 
но 
никак 
не 
к 
безнадзорности. 
С 
позиции 
реализации 
организационных 
форм 
деятельности 
прокуратуры по надзору п. 9) п.2 ст. 29 ЗРК «О 
прокуратуре»  есть  необходимость  установить 
определенные пределы полномочия прокурора 
в  общем  надзоре.  С  учетом  требования  о 
недопустимости  подмены  прокуратурой  иных 
государственных  органов  необходимо  в 
Законе «О прокуратуре» определить поводы и 
основания  проверок  применения  законов.  В 
настоящее 
время 
эта 
процедура 
детализирована  в  нормативных  документах 
Генеральной прокуратуры. 
2)
 
Основным  приоритетом  Концепции 
правовой  политики  Республики  Казахстан 
обозначено  повышение  качества  работы 
прокуратуры,  как  координирующего  органа 
правоохранительной  системы.  В  этой  связи, 
Генеральной  прокуратурой  совместно  с 
заинтересованными 
государственными 
органами 
разработана 
Государственная 
программа 
дальнейшей 
модернизации 
правоохранительной  системы  Республики 
Казахстан  на  2014  -  2020  годы.  Ключевые 
походы 
по 
совершенствованию 
правоохранительной деятельности определены 
и  в  Концепции  по  вхождению  Казахстана  в 
число 30-ти самых развитых государств мира. 
В  рамках  Госпрограммы  модернизации 
необходимо 
актуализировать 
ЗРК 
«О 
прокуратуре»  (данный  закон  действует  с 
декабря  1995  года),  где  детально  прописать 
предмет и компетенцию прокуроров в «общем 
надзоре»,  что,  в  свою  очередь,  создаст 
современную  правовую  основу  для  надежной 
правоохранительной  системы,  отвечающей 
мировым стандартам. 
3)
 
Параллельно 
(с 
учетом 
закона 
сообщающихся  сосудов)  необходимо  дать 
новое 
наполнение 
дефиниции 
«государственный 
контроль», 
осуществляемый  органами  исполнительной 
ветви  власти.  За  основу  предлагается  взять 
апробированный на практике Указ Президента 
Республики Казахстан от 25 августа 2014 года 
№  898  «О  мерах  по  разграничению 
полномочий 
между 
уровнями 
государственного  управления  Республики 
Казахстан», 
в 
котором 
единообразно 
распределены  функции,  передаваемые  от 
Правительства 
Республики  Казахстан  в 
ведение 
центральных 
исполнительных 
органов,  а  также  в  ведение  местных 
исполнительных органов. 

жүктеу/скачать 4,01 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: