Қазақстан республикасы бiлiм және ғылым министрлiгi

№ 3 (112) 2016

551

УДК 36:005.342

К.К. АБИШЕВА

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан, Астана, Казахстан

МЕРЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ РИСКАМИ 

В  статье  приводятся  результаты  анализа  международной  практики  социальной  защиты  населения.  Выявлено, 

что  социальная  защита  населения  может  быть  рассмотрена  как  система  управления  социальными  рисками.  Для 

эффективного управления социальными рисками необходимы совместные действия и совместная ответственность на 

различных  уровнях  общественного  устройства.  Предлагается  учитывать  инициативу  ООН  SPF-I,    международный 

опыт по системе «3Р» и характеристикам SMART при разработке, реализации, мониторинге и контроле  программных 

документов социального характера. 

Ключевые слова: социальная защита, социальный риск, управление социальными рисками. 

Социальная защита населения является одной из основных составляющих социальной политики любого 

государства и важнейшим механизмом ее реализации. 

Впервые понятие «социальная защита» получило официальное закрепление за рубежом – сначала в законе 

о социальной защите, принятом в рамках политики нового курса Ф.Д. Рузвельта в 1935 г., а позднее, в 1940-х 

годах, в документах Международной организации труда (далее-МОТ) [1]. 

Социальная защита определяется как система принципов, правил, методов, законодательно установленных 

государством  социальных  гарантий;  мероприятий  и  учреждений,  обеспечивающих  предоставление 

оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного 

существования личности, различных социальных категорий и групп; совокупность мер, действий, средств 

государства и общества, направленных против ситуаций социального риска в нормальной жизни граждан 

(болезнь,  безработица,  старость,  инвалидность,  смерть  кормильца  и  др.);  комплекс  государственных 

мер  социально-экономического  и  правового  характера  по  обеспечению  гарантированного  государством 

минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических 

преобразований и связанного с этим снижения их уровня жизни [2].

Меры  социальной  защиты  поддерживают  реализацию  всеобщего  права  человека  на  социальное 

обеспечение и являются социальной и экономической необходимостью. Право на социальное обеспечение – 

одно из основных социально-экономических прав человека. Оно закреплено в статье 26 Всеобщей декларации 

прав  человека 1948  года, в  статье  9  Международного  пакта об экономических, социальных  и  культурных 

правах 1966 года и других международных актах. Право на социальное обеспечение закреплено в статье 28 

Конституции Республики Казахстан, в которой сказано: «Гражданину Республики Казахстан гарантируется 

минимальный размер заработной платы и пенсии, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, 

инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям. В 2005 году Казахстан ратифицировал 

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.  

Социальная  защита  населения  как  система  -  это  совокупность  законодательно  установленных 

экономических, социальных, юридических гарантий и прав, а также социальных институтов и учреждений, 

обеспечивающих  их  реализацию  и  создающих  условия  для  поддержания  нормальной  жизнедеятельности 

населения и, прежде всего, социально уязвимых групп и слоёв [3]. 

В условиях развития современного мира - «общества риска» категория социального риска приобретает 

характер основополагающей в обеспечении социального благополучия населения. 

Под социальными рисками понимаются риски, пронизывающие все общественные слои населения. Это 

ӘЛЕУМЕТТАНУ

СОЦИОЛОГИЯ

Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы

552

вероятность всеобщих потерь, затрагивающих элементы качества жизни людей. Согласно определению В.И. 

Зубкова социальный риск – это риск, последствия которого затрагивают функционирование всего общества 

или отдельных его институтов [4].  

Действующим  законодательством  Республики  Казахстан  понятие  «социальный  риск»  определяется 

как наступление события, влекущего утрату трудоспособности и (или) потерю работы, потерю кормильца, 

а также потерю дохода в связи с беременностью и родами, усыновлением (удочерением) новорожденного 

ребенка (детей) и уходом за ребенком по достижении им возраста одного года, в результате которого участник 

системы обязательного социального страхования, за которого производились социальные отчисления, либо в 

случае его смерти члены семьи, состоявшие на его иждивении, приобретают право на получение социальных 

выплат в соответствии с Законом [5].

В последнее время ученые все чаще начали рассматривать социальную защиту как защиту различных 

групп населения от потенциальных социальных рисков. 

К примеру, В.В. Антропов считает, что «под системой социальной защиты следует понимать совокупность 

институтов и мероприятий, направленных на защиту индивидов и социальных групп от социальных рисков, 

которые могут привести к полной или частичной потере экономической самостоятельности и социального 

благополучия» [6].

По мнению А.Н. Аверина, социальная защита «представляет систему мер по соблюдению социальных 

прав и социальных гарантий, созданию условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей, 

уменьшению отрицательного влияния факторов, снижающих их качество жизни» [7];

Т.К.Миронова  предлагает  рассматривать  социальную  защиту,  как  «деятельность  государственных 

и  негосударственных  органов  и  организаций  по  осуществлению  мер  экономического,  правового, 

организационного  характера,  которые  направлены  на  предупреждение  или  смягчение  негативных 

последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в 

том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального 

благополучия» [8].

Смысл социальной защиты заключается в уменьшении отрицательного влияния факторов, снижающих 

качество жизни населения, смягчении негативных последствий, обусловленных наступлением социальных 

рисков,  а  система  социальной  защиты  представляет  собой  совокупность  институтов  и  мероприятий, 

направленных на реализацию данных направлений.

Система социальной защиты населения в основном служит для обеспечения комплексной защиты человека 

от социальных рисков. Так, в социальной энциклопедии «социальная защита» понимается как «защита от 

социальных рисков путём комплексного содействия человеку со стороны государства в решении различных 

проблем  на  протяжении  всей  его  жизни,  начиная  с  периода  вынашивания  матерью  ребёнка  и  завершая 

достойным погребением человека» [9].

Таким  образом,  социальная  защита  населения  представляет  собой  систему  управления  социальными 

рисками. 

Социальная  защита  населения  выполняет  следующие  четыре  основных  функций:  превентивная, 

экономическая,  реабилитационная  и  институциональная.  Превентивная  функция  социальной  защиты 

заключается  в  проведении  организационно-технических  и  медицинских  мероприятий,  которые  позволяют 

защитить здоровье и трудоспособность человека. Экономическая функция связана с возмещением человеку 

утраченного дохода, что обусловлено наступлением таких социальных рисков, как временная или постоянная 

потеря  трудоспособности  и  здоровья,  а  также  компенсацией  дополнительных  расходов,  связанных  с 

лечением и инвалидностью. Реабилитационная функция предусматривает медицинскую, профессиональную 

и социальную реабилитацию человека, осуществляемую с целью восстановления утраченного здоровья и 

трудоспособности, а также содействие адаптации социально уязвимых групп населения к условиям рыночной 

экономики. Институциональная функция означает поддержание институтов и обеспечение функционирования 

механизмов социальной защиты населения [10].

В современных условиях развития Государства - члены ООН основываясь на решения международного 

порядка  и  национальные  приоритеты  развития  принимают  меры  по  развитию  и  реализации  программ 

по  социальной  защите,  которые  направлены  на  защиту  различных  групп  населения  от  потенциальных 

социальных рисков, таких как старость, инвалидность, потеря кормильца, производственная травма, болезнь, 

материнство, семья и дети, безработица. 

Динамика  развития  программ  по  социальной  защите  по  всему  миру,  закрепленных  в  национальном 

законодательстве, по областям (направлениям) с 1900 года по период после 2005 года (% стран) представлена 

на Рисунке 1.

№ 3 (112) 2016

553

Рисунок 1 – Развитие программ по социальной защите, закрепленных в национальном законодательстве, по областям 

(направлениям) с 1900 года по период после 2005 года (% стран).

 Источники: На основании данных ССА и МАСО, 2012; ССА и МАСО, 2013a; ССА и МАСО, 2013b; ССА и МАСО, 

2014; База данных МОТ НАТЛЕКС. Ссылка: http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.action?ressource.

ressourceId=36924

 Анализ данной динамики показывает наличие восходящего тренда по развитию программ по социальной 

защите, закрепленных в национальном законодательстве, по всем видам социальных рисков. Почти 100% 

стран  имеют  программы  социальной  защиты  защищающих  свое  население  от  производственной  травмы, 

инвалидности, старости и потери кормильца, 80% стран имеют программы социальной защиты защищающих 

от болезни, 75% стран – от социальных рисков связанных с материнством, 55% стран – поддержки семьи и 

детей, и почти 50% стран – от безработицы соответственно. 

Программы  по  социальной  защите  позволяют  управлять  социальными  рисками  и  дают  возможность 

населению построить лучшую жизнь для себя и своей семьи, повысить качество жизни.

Данные аналитических исследований показывают, что тщательно продуманные и адресные программы 

социальной защиты способны помочь населению управлять рисками в период шоков и при этом не требуют 

непозволительно высоких затрат. 

В  документах  Инициативы  ООН  по  единству  действий  в  области  обеспечения  минимального  уровня 

социальной  защиты,  возглавляемой  в  настоящее  время  Международной  организацией  труда  (МОТ)  и 

Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), подчёркивается значение эффективных программ и мер в 

сфере социальной защиты. 

К  примеру,  инициатива  ООН  по  единству  действий  в  области  обеспечения  минимального  уровня 

социальной  защиты  (SPF-I),  подчеркивает  создание  единого  набора  мер  политики  в  области  социальной 

защиты для обеспечения гарантированности доходов и доступа к основным социальным услугам для всех с 

уделением особого внимания уязвимым группам. Основные элементы SPF-I включают следующее:

базовый  набор  социальных  трансфертов,  в  денежном  или  натуральном  выражении,  для  обеспечения 

минимального уровня дохода и/или занятости и гарантированных доходов для безработных или малоимущих 

трудящихся;

всеобщий  доступ  к  основным  социальным  услугам  в  области  здравоохранения,  водоснабжения  и 

санитарии,  образования,  продовольственной  безопасности,  жилья  и  в  других  областях,  определяемых 

национальными приоритетами. 

Рекомендации  МОТ  2012  года  о  минимальных  уровнях  социальной  защиты  (№  202)  предоставляет 

практическое  руководство  по  установлению  минимального  национального  уровня  социальной  защиты  и 

созданию всеобъемлющих систем социального обеспечения.

В новом докладе МОТ сообщается, что несмотря на принимаемые меры около 70% населения в мире не 

имеют доступа к адекватной системе социальной помощи [11]. Большинство из наиболее уязвимых категорий 

населения были лишены социальной защиты в результате принимаемых государствами мер экономии в ответ 

на экономические потрясения. В 2014 году правительства 122 стран мира сократили государственные расходы. 

Многие государства в целях экономии бюджетных средств сократили расходы на системы здравоохранения, 

Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы

554

отменили  субсидии  и  дотации,  сократили  или  ограничили  штат  работников  сферы  здравоохранения  и 

социальных служб. В результате в период высокого уровня безработицы и экономической нестабильности 

социальная помощь для многих оказалась недоступной.

Более высокий уровень бедности и неравенства является результатом не только тяжести мировой рецессии, 

но также отдельных политических решений, ограничивающих социальные выплаты и доступ к качественным 

государственным  услугам.  К  примеру,  в  Европейском  союзе,  вместе  с  хронической  безработицей,  низкой 

зарплатой  и  высокими  налогами  меры    по  сужению  круга  социальных  пособий,    способствуют  росту 

масштабов бедности и социальной изоляции, от которых в настоящее время страдает 123 млн жителей стран 

Европейского союза, т.е.24% населения, многие из которых – дети, женщины, престарелые и инвалиды. 

Не менее важно и то, что многие возможности не используются вследствие недостаточной готовности 

рисковать, и когда необходимо рискнуть, на риск не идут – это называется «риском бездействия».

В Докладе Всемирного банка о мировом развитии 2014 говорится, что для успешного противодействия риску, 

настоятельно необходимо перейти от незапланированных чрезвычайных мер реагирования на возникающие 

кризисы  к  упреждающему,  систематическому  и  интегрированному  подходу  к  управлению  рисками.  Если 

характер  рисков  не  позволяет  гражданам  справиться  с  ними  своими  силами,  то  для  управления  рисками 

необходимы  совместные  действия  и  совместная  ответственность  на  различных  уровнях  общественного 

устройства – от домохозяйства до международного сообщества. Правительствам принадлежит важнейшая 

роль  в  управлении  системными  рисками,  создании  благоприятных  условий  для  совместных  действий  и 

совместной ответственности, а также в предоставлении прямой адресной поддержки уязвимым гражданам.

Само по себе управление рисками способствует уменьшению ущерба и увеличению выгод, получаемых 

людьми в повседневной жизни и при использовании возможностей для развития. 

Системы, политика и программы в сфере социальной защиты и занятости помогают гражданам и обществу 

справиться с рисками и нестабильностью и защищают их от бедности и нищеты – это достигается благодаря 

использованию  инструментов,  повышающих  их  способность  противостоять  последствиям  кризисов  и 

содействующих справедливости и созданию возможностей. 

В  этой  связи  перед  программами  социальной  защиты  и  занятости  стоят  три  взаимосвязанные  цели: 

обеспечения  устойчивости,  справедливости  и  возможностей.  Они    совпадают  с  комплексом  задач,  более 

широко известных в среде специалистов-практиков в сфере социальной защиты и занятости под названием 

«3Р». 

Система «3Р» - предотвращения-защиты-продвижения  (по первым буквам английских слов: prevention, 

protection, promotion т.е. предотвращение, защита и продвижение) была принята рядом организаций (МОТ)  

и стран.  

Основу идеи системы «3Р» заложил ученый Guhan.  Согласно Guhan в сфере социального обеспечения 

существуют три широких категории мер (Guhan 1994) [12]: 

меры предотвращения, которые прямо направлены на предотвращение лишений с помощью конкретных 

действий;

меры защиты (или сети социальной защиты), которые еще более конкретно нацелены на гарантированную 

защиту от лишений;

меры  продвижения,  которые  призваны  улучшить  способности,  обменное  право,  реальные  доходы  и 

общественное потребление.

Holzmann  and  Jorgensen  считают,  что  система  управления  социальными  рисками  включает  компонент 

системы  социальной  защиты  для  содействия  гражданам,  домашним  хозяйствам  и  общинам  в  более 

эффективном управлении рисками и оказания поддержки самым обездоленным [13].

С  точки  зрения  действенности  программ  социальной  защиты  одной  из  основных  проблем  является 

необходимость обеспечить, чтобы эти программы и, в конечном счете, вся система социальной защиты в 

стране  откликалась  на  потребности  различных  групп  и  реагировала  на  риски,  опираясь  на  «портфель» 

программ, которые совместно обеспечивают устойчивость, справедливость и возможности для тех, кто в них 

нуждается. 

По мнению экспертов Всемирного Банка, для создания хорошо функционирующей системы социальной 

защиты  центральное  значение  имеют  пять  характеристик.  Они  охватываются  сокращением  SMART  (по 

первым буквам английских слов, их определяющих):

S  (Synchronized)  –  синхронизация:  взаимосвязь  между  инструментами  и  программами  при  общей 

координации политики, обеспечение согласованности отдельных программ, которые затрагивают различные 

группы и риски.

№ 3 (112) 2016

555

M (Мeasurable) – измеримость: мониторинг, оценка и адаптация на основе результатов для корректировки 

или изменения, в случае необходимости, структуры программ для повышения эффективности.

A  (Аffordable)  –  доступность:  приемлемость  с  точки  зрения  затрат  и  устойчивость  бюджетного 

финансирования за счет ориентации на конкретные группы или меры, а затем путем постепенного расширения 

на другие группы или риски по мере увеличения объема ресурсов и расширения возможностей.

R  (Responsive)  –  реагирование:  антициклическое  реагирование  на  кризисы.  Портфель  программ  и 

финансовая структура системы должны быть способны расширяться во времена шоковых потрясений – либо 

через создание новых программ.  

T (Transparent) – транспарентность и подотчетность: четкое управление, ясные правила, роли и механизмы 

контроля.

Сегодня в развитых государствах сложились такие формы социальной защиты населения как: обязательное 

государственное социальное страхование, корпоративное и частное страхование добровольного характера; 

социальное обслуживание по предоставлению социальных услуг, которые оказываются на уровне предприятий 

или социальных учреждений; социальная помощь на государственном и местном уровне, которая, в основном, 

носит разовый или эпизодический характер. 

Данные  формы  социальной  защиты  имеют  различный  вес,  различные  категории  защищаемых,  разные 

финансовые источники, а также отличаются системой организующих и управляющих ими органов.

Социальное обеспечение предоставляется в размерах, соответствующих сложившемуся уровню экономики 

каждой страны.

За 25 лет независимости в Казахстане выстроена собственная эффективная модель социального развития, 

основанная  на  динамичном  экономическом  росте.  Постоянно  совершенствуются  системы  образования, 

здравоохранения, трудовых отношений и социальной защиты, стимулируется занятость, успешно развиваются 

сферы  культуры,  информации  и  спорта.  Обеспечивается  стабильный  экономический  рост  и  повышается 

благосостояние казахстанцев.

Анализ зарубежных моделей показывает, что казахстанская социальная модель развивается по основным 

принципам, характерным континентальной модели, но с учетом определенных национальных особенностей.     

Так,  в  действующей  социальной  модели  эффективно  функционирует  национальная  схема  социального 

партнерства,  основанная  на  распределении  ответственности  между  государством,  работодателями  и 

гражданами. 

В 2015 году в рейтинге Индекса человеческого развития (из 185 стран и территорий) Казахстан занял 

56 место (рост по сравнению с 2014 годом на 14 пунктов), которое соответствует группе стран с высоким 

уровнем человеческого развития. 

В рамках направлений Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года – «Иннвестиции 

в будущее» и «Услуги для граждан»  принимаются меры, необходимые для повышения качества человеческих 

ресурсов Казахстана в долгосрочном периоде и усиливаются меры  по социальной защите населения [14].

Ведется системная работа по достижению стратегической цели по вхождению Казахстана в число 30-ти 

самых развитых государств мира к 2050 году.

Глава  государства  Н.А.Назарбаев  в  своем  Послании    народу  Казахстана  от  30  ноября  2015  года 

«КАЗАХСТАН В НОВОЙ ГЛОБАЛЬНОЙ РЕАЛЬНОСТИ: РОСТ, РЕФОРМЫ, РАЗВИТИЕ» отметил, что «...

Сейчас мир меняется быстрыми темпами. Наступает другая эпоха. На наших глазах возникает новая глобальная 

реальность с иными возможностями и рисками. ... На фоне экономических рисков, несмотря ни на что, мы 

продолжим реализацию мер социальной поддержки населения. ...Сегодня только Общество Всеобщего Труда 

способно стать реальной основой эффективной экономики, устойчивой к внешним потрясениям» [15]. 

Государство на фоне экономических рисков, несмотря ни на что, продолжает реализацию мер социальной 

поддержки населения, повышается зарплата, выполняются социальные обязательства. 

Главой государства Республики Казахстан поставлена задача по разработке новой социальной политики. 

Роль  государства  в  социальной  сфере  будет  ограничена  поддержкой  социально  уязвимых  граждан  и 

обеспечением инвестиций в человеческий капитал. Государственная адресная поддержка будет оказываться 

только нуждающимся гражданам, на основе оценки их реальных доходов и условий жизни. 

Глава  государства  в  своей  статье  «План  нации  –  путь  к  казахстанской  мечте»  в  части  касательно 

стимулов социальной модернизации обозначил, что  повышению качества человеческого потенциала будет 

способствовать реформирование сфер образования, здравоохранения и социальной защиты населения [16]. 

В  настоящее  время  в  рамках  новой  социальной  политики,  озвученной  Главой  государства  в  Послании 

народу Казахстана 30 ноября 2015 года Правительством Республики Казахстан проводится следующая работа: 

Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы

556

актуализируется  Концепция  социального  развития  до  2030  года  с  целью  оптимизации  системы 

социального  обеспечения,  расширения  опыта  внедрения  адресной  социальной  помощи  нового  формата, 

изменения  методологии  определения  величины  прожиточного  минимума,  а  также  пересмотра  состава 

продовольственной корзины и минимальных норм потребления продуктов питания [17]; 

актуализируется Дорожная карта занятости 2020, которая обеспечит стабильность рынка труда за счёт 

проектов по развитию местной инфраструктуры и благоустройству населенных пунктов. Будут организованы 

масштабная краткосрочная переподготовка кадров и повышение квалификации; 

разработана, утверждена новая Государственная программы развития здравоохранения на 2016-2019 годы 

и начата ее реализация;

разработана, утверждена новая Государственная программа развития образования и науки на 2016-2019 

годы  и  начата  ее  реализация.  В  сфере  образования  с  2017  года  будет  начата  реализация  нового  проекта 

«Бесплатное профессионально-техническое образование для всех».

Поддержка социально уязвимых слоев населения является особым вопросом. Будет внедрена новая система 

адресной социальной помощи, размеры пособий будут назначаться в зависимости от уровня дохода каждой 

семьи. При этом трудоспособные члены таких семей обязаны будут участвовать в региональных программах 

занятости. Многодетным и малообеспеченным семьям будет выплачиваться единое пособие, равное сумме 

ныне  получаемых  нескольких  социальных  выплат.  Новая  жилищная  политика  будет  ориентирована  на 

масштабное строительство арендного жилья [18]. 

Таким  образом,  социальная  защита  населения  представляет  собой  систему  управления  социальными 

рисками,  которая  выполняет  четыре  основные  функций  такие  как,  превентивная,  экономическая, 

реабилитационная  и  институциональная.  Для  эффективного  управления  рисками  необходимы совместные 

действия и совместная ответственность на различных уровнях общественного устройства. 

В рамках работ по совершенствованию системы социальной защиты населения предлагается учитывать 

инициативу ООН SPF-I,  международный опыт по системе «3Р» и характеристикам SMART при разработке, 

реализации, мониторинге и контроле  программных документов социального характера. 

жүктеу/скачать 17,93 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: