Бюджетирование ориентированное на

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
156 
 
 
 
 
Аудиторская комиссия (Великобритания) (2005), "Постановка целей: практическое 
руководство", http://www.idea.gov.uk/idk/aio/985665. 
П. Смит (2007), “Бюджетирование, ориентированное на результат в Великобритании: 
договоры о предоставлении государственных услуг", в книге Робинсона: 
"Бюджетирование, ориентированное на результат".  
Основы социального рынка (2005), "Перейдем к делу: основы качественных плановых 
целей", Лондон http://www.smf.co.uk/to-the-point-a-blueprint-for-good-targets.html. 
Комитет государственного управления Палаты Общин (2003), "Цели выполнены? 
Правительство в количественном выражении", 
http://www.bercy.gouv.fr/lolf/downloads/1400_target.pdf. 
О. Гай (2005), "Договоры о государственных услугах", библиотека палаты общин, 
http://main.hop.lbi.co.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03826.pdf. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
157 
 
 
 
 
 
14. Основы реформ в области государственного финансового 
управления  
Бюджетирование, ориентированное на результат, следует рассматривать в контексте 
более обширных реформ сектора государственного финансового управления.  Перед тем, 
как рассматривать возможность перехода на БОР, крайне важно выстроить систему 
государственного финансового управления таким образом, чтобы она соответствовала по 
меньшей мере двум базовым критериям. Первый – система должна быть в состоянии 
вырабатывать приемлемые итоговые результаты  на макро-уровне в налогово-бюджетной 
сфере. Второе касается общей целостности и некорумпированности системы. Деньги 
должны тратиться только на должным образом утвержденные общественные цели, а не 
уводится на частные цели коррумпированными политиками и госслужащими. Если 
система государственного финансового управления и система государственного 
управления в целом не соответствуют этим двум требованиям, то первоначальный акцент 
реформ должен быть именно на реформах в этих областях, а введение БОР следует 
отложить до более благоприятных времен.  
Что касается приемлемых итоговых результатов на макро-уровне в налогово-бюджетной 
сфере, в этом отношении особенно важна устойчивость налогово-бюджетной сферы, 
поскольку при неустойчивой бюджетной политике велика вероятность серьезного 
системного кризиса на том или ином этапе с последующим кардинальным сокращением 
государственных расходов.  В возникающих по этой причине обстоятельствах 
нестабильности, эффективное и результативное управление расходами неизбежно будет 
сорвано. Только за счет осуществления устойчивой политики в налогово-бюджетной 
сфере можно создать достаточно стабильную среду, в которой менеджеры 
государственных финансов могут сконцентрировать свои усилия на достижении 
результатов.  
Хотя основные причины неустойчивых налогово-бюджетных обстоятельств лежат, как 
правило, в политической плоскости, недостатки системы управления государственными 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
158 
 
 
 
 
финансами также могут значительно усугубить проблему. Области реформы сектора 
управления государственными финансами, которые могут значительно укрепить 
устойчивость налогово-бюджетной сферы, включают в себя следующее:   

 
Расширение охвата бюджета с тем, чтобы включить в него все те расходы (и доходы), 
которые влияют на уровни дефицита и долга.   

 
При подготовке бюджета, обеспечить установление и выполнение совокупного лимита 
расходов, сопоставимого с требованиями к устойчивости налогово-бюджетной 
сферы
37
 

 
Обеспечить при исполнении бюджета соблюдение лимитов расходов министрами и 
министерствами, недопущение трат сверх лимита либо накопления просроченных 
платежей, которые приведут к затратам сверх установленного лимита в будущем.  
Обеспечение целостности государственной службы, конечно, всегда является вопросом 
степени неподкупности госслужащих. Нет стран, в которых не существует коррупции при 
использовании государственных средств.  Вопрос заключается скорее в том, способна ли 
система обеспечить приемлемый минимальный уровень честности государственных 
служащих. В особенности важны в этом отношении качество парламентского и других 
видов контроля, которые ограничивают выбор целей, на которые могут быть потрачены 
общественные средства. Эти системы контроля призваны обеспечить расходование 
общественных средств исключительно на общественные цели. Юридическая система 
                                                           
