Лекция 1 Мемлекеттік- әкімшілік басқару теориясы: ағымдар, салт-дәстүрлер, жаңаланулар

жүктеу/скачать 39,23 Kb. бет 1/2 Дата 01.10.2023 өлшемі 39,23 Kb. #112117 түрі Лекция

Лекция 1 Мемлекеттік– әкімшілік басқару теориясы: ағымдар, салт-дәстүрлер, жаңаланулар. Администрациялық ғылымның тарихи өлшемі. Мемлекетті-әкімшілік басқару теориясы заманға сай саяси ғылымның ең маңызды және перспективті бағыты болады. Ұзақ уақыт бойы ол жалпы саясаттың дәстүрімен ұштасып келді, тек XIX ғ. аяғында ғана жеке ғылыми зерттеу аймағына айнала бастады. Саяси сфераның жалпыдан ажырауы, барша адамзаттың ажырамайтын бөлігі, саяси әлемнің экономикалық әлемнен бөлініп шығуы, әлеуметтік және рухани жүйелену өте кеш белең алды. Бастапқыда саяси феномендер жоғары мәртебедегі мәдени-әлеуметтік парадигмалар шеңберінде ғана зерттелуде болды, алайда оны жалпы кешенді қоғамдық көріністермен байланыстыруға әбден мүмкін еді. Шамамен екі мыңжылдық барысында – антикалық ғасырлардан бері сонау XVIII ғасырға дейін – әлеуметтік көріністер жайындағы біліктілігінің бірегей жүйесі болып қала берді. Бірақ Аристотель мемлекетті билеудің қыр-сырларын игеруге барынша назар аударды. Барлық қоғамдық өмір, менің жеке пікірім бойынша, саяси өмірдің ғана шеңберінде реттеліп және де мемлекетке қызмет етіп қойылады. Ол ескеріп кеткеніндей: «… мемлекет туралы ғылым салаларын құрал ретінде пайдаланады, алайда оның қандай әрекеттерге бару керек екенін заңды тұрғыдан да анықтауы тиіс, соның салдарынан оның мақсаты басқа ғылым салаларының мақсатымен байланысады, осылайша, осы мақсат бүкіл адамзаттың үлкен қамы болары сөзсіз» Біздің әлеуметтік әлем жайындағы білімімізді кеңейте әрі тереңдете келе, дифференциалдық ғылыми тәртібі жылдамдай түсті. XVIII ғ. орта шенінде шынайы философияның моральды философиядан ажырау процесі көрініс тапты. Алдағы уақытта философиялық зерттеулердің қысымымен Анри Сен-Симон және Огюста Конт моральдық ғылым саласына «әлеуметтік» деген атауды енгізген болатын. Дегенмен, жалпы саяси ғылымның бастауы жайында тек XIX ғ. бірінші жартысындағы ашылған Германиядағы Заң мектебі өз алдына мемлекет ұғымының қыр-сырларын зерттеуді нысана етіп бекіткендігінен ғана аңғарамыз. 1880 жыл символикалық саясаттанудың жаңаша тәртібінің пайда болуымен ерекшеленді. Осы жылдың маусым айында АҚШ-дағы Колумбиялық колледжінің басқару кеңесінің (кейіннен Колумбия университеті деп атала бастады) ұсынысы бойынша Дж.Варджесса саяси ғылымдар мектебін ашу туралы шешім қабылдады. Ғылыми кадрлар дайындау жүйесі диссертация жазу және қорғауымен қоса енгізілді. Бұл шешім 1886 жылдан бастап қолға алынды. Саяси ғылым мектебі «Political Science Quarterly» журналын басып шығара бастады. Тіпті АҚШ-ның оқу орындары ғана емес, Батыс Еуропа да Колумбия университетін үлгі тұта бастады. Бұл кезеңде административтік-мемлекеттік мәселелері саяси зерттеулердің ортақ кешенінде игерілді, саяси әлеуметтенудің сұрақтары қатарында келіспеушілік пен консенсус саяси болжам ретінде қарастырыла бастады. Бірақ біртіндеп мамандандырылған мемлекеттік қызметкерлер даярлау мәселесі күннен-күнге өзектілігін арттыруды тоқтатар емес. Батыстың дамыған аймақтарында және Ресейде административті-мемлекеттік билік әкімшілігінде маңызды өзгерістер болып жатыр. Басқару структурасының баршасына жоғарыдан төменге қарай еңбек бөлінісінің жүйелілігі енгізілді. Осыған орай мемлекетте иерархия қалыптасып, мекемелер мен мамандар, төменгі тап өкілдерінің жоғарғы тапқа бағынуы, барша әскери шенеуніктер – мемлекет басшысына, яғни «билік пирамидасының» ең жоғарғы шарықтау шегіндегі элиталарға бағынатын болды. Жүйелену және иерархиялық кезеңдегі еңбек бөлінісі мемлекеттік басқарудағы түрлі бағыттар заң жүзінде бекітіліп, егжей-тегжейлі регламенттеуші функциялары мен жеке мемлекеттік қызмет пен мекемелер өкілеттілігі және де міндеттері кірістіріледі. Осылайша, мемлекеттік әкімшілік құзіреттерін күшейтуге және реттеуге, оған қосымша, оның жұмысын қадағалауды күшейтуге құлшынды. Мемлекеттік қызметтердің орталықтандырып қайта құрып, бір жағынан, шенеуніктердің қатарына қатарына қызығушылық танытып, оның сапалы құрамын өзгертуге тырысты. Жалпы, жоғары деңгейдегі шененуніктердің саны әрдайым өсіп отырды(хатшылар, іс өндірушілер т.с.с.), олардың міндеттері - мекемелердегі іс жүргізу құбылыстарын қадағалап, мемлекеттік машинаны үздіксіз функционалдандыруды қамтамасыздандыру болды. «Кеңселердің» құрамының кеңейтілуі мемлекеттік басқарудың орталықтандыру мәселесінің бір белгісі ретінде қарастырылады. Міне, осыдан «бюрократия», «бюрократизм» терминдері пайда болды. Бірте-бірте иерархия ауысымына «тұқымда» қалыптасқан салт-дәстүрлер, иерархия енгізіліп, ол адамның білім-біліктілігіне, оның мамандандырылған деңгейіне тәуелді болды. Барлық деңгейдегі шенеуніктерге тиесілі қаражаттың, яғни айлықтың енгізілуі, оларды мемлекетке екі еселей тәуелді ете түсті. Мемлекеттік қызметтегі ұйымдарға белгіленген өзгерістер бірден бола бермейді, тек қана ұзақ тарихи кезеңдер ағымымен бірге өзгереді. Батыс Еуропада бұл процесс XV-XVI ғ. Ресей мен Америкада сәл кешірек XVIII ғ. басталды. Батыстың кейбір аймақтарында және Ресейде ұлттық-бюрократиялық структурасының қалыптасу процесі бірдей уақытта XIX ғ. II-ші жартысында аяқталды. 1883 жылы АҚШ-та Пендталон заңы қабылданды, артынша «Азаматтық қызмет туралы заң» деп аталды. Бұл құжаттың қабылдануы азаматтық қызметтік заманауи институтының заңды бекітуінің бастауы болды. Пендталон заңы ашық түрдегі емтихандық сайыстар жариялап, адамдарға мемлекеттік қызметке отырып, АҚШ-тағы күшін осы күнге дейін сақтап қалуға мүмкіндің береді. 1887 жылы профессор, АҚШ-тың болашақ президенті В.Вильсон административті-мемлекеттік басқаруды өз ісінде «Администрациялық меңгеру» деп атады. «Административтік ғылым» басқаруды жақсартудың жолдарын іздейтін болады, оның жұмысын аса іскерлікке бейім қылдырып, басқару ұйымын қалпына келтіреді. В.Вильсонның есептеуінше, саяси басқарудың ауысуы ауысымға келмейтін административтік-аппараттық өзгеруіне ұрындырмауы тиіс. Осылайша, мемлекеттік администрацияның мақсат-мүддесі оперативті және өкілетті шешім қабылдау, сонда ғана өмірдегі шешімдерді кез келген көшбасшы қолдап отырады. В.Вильсон «административтік әсерлілік» моделін енгізіп, административтік-мемлекеттік басқару түрлеріне кәсіпкерліктегі басқаруды, рационалды және әсерлі қағидаларды қолдануға ұсыныс жасады. Ол мемлекеттік-административтік жүйенің жоғары деңгейдегі мамандандырылған болуы және мемлекеттік қызметке қабылдау үшін олардың маманданған болуы міндетті екендігін дәлелдеді. Дәл осылайша, бюрократия мамандық басқару құрамына айналу керек болып , оның принципі «иерархия және функцияның ажырауы » болды. В.Вильсонның көзқарастарын американдық саясаттанушы Фрэнк Дж.Гуднау қолдады. XIX ғ. аяғында XX ғ. басында Ф.Гуднау және В.Вильсон административтік-мемлекеттік басқаруға қатысты американдық жүйеде айтарлықтай зерттеулер жүргізді. Олар «бюрократияның» жаңа моделін ойлап табуға талпынды, демократиялық қоғам шеңберінде «жүзеге асатын» модельді қалады. Олар құрастырған теоретикалық концепциясы саясаттанушыларға жүзжылдықтың бастауындағы демократиялық идеологиямен қатар маманданған азаматтық қызметті қабылдауға нұсқау болды. В.Вильсонның ойынша, администрация арасындағы қатынас заңдарды орындаушы және билікке қатысты заңдарды шығарушы өкілеттілігімен қатар «басқару жүйесінің құрамдылығын қалыптастырады». Саясаткерлер мен администраторлар ауқымды орналасқан жүйе бойынша қолдарынан қысып жүруге тиісті. Администрация саяси шешімдердің іске асуы мен оның заңсыз қолданылуын қадағалап, шешімдердің қаншалықты орындалатындығын және даналығын анықтайды және заңды актілерді де назардан тыс қалдырмайды. Сонымен қатар, Ф.Гуднау және В.Вильсон саясаткерлер мен администраторлардың арасындағы шекараны анықтаған. Олардың ойынша, демократияның дамуын қамтамасыз ету үшін, саясаткерлер администраторлардың жұмысын қадағалап отыруға тиісті. Бұл мәселелер индивидуалды-коллективті деңгейде анықталуы керек. Тек сол кезде администраторлар саясатқа араласпай, саяси көшбасшылардың тапсырған жұмыстарын орындауға мәжбүр болады. Ф.Гуднау мен В.Вильсон идеяларының қысымымен административтік-мемлекеттік басқару бірден тәуелсіз саяси идеологияның, менеджменттің тарапынан сұрақтар туғызды. Ескере кетсек, ең алғаш “public administrative management” (административтік-мемлекеттік басқару) термині 1986 ж. АҚШ-тың республикандық партиясының бағдарламасында «жетіксіз»(некомпетентность) деп танылды. Мемлекеттік администрациялардың әдістемелерін қабылдауды жылдамдату біздің ғасырымыздың 20-шы жылдарында АҚШ-та арнайы қаржыландыратын жеке меншік муниципалды зерттеу бюроларының пайда болуы арқылы жүргізілді. Бұл бюро административтік-мемлекеттік басқару ережелері мен процедураларымен жұмыс істеп, әлеуметтік ғылымның соңғы жетістіктерін қолдана отырып, жұмыс істей бастады. Әйгілі әлеуметтанушы М.Вебер мемлекеттік бюрократия мен бюрократтарға алғаш жүйеленген сараптама жасаған. Оның «Шаруашылық және қоғам»(1921) атты классикалық зерттеуі администрациялық-мемлекеттік басқару жүйелеріне сипаттама берді. М.Вебердің сипаттамасы Германияның бюрократиялық моделінде құрастырылғанына қарамастан, барлық аймақта қолданысқа енді - административтік ұйым иерархиялық түрде ұйымдастырылады; - әрбір ұйымның өзінің жеке өкілеттілік ауданы болады; - азаматтық қызметкерлер тағайындалған кезде мамандандырылған квалификация негізінде суырылып шықпай, диплом немесе емтихан қорытындылары негізінде қабылданады; - азаматтық қызметтегі тұлғалар өздерінің жұмыстарына сай еңбек ақыларын алып отырады; - азаматтық қызметкер мамандықпен немесе белгілі бір іспен айналысуға қамтамасыз етіледі; - қызметкер жұмыс істейтін ұйымына иелік ете алмайды; - қызметтегі тұлға әрдайым тәртіпте және қадағалауда болады; - міндеттердің қойылуы жоғарыдағы элиталардың шешіміне негізделеді. М.Вебер өзінің бейнебір жаңа құбылысты зерттеп жүргенін түсінді. Кейбір аталған принциптердің басым бөлігі классикалық тұрғыдағы Қытайда болуы мүмкін. Мемлекеттік администрация қоғамдағы орындаушы билігінің бөлігі ретінде Батыс Еуропала шамамен XVI ғ. бастап пайла болғанына қарамастан, өзінің күшіне тек XX ғ. ғана ене бастады. Билік бөлінісінің принципіндегі құрастырылған заңды мемлекет түрінде орындаушылық басқару заң билігінде қабылданған басты саяси шешімдерді жүзеге асыруға бағытталады. Соған сәйкес, билік саяси шешімдер қабылдау функцияларын орындайды. Бюрократияның тығыздылығы, М.Вебердің ойынша «тегістеу»(нивелированный) ұғымына қатысты билік жағдайынан пайда болып, көптеген тұрғындар келесі белгілер бойынша анықталады: жоғарғы әлеуметтік деңгейі администрациялық және құқықтық нормалармен қорғалады; «тағайындалу» принципіне сәйкес құрылған иерархияның пайда болуы; «қызметтегі» өмірлік статусы; тұрақты ақшалай марапаттаулар; иерархиядағы карьералық принциптерінің ауысуы. Бюрократияның басқару жағдайы сонымен қатар техникалық жүргізумен негізделеді, оның құрамына екі негізгі аспектілер жатқызылады. Ең алдымен, ол арнайы білім, администрациялық-мемлекеттік басқарудағы сәйкестендірілген аудандардағы дайындықтар қорытындысы бойынша мемлекеттік қызметкерлердің маман атануы болса, екіншісі, маңызды назарды бюрократиялық процестің ережелерін білу дәрежесіне аударып отыруы болып табылады. Бюрократия техникалық игеруді иемденуге талпынады, сол себепті «ақпараттың жасырындылық», «қызметтік құпия» сияқты әрекеттерді қолданады. Бюрократияның жекешеленген өсу деңгейін басқару тендециясымен, тіпті функционалды қолданыстағы жеке мүдделерімен бірге ескеріп өткен М.Вебер болды. Керісінше айтқанда, бюрократия алысқа, тіпті өзінің заңдасқан шеңберінен асып қанат жаюға дайын. М.Вебердің ойынша, қатал бюрократиялық принциптерде қалыптасқан административтік-мемлекеттік басқару ғана идеалды болады. Басқарушының билігі авторитарлы болып, олардың шешім қабылдауына қатысады, және бағынушыларға жұмыс тапсырып, оның орындап отыруын қадағалап отырады. Мемлекеттік администрациялық қызметкерлердің міндетіне белгілі жағдайларда билік принциптерін қолдану жатады. Вебер маманданған мемлекет қызметкерлерін жоғары квалификациялы рухани еңбектерінің мамандары деп елестеткен. Олар дайындықтан өткен, намысты, жоғарғы дәрежелі көрсеткіштерге кепілдік береді деп есептеген. Оның пікірінше, бұл факторларсыз қоғамда үлкен қауіп, дене түршігерлік жемқорлық белең алып, бұл әрекеттер мемлекеттік әкімшіліктің техникалық эффективтілігіне қауіп төндірер еді. Сонымен қатар М.Вебер шынайы шенеуніктің жалған мамандағы саясаты болмауы тиіс деп есептеген. Оның ойынша ол басқаруды ешқандай немқұрайлықпен жүргізбеу керек өйткені белгіленген талаптар барлық тап өкілдеріне, тіпті «саяси» басқару шенеуніктеріне де қатысты. “Sine ira et studio” – ол ешқандай ашу-ызасыз өз жұмысын орындау керек. Қажеттілігі туындағанда саясаткер міндетті түрде күреседі, бірақ М.Вебердің пайымдауынша, бұл әрекетке шенеуніктер бармауы керек. Қабылданған шешімдер, күресу және ынта – саясаттың стихиясы. Саясаткердің әрекеттері ең алдымен жауапкершілікке жүгінеді. Егео жоғарғы лауазымдылар бұйрықты талап етсе, шенеуніктердің ісі бұйрық еткен адамның жауапкершілігіне қарай таза, ар-ұятпен және нақты орындап отыруы. М.Вебердің пайымдауынша, егерде мұндай тәртіп болмаса бүкіл басқару аппараты опырылып түсер еді. Керісінше, саяси патша өзіне тапсырылған міндетті таза әрі үлкен жауапкершілікпен жасау керек, ешқандай себептермен ол жауапкершілікте шетке ысырып тастай алмайды және оған оның құқығы жоқ. Административті-мемлекеттік басқарудың теориясы жеке ғылыми бағыт болып дамуының алғашқы фундаменті В.Вильсон, Ф.Гуднау,М.Вебер сияқты саяси ғұламалардың заманауи зерттеулерінің пайда болуымен қаланды деп есептейді көптеген ғалымдар. Бұл этаптың хронологиялық шеңберін 1920 ж. бастап есептегенде 80-шы жылдарға тұспа-тұс келеді. 1990 ж. бастап АҚШ пен Батыс Еуропаның жоғарғы оқу орны бағдарламаларына мемлекеттік администрацияны оқыту енгізілді. 1916 ж. Вашингтонда Роберт Брукингс ең алғаш басқарушылық зерттеу институтын ұйымдастырды(Institute of Government Research). Бұл ғылыми-зерттеу ұйымының басты мақсаты административтік-мемлекеттік жүйенің сараптамасын зерттеу болды. Жалпы алғанда, 20-30 жж. Еуропада сәйкесінше зерттеу орталықтары, институттар ашыла бастады. Еуропалық әлеммен салыстырғанда, АҚШ-тағы ЖОО-дары үлкен бостандықта бола отырып, оқу бағдарламасын құрып, оқытушылрарды уақытында таңдап отырды. Олардың тәжірибелер жасауға мүмкіндіктері болды және жаңа курстар енгізілді, олардың ішінде административтік-мемлекеттік басқару теория курсын атап өтуге болады. Жалпы, АҚШ-тағы административтік-мемлекеттік басқару теориясының дамуын жылдамдатуға әсер еткен жағымды фактор бар. Сол жылдары Америка халқы административтік-мемлекеттік басқару және басқару ғылымдары бір-біріне жақын бола бастады. Административтік ұйым, персоналды басқару, қаржылық техника, адами қатынастар, ұйымдар теориясы курстары айтарлықтай үлесін қосқан болатын. Бұл курстар үлкен аудиторияны талап ететіндіктен көптеген профессорлар, оқулықтар, зерттеу жұмыстары пайда бола бастады. Сәйкесінше, АҚШ-та бірнеше ондаған жылдардың ішінде көптеген құнды еңбектер шығарыла бастады. Бүл жобаның және де бір факторы бар: АҚШ халқы административтік-мемлекеттік басқаруды зерттеудің практикалық мағынасына әрдайым айтарлықтай назар аударатын. 20-50-ші жылдары административтік-мемлекеттік басқару теориясының ең атақты бағыттары мынадай : «классикалық мектеп» және «адамгершілік қарым-қатынас мектебі». Классиктердің жарқын өкілдері қатарына А.Фойоль, Л.Уайт, Д.Муни, Л.Урвик, Т.Вулси секілді ғүламалар қосылды. Классикалық мектептің негізгі мақсаты - административтік басқару принциптерін қарастыру. Барлық классиктер: «осы принциптер жүйелі түрде орындалса, мемлекеттік администрацияның бүкіл әлем бойынша жетістікке жетуіне алып келеді»,- деген қорытындыға келді. Классикалық мектептің мүшелері административтік-мемлекеттік әлеуметтік аспектілердің жағдайын көп жағдайды ойлай бермейді. Олар бұндай көріністерге бірдей қарауға талпынады... жүктеу/скачать 39,23 Kb. Достарыңызбен бөлісу: