Бюджетирование ориентированное на

 
 
                                          
                                                                      
Учебные материалы
 CLEAR  
 
 
Бюджетирование 
ориентированное на 
результаты
 
 
 
                                                     Пособие 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
2 
 
 
 
 
Переведено с английского оригинала с разрешения Секретариата CLEAR. 
 
CLEAR  (Центры  обучения  в  области  оценки  и  результатов)  это  глобальная 
инициатива,  направленная  на  укрепление  потенциала  развивающихся  стран  в 
области  мониторинга  и  оценки  (M&E)  и  управления  ориентированного  на 
результаты (PM), чтобы сделать упор на принятии решений на основе результатов и 
фактов.   Работая  с  региональными  организациями,  CLEAR  реагирует  на 
возрастающие потребности правительства и гражданского общества в наращивании 
потенциала  практического  и  прикладного  мониторинга  и  оценки  и  управления 
ориентированного  на  результаты  и  на  ограниченное  наличие  в  настоящее  время 
соответствующих программ во многих развивающихся странах нескольких регионов. 
  
 
CLEAR  поддерживают 
Африканский  банк  развития
,  Агентство  международного 
развития  Австралии, 
Азиатский  банк  развития
, 
Бельгийское  сотрудничество  для 
развития
, 
Межамериканский  банк  развития
, 
Фонд  Рокфеллера
, 
Международное 
агентство  развития  Швеции
, 
Агентство  развития  и  сотрудничества  Швейцарии
, 
Министерство  международного  развития  Великобритании
  и  группа  Всемирного 
банка.  Секретариат  находится  в 
Группе  независимой  оценки
  (IEG)  группы 
Всемирного 
банка.  
 
Более подробная информация о CLEAR доступна на 
www.theclearinitiative.org
. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
3 
 
 
 
 
 
 
 
Бюджетирование, 
ориентированное на 
результат 
 
 
 
 
Марк Робинсон 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
4 
 
 
 
 
 
Содержание  
 
Список сокращений .................................................................................................................................... 8 
Введение ...................................................................................................................................................... 9 
1. Бюджетирование и бюджетный процесс ........................................................................................... 10 
2. Общий обзор БОР .................................................................................................................................. 16 
Определение приоритетных областей госрасходов .......................................................................... 17 
Управление, ориентированное на результаты ................................................................................... 18 
Модели БОР ........................................................................................................................................... 19 
3.  Ключевые параметры информации о результатах деятельности ................................................... 29 
Ключевые параметры деятельности: цепь результатов .................................................................... 29 
Итоговые результаты и внешние факторы ......................................................................................... 35 
Конечные продукты, итоговые результаты и деятельность .............................................................. 36 
Показатели результативности .............................................................................................................. 37 
4. Показатели результативности и бюджет ............................................................................................ 42 
Обеспечение полезности показателей ............................................................................................... 45 
Увязка финансирования и итоговых результатов .............................................................................. 47 
Увязка финансирования и конечных продуктов ................................................................................ 48 
5. Системы измерения результативности деятельности ....................................................................... 53 
Затраты на получение информации о результатах деятельности .................................................... 60 
6. Оценка и бюджетирование, ориентированное на результат ........................................................... 63 
Оценка эффективности программ ....................................................................................................... 64 
Анализ эффективности.......................................................................................................................... 67 
Соотнесение оценки с бюджетным процессом ................................................................................. 68 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
5 
 
 
 
 
Оценка и бюджет: пример Чили .......................................................................................................... 70 
Внутренние и внешние оценки ............................................................................................................ 72 
7. Аудит результатов деятельности ......................................................................................................... 74 
8. Основы программно-целевого бюджетирования .............................................................................. 77 
Определение программ ....................................................................................................................... 78 
Стимулы к повышению результативности и программно-целевое бюджетирование .................. 82 
Информация о результативности программ ...................................................................................... 82 
Названия и цели программ .................................................................................................................. 84 
Программное заявление ...................................................................................................................... 87 
Иерархия программ .............................................................................................................................. 88 
Число и размер программ .................................................................................................................... 90 
Разработка программ ........................................................................................................................... 91 
Интегрирование стратегических планов в бюджеты программ ....................................................... 92 
9. Ассигнования на программы и контроль над расходами ................................................................. 96 
10. Бухучет по программам и подсчет затрат ....................................................................................... 102 
Бюджетные классификации и планы счетов .................................................................................... 103 
Системы информационного обеспечения финансового управления ............................................ 104 
Распределение затрат по программам ............................................................................................. 109 
Программы администрирования....................................................................................................... 114 
Затраты на заработную плату и программы ..................................................................................... 118 
Распределение затрат и иерархия программ ................................................................................... 119 
Оценка стоимости программ при подготовке бюджета .................................................................. 120 
11. Специальные темы в системах БОР ................................................................................................. 125 
Программы и организационная структура ....................................................................................... 125 
Границы министерств и услуги внутренней поддержки ................................................................. 130 
Более широкие конфликты между программами и организационными структурами ................ 133 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
6 
 
 
 
 
Структуры программ в развивающихся странах .............................................................................. 135 
Функции и программы ........................................................................................................................ 136 
Программы и функции: практический пример ................................................................................ 140 
Программы и уровни правительства ................................................................................................. 143 
12. Финансирование по формуле и системы покупатель-поставщик ................................................ 145 
Ограничения финансирования по формуле и системы покупатель-поставщик ........................... 147 
13. Плановые цели и бюджетирование, ориентированное на результат ......................................... 150 
Манипуляции и негативные последствия ......................................................................................... 153 
14. Основы реформ в области государственного финансового управления ..................................... 157 
15. Приоритезация расходов и бюджетирование, ориентированное на результат ......................... 162 
Пересмотр расходов ........................................................................................................................... 162 
Процессы приоритезации расходов на более общем уровне ........................................................ 168 
Планирование и приоритезация ....................................................................................................... 172 
Приоритезация расходов на уровне секторов и министерств ........................................................ 173 
16. Учет по методу начисления и бюджетирование, ориентированное на результат ..................... 177 
Обзор учета по методу начисления и бюджетирования по методу начисления .......................... 177 
Сложность учета и бюджетирования по методу начисления ......................................................... 185 
Учет по методу начисления и программно-целевое бюджетирование ........................................ 186 
Бухучет по методу начисления, покупатель-поставщик и финансирование по формуле ............ 189 
17. Парламент и бюджетирование, ориентированное на результат ................................................. 193 
Парламент и подотчетность правительства за результаты деятельности ..................................... 194 
Парламент и приоритеты расходов ................................................................................................... 196 
18. Среднесрочное бюджетирование и бюджетирование, ориентированное на результат........... 198 
Природа и преимущества среднесрочного бюджетирования ....................................................... 198 
Предварительная оценка ................................................................................................................... 200 
Среднесрочные потолки расходов: фиксированные либо ориентировочные? ............................ 202 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
7 
 
 
 
 
Среднесрочное бюджетирование и бюджетирование, ориентированное на результат ............ 205 
Система среднесрочного прогноза расходов ................................................................................... 206 
Развивающиеся страны и ССПР .......................................................................................................... 209 
19. Внедрение БОР на обще-правительственном уровне ................................................................... 214 
20. Контекст управления, ориентированного на результат ................................................................ 221 
21. Заключительные комментарии........................................................................................................ 224 
Словарь терминов ................................................................................................................................... 225 
Список литературы .................................................................................................................................. 233 
 
 
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
8 
 
 
 
 
 
Список сокращений  
 
БК 
Бюджетная классификация  
БНБ  
 
Бюджетирование с нулевой базой  
БОР 
 
Бюджетирование, ориентированное на результат 
ВУА 
 
Высшее аудиторское учреждение  
ГКП  
 
Государственное коммерческое предприятие 
ДПГУ    
Договор о предоставлении государственных услуг  
ИСИОФУ  
Интегрированная система информационного обеспечения финансового 
управления  
ИТ  
 
Информационные технологии  
МГД    
Система финансирования по методу группы диагностирования  
ОСД 
 
Оценка стоимости, основанная на деятельности  
ОЭСР    
Организация экономического сотрудничества и развития  
ПС 
 
План счетов  
СИОФУ  
Система информационного обеспечения финансового управления 
СНБП    
Система среднесрочной налогово-бюджетной политики  
ССПР    
Система среднесрочного прогноза расходов  
УГФ 
 
Управление государственными финансами  
УМН    
Учет по методу начисления  
УОР 
 
Управление, ориентированное на результаты  
ФФ 
 
Финансирование по формуле  
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
9 
 
 
 
 
 
Введение  
 
Данное руководство выпущено в качестве сопроводительных материалов к курсу 
обучения по бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Данный курс был 
разработан региональными центрами обучения в области оценок и результатов.  В 
руководстве представлены резюме каждой из ключевых тем, подробно рассмотренных в 
курсе обучения. Данное руководство можно использовать и самостоятельно. Тем не 
менее, следует отметить, что наиболее эффективным является его использование в 
сочетании с основной тематической литературой, список которой приведен в конце 
каждого раздела.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
10 
 
 
 
 
 
1. Бюджетирование и бюджетный процесс  
 
Государственный бюджетный процесс включает в себя распределение и освоение 
ресурсов на цели той части государственного сектора, финансирование которой 
осуществляется преимущественно за счет обязательных платежей, таких как налоги.
1
 
Бюджетный процесс также включает в себя сопутствующие решения в отношении того, из 
каких источников будут поступать подлежащие освоению ресурсы. Схожим образом 
можно утверждать, что государственный бюджетный процесс (в дальнейшем для 
простоты использования мы будем употреблять термин "бюджетирование" для 
обозначения этого процесса) сводится к распределению ресурсов и их последующего 
освоения в целях оказания услуг и осуществления трансфертов на "нерыночной основе". 
"Нерыночная основа" означает "бесплатно" либо по "значительно сниженной стоимости".  
Таким образом, государственный бюджет – это финансовый план, который охватывает те 
учреждения государственного сектора, включая министерства и систему социального 
обеспечения, которые в основном финансируются за счет налогов. Как правило, 
правительственный бюджет не включает в себя государственные корпорации, которые 
более самостоятельны в управлении своими финансовыми потоками.
2
 
Бюджетирование – это процесс, который состоит из четырех этапов: 
                                                           
1
 В данном руководстве термин "налоги" используется в широкой трактовке и включает в себя и другие 
обязательные источники доходов, такие как обязательные взносы либо сборы, а также штрафы. Бюджетное 
финансирование за счет займов может рассматриваться как финансирование за счет отсроченных налогов.  
2
 Государственные корпорации финансируются в основном за счет оплаты их услуг потребителями. Эти цены 
добровольны, поскольку потребители не несут юридического обязательства приобретать данные услуги. 
Госбюджет охватывает государственные корпорации только в той мере, в которой они получают 
государственные субсидии, либо их доходы являются дополнительными источниками обеспечения доходов 
бюджета.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
11 
 
 
 
 
Разработка общей налогово-бюджетной политики. На этом этапе определяются 
основополагающие задачи и цели правительства по бюджетному дефициту, долговым 
обязательствам и другим сопутствующим налоговым величинам. На основании этого в 
дальнейшем принимаются решения о желаемом уровне совокупных доходов и расходов.
3
  
 
Подготовка и принятие бюджета: на этом этапе бюджетного процесса правительство 
определяет объемы и цели финансирования по государственным учреждениям. 
Юридически закрепляется законом о бюджете и  параметрами бюджетного 
регулирования, которые принимаются парламентом и исполнительной ветвью власти 
(Президентом либо Кабинетом министров).  
Исполнение бюджета: означает исполнение плана по расходной части бюджета, включая 
заключение контактов и целевое расходование средств.   
Бухучет, аудит и отчетность: включает в себя подготовку бухгалтерской документации 
по государственным расходам и доходам, аудит этой документации внутренними и 
внешними аудиторами, и предоставление отчетности по исполнению бюджета 
правительственным учреждениям, министрам, парламенту и общественности.  
Бюджет выполняет три основные задачи:  

 
Использование выверенных макро-бюджетных показателей. Как правило, 
обеспечивается за счет качественной совокупной налогово-бюджетной политики. Эта 
политика, в свою очередь, призвана обеспечить "устойчивость налогово-бюджетной 
сферы" (или контроль над уровнем дефицита и долговых обязательств), что 
необходимо для экономической стабильности. Если при составлении бюджета 
                                                           
3
 В зависимости от приоритетов политики конкретной страны, другими показателями, которые ложатся в 
основу налогово-бюджетной политики, могут быть "чистая стоимость" (т.е. государственные активы за 
вычетом обязательств), либо процентное соотношение доходов к ВВП.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
12 
 
 
 
 
уровень долга выходит за пределы допустимых лимитов, финансовые рынки могут 
утратить уверенность в надежности правительственных займов. Это может вызвать 
резкий рост процентных ставок, которые правительство будет вынуждено 
выплачивать через свои займы, а в крайних случаях, такой скачок может привести к 
нежеланию предоставлять займы правительству. Помимо устойчивости налогово-
бюджетной сферы, совокупная налогово-бюджетная политика может сыграть важную 
роль "стабилизационной политики", в частности, путем поддержки экономики за счет 
дополнительных расходов либо более низкого уровня налогов во время 
экономического спада.  
 

 
Определение верных приоритетов по расходной части: это означает распределение 
фондов по секторам и программам, которые представляются наиболее эффективными 
с точки зрения удовлетворения социальных потребностей. Это означает, например, 
что если страна столкнулась со значительной проблемой в секторе здравоохранения, в 
бюджете должны быть предусмотрены дополнительные средства в целях 
финансирования программ, призванных решить эту проблему. Как следствие этого 
процесса, фонды будут перераспределены на эти цели из тех секторов и программ, 
расходы по которым не является приоритетными.   
 

 
Результативность и эффективность услуг: это означает, во-первых, обеспечение 
результатов предоставляемых правительством услуг, а, во-вторых, создание такого 
процесса разработки и управления этими услугами, который максимизирует их 
результативность.   
Как мы увидим далее, целью бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), 
является выполнение третье и четвертой из вышеперечисленных задач.
4
 Таким образом, 
основной акцент ставится на "результативность" и "эффективность". Результативность 
                                                           
4
 При этом, БОР также косвенно улучшает макро-бюджетные показатели. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
13 
 
 
 
 
измеряет, в какой мере предоставленная правительством услуга действительно приносит 
общественности ту пользу, которую она должна принести. Например, программа по 
предупреждению ВИЧ/СПИДа может считаться результативной в случае, если итогом ее 
проведения станет снижение уровня заболеваемости ВИЧ/СПИДом. Как будет показано 
ниже, результативность измеряет, в какой степени программа добивается 
запланированных результатов.  Эффективность означает предоставление услуг по 
наименьшей возможной цене, без ущерба их качеству. Иными словами, эффективность 
означает максимально возможное сокращение потерь при производстве и 
предоставлении государственных услуг.  
Составление бюджета должно начинаться и проводиться с разработки выверенной 
совокупной бюджетно-налоговой политики. Иными словами, решения о том, какой объем 
финансирования следует предоставлять правительственным учреждениям и 
департаментам, должны приниматься в рамках выверенной политики о совокупном 
уровне финансирования, которая, в свою очередь, должна отталкиваться от общего 
уровня доходов, а также запланированных показателей бюджетного дефицита и 
государственного долга.  Ключевые этапы составления и принятия бюджета включают в 
себя:  

 
Определение приоритетов по госрасходам;  

 
Оценка потребностей в расходах, в особенности касающихся текущих обязательств, 
таких как зарплаты бюджетникам, текущие капитальные проекты, и обязательства по 
расходам по "обязательным" статьям, таким как пенсии и другие выплаты 
соцобеспечения;   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
14 
 
 
 
 

 
Подготовка текущего бюджета и бюджета капиталовложений. Для этих целей 
используются различные методы составления бюджета, которые, тем не менее,  
должны быть увязаны друг с другом.
5
 

 
Юридическое сопровождение решений по бюджетному финансированию в целях их 
юридического принятия ("установление контрольных, или лимитных, сумм"), которые 
затем могут быть "ассигнованы" парламентом либо исполнительной ветвью власти.  
В различных странах существуют значительные различия в организации процесса 
подготовки бюджета.  Некоторые ключевые этапы подготовки бюджета, которые 
оказывают  особое влияние на системы БОР, такие как определение приоритетов по 
госрасходам и методы среднесрочного бюджетирования, детально рассмотрены в 
данном руководстве.  С другой стороны, исполнение бюджета можно рассматривать как 
четко определенную последовательность этапов, например:  

 
Этап утверждения финансирования: отталкиваясь от утвержденных парламентов 
ассигнований, министерство финансов сообщает министерствам о выделенных им 
объемах финансирования. В разных странах применяются различные технологии на 
этапе утверждения финансирования.  В некоторых странах, утверждение 
финансирования происходит ежемесячно, т.е. каждый месяц министерствам 
сообщают об объемах расходов, которые им необходимо осуществить в текущем 
месяце.  

 
Этап обязательств по выплатам: обязательства по выплатам – это контракт либо 
иное обязательство осуществить выплату в будущем.  

 
Этап контроля: обеспечение поставки услуг или товаров, а также их соответствие 
требованиям, по заключенным ранее контрактам.    
                                                           
5
 Строительство крупных новых активов, таких как школы, больницы и дороги, серьезно отражается на 
текущих расходах в будущем, либо за счет затрат на персонал и расходные материалы для обеспечения 
функционирования данных учреждений, либо за счет затрат на содержание данных активов. 
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
15 
 
 
 
 

 
Этап утверждения платежей: по итогам этапа контроля, должностное лицо, 
независимое от лиц, которые заключали обязательства, дает разрешение на 
осуществление платежа.   

 
Этап осуществления платежа: осуществляется платеж. 

 
Этап учета: каждый платеж и его основные характеристики заносятся в систему 
бухучета. При слаженно функционирующем механизме, система бухучета также 
регистрирует обязательства по выплатам.   

 
Этап аудита: счета проходят аудит, сначала со стороны "внутренних аудиторов" (в 
соответствующем министерстве), а затем и "внешних аудиторов" (счетной палаты либо 
генерального ревизора).  
 
Задача БОР – коренным образом изменить процесс подготовки бюджета путем его 
систематической увязки с результативностью и эффективностью расходов. При этом, БОР 
также влечет за собой не менее глубокие изменения в процессе исполнения бюджета.