Практикум для бакалавриата и магистратуры под редакцией
жүктеу/скачать 3,03 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- Основные модели отношения к лоббизму
| %/
То есть основная суть кампании заключается не в привлечении общественной поддержки, а в ее имитации. Если grassroots-кампании делаются при минимальном количестве денежных средств и максимальном привлечении людей, то astroturf-кампании требуют значительных средств, не привлекая при этом множества людей. Как правило, за такими кампаниями стоят не общественные организации, а корпорации (в частности, Philip Morris, Georgia Pacific, General Electric, Chevron, National Hockey League, Procter & Gamble) или лоббистские фирмы (Burson-Marsteller, Davies Communications., Hill & Knowlton, National Grassroots & Communications). Астротурф строится на использовании баз данных избирателей и вовлечении наименее информированных из них. Иногда участие избирателей вообще оказывается фикцией, когда, например, сенаторы получают письма или телеграммы за подписью людей, которые на самом деле их не подписывали. Инспирирование массовых обращений — наиболее простой вариант постановки проблемы, выгодной лоббирующей группе интересов, для 1 Подробнее см.: Reinsborough, Canning, Russell, 2012. 141
Вторая группа технологий лоббирования — самая популярная и эффективная — непосредственная, часто индивидуальная работа с представителями власти. Виды такой работы многообразны. Многие из них закреплены в различных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность депутатов, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований. Среди наиболее известных, доступных бизнесу и эффективных видов лоббистской деятельности (они применяются как профессиональными лоббистами, так и сотрудниками GR-департаментов) можно назвать: разработку проектов нормативных правовых актов и организацию их обсуждения; консультирование представителей власти, в том числе организация экспертиз принимаемых решений; предоставление информации; участие в работе органов государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований и их структурных подразделений; участие в работе консультативных (совещательных) органов, рабочих групп по выработке решений; участие в парламентских слушаниях; помощь в организации мероприятий, проводимых представительными или исполнительными органами власти и местного самоуправления и т.д. Каждая из перечисленных форм работы но лоббированию имеет свои достоинства, каждая для своей реализации требует особой стратегии. Например, разработка проектов нормативных правовых актов предполагает в ряде случае проведение определенной работы по включению наименования правового акта с соответствующей тематикой в план работ соответствующего органа, а участие в работе рабочей группы по выработке интересующего решения предполагает проведение работы по попаданию в эту рабочую группу и т.д. Однако все многообразные формы работы основаны на одном — на личном контакте с представителями власти, ответственными за принятие решений. В зависимости от характера личных контактов их можно разделить на формальные (официальные) и неформальные. Неформальные контакты часто предполагают наличие неформальных связей лоббистов и лиц, принимающих решения (дружеские, семейные, земляческие и т.п.). Такие связи разветвлены и настолько прочны, что заставляют иногда принимать решения, которые у всех остальных просто вызывают недоумение. 142 В отличие от бытующего мнения, что к депутатам и чиновникам достучаться невозможно, действительная ситуация выглядит по-иному. Большинство региональных и местных депутатов вполне охотно идут на контакты и сотрудничество с представителями бизнеса. Мнение же о закрытости депутатов связано с тем, что стремятся попасть к ним на прием главным образом и прежде всего лица, чьи проблемы решить практически невозможно (или очень трудно) и которые стали профессиональными жалобщиками. Что же касается контактов с бизнесом, то большинство депутатов регионального и местного (исключая директорат, предпринимателей и представителей сообществ), по нашим наблюдениям, явно испытывает дефицит такого рода связей, которые приносят и деньги, и информацию, и статус. Что касается представителей исполнительной власти, то они всегда включены в иерархию и потому зависимы в принятии решений в гораздо большей степени, чем депутаты. Поэтому одна из задач лоббиста — определение уровня компетентности чиновника, его способности решить тот или иной вопрос. Так, рядовое чиновничество редко когда способно решить более или менее принципиальный вопрос. Его сила в личных связях и умении ускорить или задержать продвижение бумаг. Лоббирование начинается с чиновников среднего звена, возглавляющих отделы, управления, или различного рода советников, помощников первых лиц. Как правило, они уже имеют возможность для принятия самостоятельных решений, способны решить и решают вопросы, интересующие группы интересов. Например, согласно исследованиям первого российского PR-агентства «Никколо М» (2008), чиновники федерального уровня весьма неохотно идут на официальный контакт с бизнес-структурами и предпочитают встречаться в основном с представителями бизнес-ассоциаций, чтобы не быть заподозренными в лоббировании интересов конкретной органи зации. Организация контактов с вышеперечисленными лицами требует пред- варительной наработки связей, наличия рекомендаций и предполагает овладение определенными навыками бюрократического общения и нор- мами бюрократического этикета. В общем, способы влияния на чиновника ничем не отличаются от способов влияния на любого человека и хорошо известны. В арсенале лоббиста: организация обедов, предоставление билетов на различные мероприятия, обеспечение транспортом и т.п. Единственная «трудность» — законода тельство о государственной и муниципальной службе, несколько ограничивающее чиновника в сто контактах. Итак, личная заинтересованность и личные договоренности, неформальные контакты и неформальные отношения сегодня решают многое. И все же значительные секторы экономики остаются открытыми для формализованного лоббирования. Другое дело, что большинство групп интересов, организаций пока даже нс ставит вопрос о легальном продвижении своих интересов и предпочитает решать свои вопросы более простым, традиционным и от этого не менее эффективным способом, используя механизм коррупции. 143
Основные модели отношения к лоббизму Итак, пришло время окончательно, юридически признать, что лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле. Делить лоббизм на «хороший», законный, и «плохой», противозаконный, ни правового, ни политического смысла нет. Однако до сих нор, несмотря на существование с середины 1990-х гг. проекта федерального закона, призванного регулировать лоббистские правоотношения, который широко обсуждался, в том числе научной общественностью, позиция по включению в лоббизм коррупции и иных действий криминального характера встречается довольно часто. Например, М. Левин и Е. Левина утверждают, что «коррупция представляет собой особую нелегальную форму лоббирования»1. Они же говорят о существовании «черных схем лоббизма», при которых создаются «бригады» из представителей разных силовых и правоохранительных структур»2, чьи действия часто находятся за гранью закона. На наш взгляд, в правовом отношении легальные действия по продвижению интересов должны регулироваться правовыми нормами, а нарушение этих норм должно вести к наступлению юридических последствий, предусмотренных соответственно уголовным, гражданским или административным законодательством. Причем к лоббизму данные нарушения имеют точно такое же отношение, как злоупотребление должностными полномочиями — к добросовестному выполнению должностных обязанностей, а осторожность — к мании преследования. Однако негативное употребление лоббистской терминологии в российском законодательстве встречается много чаще, чем ее позитивное употребление. В негативном контексте лоббистская терминология употреблялась в постановлениях ГД РФ, посланиях Президента РФ, документах Министерства финансов РФ (см. Постановление ГД РФ от 29.09.1999; Послание Президента РФ от 30.03.1999; Послание Президента РФ от 12.04.1999; Письмо Министерства финансов РФ от 15.10.1998) и т.д. Мало изменилась ситуация и со сменой исполнительной власти в стране. Приведем лишь один пример. В своем послании Федеральному собранию РФ в 2003 г. Президент РФ В. Путин, в частности, отмечал, что «непрозрачность финансовых операций на политической сцене часто дополняется и невнятностью идеологических позиций, а иногда, прямо скажем, определенной политической неискренностью». И далее продолжал: «Я поясню, что имею в виду: иногда депутаты, слывущие либералами и сторонниками прогрессивных экономических теорий, на практике голосуют за законопроекты, разорительные для государственного бюджета. И понимают, что делают. А те, кто не стесняется публично называть предпринимателей не иначе как “грабителями” и “кровопийцами”, беззастенчиво лоббируют интересы крупных компаний». 1 Левин М., Левина Е. Лоббирование и коррупция в России // Эффективность осуществления государственного управления в России (период президентства Ельцина) : рабочие материалы. М.: Институт права и публичной политики, 2002. С. 107. 2 Там же. С. 101. 144 Подобные констатации стали уже делом обычным, однако имеет смысл разобраться, что стоит за наделением лоббизма негативными чертами. Иными словами, какие смыслы вкладываются в негативные оценки лоббистской деятельности. Во-первых, как правило, негативная оценка лоббизма относится к субъекту, на которого направлено лоббистское влияние. При этом изначально подразумевается, что принимающий решения субъект должен быть экспертом, принимать исключительно экспертные решения, не быть связанным с частными интересами, а руководствоваться лишь интересами прогресса и общества. Данная точка зрения нашла отражение и в законодательстве Российской Федерации. В частности, п. 3 ст. 97 Конституции РФ устанавливает, что депутаты ГД РФ не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Таким образом, в Конституции РФ фактически сформулирован принцип экспертности в деятельности депутатского корпуса как основа в решении проблемы конфликта интересов при рассмотрении вопросов в ГД. Аналогичные нормы содержатся в иных федеральных и региональных законах. Во-вторых, предполагается, что стремление частных интересов в продвижении настолько сильно, что они готовы на нарушение существующего законодательства практически всегда, а потому их действия по влиянию на принимающего решения субъекта должны быть запрещены либо строго регламентированы. Соответственно, в законодательстве такая позиция проявляется как в «изоляционных» нормах по отношению к принимающим решения субъектам, так и в ограничениях на деятельность со стороны субъектов гражданского общества. В частности, в этом русле следует рассматривать нормы законодательства об обращениях граждан, о референдумах, инициированных гражданами, и т.д. В соответствии с этими нормами субъекты гражданского общества, которые и так имели минимум возможностей влияния, фактически полностью лишились правовых механизмов воздействия на власть. Наконец, в-третьих, сам лоббируемый интерес представляется чем-то «политически постыдным», нуждающимся в сокрытии и не терпящим публичности. Соответственно, общество и законодатель требовали максимальной открытости и прозрачности в отношениях между лоббистом и субъектом, принимающим решения, при этом для групп давления отсутствовала возможность легального влияния на власть. И, таким образом, законодатель вольно или невольно подталкивал эти группы к нелегальному, неправовому давлению. Однако помимо негативного понимания лоббизма и соответствующей модели регулирования возможна и позитивная модель восприятия лоббизма. В рамках данной модели лоббизм, во-первых, предстает как деятельность, позволяющая наиболее полно и адекватно представить существующие в обществе интересы. И в этом смысле оказывается, что демократия без лоббизма невозможна, ибо лоббизм есть принципиальный механизм представительства интересов с помощью неклассических демократических механизмов. Такие механизмы в свое время назвали функциональными австрийские социал-демократы. И более того, впоследствии, как уже 145
146
Большинство реально существующих моделей регулирования лоббизма находятся между представленными в таблице двумя крайними позициями. Па практике лоббизм, особенно в условиях неурегулированности лоббистских отношений, действительно сложно отграничить от неправовых явлений. Другими словами, на практике лоббизм — явление, хотя и находящееся в правовом поле, но практически всегда пограничное, «балансирующее» между открытостью и закрытостью, частными интересами и общественными. Выводы Лоббизм представляет собой легальную, профессиональную (как правило) деятельность по продвижению интересов; предполагающую прямой (непосредственный) или косвенный контакт с лицом, принимающим решение. Структура конкретного лоббистского отношения имеет общую формулу «клиент — лоббист — субъект власти». Лоббист — физическое лицо, группа лиц, организация, влияющие на структуры власти с целью реализации интереса клиента. В структуре лоббистского отношения клиент- любое лицо, стремящееся продвинуть (реализовать) свой интерес путем влияния на структуры власти. Выделяются две группы технологий лоббирования. К первой группе можно отнести лоббирование путем мобилизации общественного мнения в пользу принятия необходимого решения (организация кампаний в СМИ, организация массовых акций (grassroots), public advocacy, инспирирование массовых обращений (astroturfing). Вторая группа технологий лоббирования — наиболее популярная и эффективная — непосредственная, часто индивидуальная работа с представителями власти. Практикум жүктеу/скачать 3,03 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
| ||||||||||||||||||||||