37
В данном контексте, в последнее время возник серьезный интерес к разработке бюджетных процессов, 
идущих "сверху вниз". Причина этого заключается в отмеченной тенденции, при которой бюджетные 
процессы, идущие снизу вверх, т.е. процессы, при которых бюджетные министерства могут подавать 
неограниченные заявки на дополнительное финансирование во время бюджетного процесса в течение 
всего года, подрывают установки на совокупные лимиты расходов. В своем крайнем варианте, 
бюджетирование, идущее сверху вниз, ставит заслон такой практике за счет одностороннего установления 
на центральном уровне ограничений бюджетного финансирования по каждому бюджетному министерству. 
На практике, создание процесса, который полностью шел бы сверху вниз, не представляется ни возможным 
(за исключением краткосрочных процессов), ни желательным. Тем не менее, устойчивость бюджетно-
налоговой сферы можно укрепить за счет придания ключевым бюджетным процессам большей динамики 
движения сверху вниз. В случае, если система среднесрочного бюджетирования развита достаточно 
хорошо, то можно попробовать полностью на верхнем уровне устанавливать потолки по существующим 
программам (в отличие от новых инициатив по расходам). 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
159 
 
 
 
 
утверждения бюджета играет крайне важную роль в этом вопросе. Другой важный 
элемент – это защитные механизмы на период исполнения бюджета, призванные 
обеспечить расходование средств согласно заявленным целям и процедурам. Такой 
подход требует процесса контроля расходов, а также слаженно функционирующей 
системы внутреннего и внешнего аудита.   
Как в целях обеспечения устойчивости, так и в целях обеспечения целостности, важно 
наличие прочной системы контроля над объемом обязательств, которые берут на себя 
государственные учреждения. Речь идет об этапе, на котором госучреждение принимает 
на себя обязательство произвести выплаты в будущем, например, когда оно подписывает 
контракт с поставщиком на покупку товаров или услуг. После того, как соглашение 
заключено и обрело юридическую силу, становится практически невозможным избежать 
этих выплат в будущем. Слабость системы управления государственными финансами во 
многих странах состоит в отсутствии прочной дисциплины в вопросе принятия на себя 
обязательств, в результате чего госучреждения принимают на себя обязательства, 
которые либо чрезмерны, либо несовместимы с целями, заявленными в бюджете, либо 
одновременно и то, и другое. Прочная система контроля обязательств должна стать 
одним из фундаментальных элементов слаженной системы управления 
государственными финансами. Однако, подходы к контролю обязательств значительно 
разнятся. В странах, в которых дисциплина государственной службы хромает, Минфину 
понадобится напрямую контролировать обязательства, т.е. установить правило, в 
соответствии с которым госучреждения не вправе будут принимать на себя обязательства 
по выплатам в будущем без согласования с Минфином. В более передовых системах, 
контроль обязательств децентрализован, и работает на уровне министерств и 
менеджеров этих министерств. Существует и система санкций, которая задействуется в 
случае, если госучреждения принимают на себя чрезмерные либо неутвержденные 
обязательства.   
По этой причине, перед тем, как перейти к системе бюджетирования, ориентированной 
на результат, представляется важным проанализировать всю систему управления 
государственными финансами и определить, есть ли какие-либо слабости в этих 
фундаментальных областях,  на которые необходимо обратить первоочередное 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
160 
 
 
 
 
внимание.  Особенно полезна в этом контексте система государственных расходов и 
финансовой отчетности, представляющая собой стандартизированную международную 
диагностическую систему управления государственными финансами.
38
 
Существует ряд областей в системе государственного финансового управления и в 
смежных областях, на которые следует обратить внимание при переходу к системе БОР. 
Эти реформы не обязательно должны проводиться до начала внедрения системы 
бюджетирования, ориентированной на результат, но они должны сопровождать систему 
БОР для того, чтобы она успешно функционировала. Важность таких параллельных 
реформ наглядна видна на неудачных примерах многих стран, которые ввели ключевые 
элементы БОР (в частности, программную классификацию бюджета и составление 
информации о результативности программ), но в конечном итоге выяснилось, что сами по 
себе эти шаги не изменяли  итоговые результаты. Иными словами, приоритезация 
расходов не улучшалась и не ощущалось особого влияния на показатели эффективности и 
результативности.  
 
В других разделах данного руководства обсуждаются два ключевых процесса, которые 
должны идти параллельно, а именно, улучшенная система приоритезации расходов  при 
подготовке бюджета, и реформа системы управления деятельностью государственной 
службы, задача которой – создать мотивацию и дать достаточную степень свободы 
государственных служащим с тем, чтобы они сосредоточили свои усилия на достижении 
результатов.  
Другая область реформ государственного финансового управления, которая является 
ключевой – это снижение степени негибкости расходов. Негибкость расходов 
представляет собой серьезное препятствие для перераспределения ресурсов. Поскольку 
бюджетирование, ориентированное на результат, по всему правительственному сектору, 
в значительной мере зависит от перераспределения ресурсов от низкоприоритетных и 
неэффективных программ к высокоприоритетным программам, такой метод 
                                                           
38
 См. веб сайт PEFA (
www.pefa.org
) для получения более подробной информации 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
161 
 
 
 
 
бюджетирования никогда не станет функциональным, если такое перераспределение 
невозможно, или идет медленно и с трудом. Среди негибких расходов особое опасение 
вызывают следующие области:   

 
Схемы внебюджетных фондов, которые обязывают использовать определенные 
категории доходов только в определенных программных областях.  

 
Негибкость, связанная с наймом на государственную службу, которая во многих 
странах делает невозможным перевод либо прерывание контракта государственных 
служащих, работающих в программах, которые правительство считает нужным 
прекратить либо сократить.   
 
Создание более гибких условий государственной службы – это задача, к решению которой 
необходимо подходить различными путями в различных странах, в зависимости от 
правительственных систем и традиций. В некоторых странах ОЭСР, традиционные 
гарантии работы в государственном секторе были отменены и государственные служащие 
теперь работают в соответствии с общим трудовым законодательством. Такой 
радикальный подход может оказаться неприемлемым для стран, в которых существуют 
серьезные опасения того, что гибкость увольнения или найма на государственную службу 
может привести к злоупотреблениям, исходя из политических либо семейственных 
связей. Тем не менее, даже если будет взят курс на намного более ограниченный охват 
реформ, крайне важно, по меньшей мере, открыть возможность переводить  
государственных служащих между различными программами и использовать такие 
стратегии, как выходные пособия при добровольном уходе, с тем, чтобы сокращать 
неэффективные программы.  
Основная литература:  
Д. Даймонд (2007), "Препятствия на пути внедрения", в книге Робинсона, 
"Бюджетирование, ориентированное на результат". 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
162 
 
 
 
 
 
15. Приоритезация расходов и бюджетирование, ориентированное 
на результат  
 
Более надежная система приоритезации расходов и усиление давления на министерства с 
целью повышения результативности их работы – это те два канала, по которым система 
БОР, включающая все правительство, способна повысить результативность и 
эффективность правительственной деятельности. Тем не менее, как было сказано ранее, 
само по себе составление информации о выгодах и затратах по программам не 
гарантирует, что эта информация будет использована в целях определения приоритетов 
по расходам и обеспечения подотчетности министерств за результаты своей 
деятельности. В бюджетный процесс должны также быть интегрированы формальные 
процедуры пересмотра приоритетов расходов, и эти процедуры должны быть составлены 
таким образом, чтобы в максимально возможной мере отталкиваться от имеющейся 
информации о результативности программ.  
Пересмотр расходов  
Ключевая точка соприкосновения системы бюджетирования, ориентированной на 
результат, и приоритезации расходов в течение подготовки бюджета – это пересмотр 
расходов. Пересмотр расходов означает систематический анализ расходов в целях 
выявления, в частности, возможностей их сокращения. Пересмотр расходов исходит из 
результатов оценки (см. раздел 6). Более конкретно, он исходит как из оценок программ 
(анализа конкретных услуг, предоставляемых правительством), так и анализа 
результативности (задача которого состоит в том, чтобы снизить стоимость поставки 
услуг).  При этом, пересмотр расходов простирается за простую оценку и включает в себя 
систематический анализ приоритетов, или, иными словами, систематический процесс 
выявления программ или элементов программ, которые можно сократить по причине их 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
163 
 
 
 
 
низкой приоритетности. Это совершенно иной вопрос, чем оценка нерезультативности 
или неэффективности. Программа может быть высоко-результативной и 
высокоэффективной, но при этом низкоприоритетной по причине того, что  итоговые 
результаты , которых эти программа призвана добиваться, не очень важны для 
общественности, либо не считаются таковыми нынешним правительством.   
Без пересмотра расходов, существует риск того, что продолжится расходование 
общественных ресурсов на программы, являющиеся неэффективными, 
низкоприоритетными либо пережившими свой срок полезной службы.  Именно в 
процессе пересмотра расходов можно систематически задействовать возможности, 
которые предоставляет система программно-целевого бюджетирования, включая 
показатели деятельности, оценки программ и измерение их стоимости.  
Пересмотр расходов – это слабое звено бюджетных систем во многих странах. В таких 
странах, бюджетный процесс концентрируется исключительно на новых расходах, и 
текущие расходы в целом не проходят серьезного пересмотра.  
  
"Инкрементализм" (постепенность, политика малых шагов)  – это термин, который был 
составлен специалистами в области бюджетных процессов в 1970-е годы для описания 
этой тенденции бюджетного процесса некритично воспринимать необходимость расходов 
на существующие и новые программы.  
 
Пересмотр расходов является основным звеном в установлении надежных совокупных 
итоговых результатов налогово-бюджетной политики, а также наращивания потенциала 
правительства изыскивать ресурсы для удовлетворения общественных потребностей в 
новом финансировании. Для того, чтобы высвободить значительное пространство для 
новых важных инициатив финансирования, почти всегда придется урезать существующие 
расходы. Это также важно с точки зрения совокупной дисциплины в налогово-бюджетной 
сфере, поскольку если такие области сокращений финансирования не будут определены, 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
164 
 
 
 
 
опасность будет заключаться в том, что новые расходы будут просто добавляться к 
существующим, увеличивая совокупные расходы до более высокого уровня, чем тот 
уровень, который позволит поддерживать бюджетный дефицит на управляемом уровне.  
 
Тщательный пересмотр расходов также создает дополнительное давления на бюджетные 
министерства в плане повышения результативности их деятельности, поскольку он 
значительно увеличивает вероятность того, что центральный уровень обнаружит 
нерезультативные программы либо неэффективные области и это приведет либо к 
сокращению бюджетных ассигнований, либо к применению санкций к руководству 
министерства. В результате, министерства, стремящиеся защитить свой бюджет, получат 
дополнительный стимул повысить результативность своей деятельности. В данном 
контексте, пересмотр расходов также должен быть связан с процессом улучшения 
качества управления и пересмотра структуры программ. Причина этого в том, что если 
программа будет признана неэффективной, это не обязательно будет означать, что 
финансирование на эту программу будет урезано, поскольку проблема может быть 
решена за счет изменения в структуре программы либо методах управления ею.  
 
Пересмотр расходов также должен быть интегрирован в бюджетный процесс. В 
большинстве стран, это будет означать, что пересмотр расходов должен проводиться 
каждый год как часть ежегодного бюджетного процесса. В странах, в которых для 
бюджетных министерств устанавливаются среднесрочные потолки расходов (таких, как 
Великобритания), пересмотр расходов осуществляется каждые три или четыре года (см. 
раздел 18). При дальнейшем рассмотрении этого вопроса в данном руководстве, авторы 
исходят из предположения, что пересмотр расходов – это ежегодный процесс.  
 
Сторонники системы бюджетирования с нулевой базой предпочитают всесторонний 
пересмотр всех расходов каждый год, либо, по меньшей мере, пересмотр расходов через 
определенные интервалы. Опыт, однако, показывает, что такой подход непрактичен, 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
165 
 
 
 
 
поскольку он требует слишком больших объемов аналитической работы. Пересмотр 
расходов должен быть выборочным и стратегическим с точки зрения содержания. В этой 
связи возникает вопрос, какого подхода следует придерживаться при выборе программ 
для пересмотра расходов. Один из возможных подходов – подвергнуть пересмотру 
расходов те программы, которые, по мнению должностных лиц и министров, с 
наибольшей вероятностью приведут к экономии средств. Альтернативный подход – это 
регулярный цикл пересмотра программ, при котором все программ пересматриваются в 
рамках регулярного многолетнего цикла, составляющего, скажем, пять лет. Канада – это 
один из примеров страны, в которой существует такая система, и Инструмент Рейтинговой 
оценки программ в США до недавнего времени включал в себя схожий пятилетний цикл, в 
рамках которого осуществлялся пересмотр расходов по 20% всех федеральных программ 
США в год.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
166 
 
 
 
 
 
Цикл пересмотра расходов
39
 
Канадское правительство ввело новую систему управления расходами в 2007 году в целях 
выполнения взятого на себя обязательства повысить качество управления государственными 
расходами. Задача этой системы – увеличить соотношение цены и качества по всем 
правительственным расходам. Опора этой системы – это оценка всех прямых затрат на 
программы, известная как стратегический пересмотр. Используя процесс стратегического 
пересмотра, правительство систематически, по цикличному базису, оценивает актуальность и 
результативность каждой программы. Процесс стратегического пересмотра требует, чтобы 
правительственные организации с цикличной периодичностью пересматривали 100% своих 
прямых затрат на программы, а также операционные затраты по программам. По итогам этого 
пересмотра, организация должна определить пять процентов затрат, подлежащих 
перераспределению от наименее результативных, наименее приоритетных программ. Эта 
система дополняется системой целевых стратегических пересмотров программ на выборочной 
основе, которые отбираются министрами и  
Секретариатом Совета Казначейства.  
 
Охват расходов, анализируемый в рамках процесса пересмотра доходов, должен 
включать в себя все правительство центрального уровня и не должен ограничиваться 
теми расходами, которые правительство несет по своему усмотрению. Например, очень 
важно включить в процесс пересмотра социальные выплаты и другие обязательные 
расходы.  
Пересмотр расходов подразделяется на три уровня действий. На самом низшем уровне – 
пересмотр отдельных программ, эффективности и других связанных с этим вопросов. 
Следующий уровень – это разработка, на основе этих пересмотров и другого анализа, 
скоординированных рекомендаций для политического руководства в отношении 
наиболее приемлемых вариантов сокращения расходов. Последний уровень – это 
уровень принятия решений о том, какие именно сокращения будут осуществляться, и эти 
решения – за политическим руководством.   
                                                           
39
 
Источник: Секретариат Совета Казначейства, http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/faq-eng.asp#q1 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
167 
 
 
 
 
 Процессы, по итогам которых политическое руководство принимает решения о 
приоритезации, таким образом, должны быть полностью интегрированы в бюджетный 
процесс. Природа наиболее уместных механизмов для принятия политических решений о 
приоритетах значительно отличается от страны к стране. В некоторых странах, 
определенный процесс, в котором задействован правительственный комитет, может 
оказаться наилучшим подходом. В других странах, политическая система может диктовать 
более централизованный подход, в центре которого будет Президент и/или Премьер 
министр, вместе с министром финансов.  Роль парламента рассматривалась в разделе 17, 
где говорилось о том, что существуют значительные различия между странами в объеме 
полномочий парламента при распределении бюджетных ресурсов.  

жүктеу/скачать 2,28 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: