Правительственный комитет и перераспределение ресурсов: пример Австралии

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
168 
 
 
 
 
Премьер министра, Казначей и Министр финансов. Новый комитет собирается в самом начале 
бюджетного процесса и его задачей является рассмотрение новых запросов на финансирование, 
полученных от бюджетных министерств. Комитет пересмотра расходов, тем не менее, был 
сохранен, и продолжает работать в рамках параметров, устанавливаемых Стратегическим 
комитетом по бюджету. В 2007 году правительство также вернулось к практике, существовавшей 
во времена консолидации налогово-бюджетной сферы, а именно к практике проведения встреч 
КПР в течение всего года, а не только на определенных этапах бюджетного процесса.  
 
Выработка рекомендаций для политического руководства в отношении вариантов 
сокращения расходов, возникающих по итогам пересмотра расходов, должна в принципе 
входить в компетенцию Минфина, возможно, в сотрудничестве с управлением 
Президента или канцелярией Премьер Министра. Эти рекомендации должны 
основываться на анализе политики, а также финансовых соображениях. Только 
государственные служащие могут выполнять эти функции на постоянной основе, 
поскольку внешние советники, как правило, не обладают достаточно глубокими знаниями 
в области правительственной работы, и не способны обеспечить преемственность этих 
рекомендаций.  Тем не менее, внешним советникам также отведена важная роль; при 
проведении пересмотра расходов, Минфин может частично воспользоваться анализом 
программ и их эффективности, которые проводят внешние консультанты или комиссии.  
Пересмотр расходов также должен отчасти проводиться самими бюджетными 
министерствами, которые следует поощрять к тому, чтобы они разрабатывали 
собственные процедуры внутренней оценки программ. Но пересмотр расходов нельзя 
оставлять на усмотрение одних только бюджетных министерств. Минфин должен 
направлять процесс, и при этом не должен позволять себе попасть в зависимость от 
оценок программ, которые проводятся под исключительным контролем со стороны 
бюджетных министерств.  
Процессы приоритезации расходов на более общем уровне  
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
169 
 
 
 
 
Как было показано выше, пересмотр расходов является ключевой отправной точкой, в 
которой БОР пересекается с процессом приоритезации расходов. Для слаженного 
функционирования этого процесса, процесс приоритезации расходов требует наличия и 
других ключевых элементов.  
Крайне важно наличие должного процесса определения приоритетов по новым 
расходам. В этом отношении особую роль играют два элемента. Первый – это наличие 
эффективного стратегического этапа в процессе подготовки бюджета, т.е. такого этапа 
на ранней стадии подготовки бюджета, на котором политическое руководство 
устанавливает приоритеты, которые впоследствии направляют весь процесс.  Доклад по 
бюджетной стратегии, который выносится на рассмотрение кабинета министров в 
начале процесса подготовки бюджета, может послужить приемлемым механизмом, 
который упростит определение приоритетов правительства на стратегическом этапе.  
Второй ключевой элемент приоритезации новых расходов – это тщательный процесс 
рассмотрения этих предложений на центральном уровне. В этом контексте особо 
полезными могут быть:  

 
Строгие требования, касающиеся порядка представления новых инициатив по 
расходам, включая виды информации, которая должна быть предоставлена по новым 
предложениям (включая четкое описание задач), среднесрочные оценки стоимости 
инициативы, минимальное время рассмотрения, циркуляция предложения среди 
установленного ряда учреждений центрального уровня, которые должны иметь 
возможность проанализировать и прокомментировать предложение.  

 
Требование, чтобы оценка стоимости по каждой новой инициативе утверждалась 
Минфином, с тем, чтобы не дать возможность бюджетным министерствам намеренно 
занижать стоимость своих предложений.  
Предложения по новым затратам должны быть в максимально возможной степени 
интегрированы в бюджетный процесс. В некоторых странах, значительное число 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
170 
 
 
 
 
предложений по новым расходам бюджетных министерств рассматривается 
правительством вне рамок процесса подготовки бюджета. Как следствие, во время 
подготовки бюджета, акцент делается не на принятии решений о новых вариантах 
финансирования программ, а на том, чтобы вместить расходы в бюджетные ограничения, 
установленные новыми законами, которые принимаются до начала бюджетного 
процесса. Очевидная опасность такого подхода состоит в том, что новые инициативы 
финансирования, принятые вне рамок бюджетного процесса, будут стоить больше, чем 
может себе позволить правительство. Другой отрицательной чертой является ослабление 
процесса приоритезации расходов. Это происходит по той причине, что поскольку новые 
предложения финансирования могут выдвигаться в любое время в течение года, они 
рассматриваются отдельно, а не вместе с другими новыми запросами на 
финансирование, что происходило бы в том случае, если бы новые предложения по 
расходам рассматривались бы все вместе в течение процесса подготовки бюджета.  
Некоторым странам иногда советует установить твердые потолки бюджетных расходов по 
министерствам (либо секторам) в самом начале процесса составления бюджета. Этот 
процесс должен идти сверху вниз и осуществляется еще до того, как будут получены 
заявки на финансирование либо другие предложения от бюджетных министерств, ,  ,  
идущие снизу вверх. Этот совет исходит из аргумента, что бюджетный процесс, целиком 
направленный снизу вверх, в рамках которого министерства могут подавать запрос на все, 
что они хотят, без указания на ограничения ресурсов, не дает никаких стимулов 
министерствам выявлять возможные области экономии средств, и неизбежно приводит к 
тому, что заявки на финансирование настолько превосходят имеющиеся ресурсы, что 
Минфину крайне сложно с ними работать.
40
 
Опасения в отношении бюджетного процесса, полностью идущего снизу вверх, 
небезосновательны. Тем не менее, если потолки финансирования нечетко 
сформулированы, существует опасность того, что установление жестких потолков для 
                                                           
40
 См Щяво-Кампо и Томмаси (1999) и Поттер и Даймонд (1999). 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
171 
 
 
 
 
министерств на раннем этапе лишь усугубит проблему негибкого распределения 
ресурсов, значительно сузив возможности для улучшения приоритезации расходов. Ни 
министерства, ни учреждения центрального уровня, такие как Минфин, не обладают 
детальными знаниями программных областей для того, чтобы в одностороннем порядке 
определить, в каких сферы следует по большей части направить новые расходы. Более 
того, принятие решения о суммах новых денег, которые причитаются министерствам либо 
секторам под новое финансирование,  возможно лишь после тщательного рассмотрение 
конкретных предложений по программам. Нет смысла утверждать, что "здравоохранение 
– это сектор наибольшей приоритетности, поэтому мы увеличиваем финансирование 
этого сектора на 15%", не задаваясь вопросом, на что именно министерство 
здравоохранения потратит дополнительные средства.  
Некоторые страны ОЭСР действительно устанавливают потолки расходов до того, как они 
приступают к рассмотрению идущих снизу предложений по новой политике. Таким 
странам, как Канада и Австралия, удается избежать опасностей, связанных с бюджетным 
процессом, полностью идущим снизу вверх, но в то же время и сохранить значительное 
пространство для министерств в плане предоставления своих предложений по новым 
инициативам. Достигается это за счет того, что бюджетные министерства должны 
подавать свои крупные новые предложения по расходам отдельно от основных заявок на 
бюджетное финансирование, которые продолжают существующую политику и 
программы. После этого новые предложения по финансированию, поступившие от 
бюджетных министерств, подвергаются тщательному и систематическому анализу на 
центральном уровне. Чили придерживалось такой же системы, создав известный "фонд 
финансирования бюджетных заявок".  
Швеция иногда считается моделью бюджетного процесса, идущего сверху вниз, где 
устанавливаются потолки расходов министерств. В теории, потолки расходов министерств 
устанавливаются на выездном заседании правительства, которое проводится через месяц 
после начала процесса подготовки бюджета и до получения запросов снизу. Однако, в 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
172 
 
 
 
 
реальности, обсуждение новых инициатив финансирования, которые могут изменить 
потолки расходов, ведутся и в течение многих месяцев после этого.  
Тщательный процесс приоритезации требует наличия правильного сочетания элементов, 
идущих сверху вниз, и элементов, идущих снизу вверх в течение всего процесса 
подготовки бюджета.  Процесс, построенный исключительно по принципу движения 
снизу вверх, не окажет содействия в этом процессе. Однако, и процесс, который 
полностью идет сверху вниз, не является ни желательным, ни функциональным, за 
исключением, разве, коротко промежутка времени, вызванного чрезвычайными 
обстоятельствами (например, серьезным кризисом бюджетно-налоговой сферы, который 
требует быстрых и резких сокращений расходной части). Точное определение 
правильного баланса в течение подготовки бюджета между процессами, идущими сверху 
вниз и снизу вверх, зависит во многом от конкретных обстоятельств конкретной страны.  
Планирование и приоритезация  
Приоритезация расходов является ключевой функцией процесса планирования.  Слабым 
компонентом систем планирования, однако, является недостаточная тщательность либо 
отсутствие приоритезации расходов. Это происходит по той причине, что эти системы 
зачастую более приспособлены для выявления целей, на которые правительство должно 
увеличить свои расходы, чем для выявления областей, по которым правительство может 
провести сокращения с тем, чтобы высвободить место для финансирования новых 
бюджетных инициатив.  
Более того, в случаях, при которых процесс планирования институционально отделен от 
бюджетного процесса, лица, принимающие решения в бюджетной области, не 
обязательно будут воспринимать всерьез приоритеты, заявленные в плане. Проблема, как 
правило, особо серьезна в странах, которые рассматривают планирование и 
бюджетирование как следующие друг за другом процессы. Иными словами, при таком 
подходе сначала составляется план и в нем формулируются все приоритеты. Бюджет же 
призван лишь присвоить количественные выражения заявленным в плане приоритетам. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
173 
 
 
 
 
Зачастую, такой подход приводит к тому, что план формулируется в отрыве от общих 
бюджетных ограничений, результатом чего является отсутствие приоритезации расходов, 
и непринятие сложных решений в отношении распределения ограниченных ресурсов.  
Из этого можно вынести два ключевых урока: во-первых, планирование и 
бюджетирование должны быть полностью интегрированы. Иными словами, 
планирование должно осуществляться как неотъемлемая часть бюджетного процесса, а 
не как процесс, которые проводится только до этапа подготовки бюджета. Во-вторых, 
тщательное планирование должно быть направлено как на определение областей 
экономии ресурсов, так и выявление областей новых расходов, т.е. планирование должно 
быть нацелено в первую очередь на приоритезацию расходов,  а не на выдумывание 
множества несвязных идей о новых расходах.  
 
Приоритезация расходов на уровне секторов и министерств  
 
Довольно распространенный подход к приоритезации расходов – это так называемый 
"секторальный" подход, применяющийся к сектору в целом. В рамках данного подхода, 
большая часть задачи по приоритезации расходов передается секторальным группам 
министерств. Центральный уровень правительства изначально определяет потолки 
финансирования таких секторов, как, скажем, сельское хозяйство, и затем все 
министерства, которые играют определенную роль в этом секторе, собираются для того, 
чтобы принять решение об оптимальном распределении потолка финансирования между 
различными программами данного сектора (после обсуждения задач и приоритетов 
сектора в целом).
41
 Источник этой системы – это система управления политикой и 
                                                           
41
 Описание этого подхода в контексте среднесрочной системы расходов можно найти в работе 
Всемирного банка, "Руководство по управлению государственными расходами", стр. 47-48. В 
предложенном Всемирным банком варианте, сектора также принимают на себя ряд функций, 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
174 
 
 
 
 
расходами, созданной в Канаде, которая привлекла с себе значительное внимание в 
начале 1980-х годов.
42
 
Эта система обладает определенными преимуществами. Однако опыт Канады говорит о 
том, что комитеты, составленные из множества министерств, не обязательно 
представляют собой эффективный форум для пересмотра расходов. Более того, можно 
утверждать, что секторальный подход, применяющийся к сектору в целом, передает 
слишком много полномочий в области приоритезации на уровень сектора. Центр должен 
принять решение о распределении ресурсов по сектору в целом, но сложно решить, какое 
количество средств должен получить сектор, в отсутствие информации о возможной 
экономии средств.   
Секторальный подход правилен по крайней мере с той точки зрения, что в нем признается 
необходимости значительной децентрализации решений и приоритезации ресурсов. Тем 
не менее, многие авторы утверждают, что это более эффективно проводить на уровне 
министерств, а не сектора в целом.  
 
Принимая во внимание, что централизация всех решений о приоритезации расходов не 
является ни желательной, ни возможной, ключевой вопрос состоит в том, как обеспечить 
достаточное количество стимулов и давления на бюджетные министерства с тем, чтобы 
они распределяли ресурсы по своему усмотрению, но наиболее эффективным образом. 
Можно упомянуть о двух важных механизмах: 1) система, при которой от министерств 
ожидают, что они будут финансировать небольшие новые инициативы за счет внутренней 
экономии средств, и для них создается стимул определять такие области возможной 
экономии ресурсов, и 2) давление, оказываемое за счет тщательного пересмотра расходов 
на центральном уровне (что рассматривалось ранее).   
                                                                                                                                                                                           
связанных с планированием и управлением, включая определение задач сектора, показателей 
деятельности и целей.  
 
42
 См. Д. Гуд (2008) Политика общественных денег (Университете Торонто). 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
175 
 
 
 
 
  
Тщательный процесс приоритезации расходов, полностью интегрированный в систему 
подготовки бюджета, является крайне важным фактором успеха обще-правительственной 
системы бюджетирования, ориентированной на результат. Без тщательного процесса 
расстановки приоритетов, информация о результативности деятельности может и не 
использоваться при принятии бюджетных решений, а результат может быть таков, что все 
усилия, затраченные на разработку показателей, оценку и определению стоимости 
программ, окажут лишь незначительное влияние на эффективность распределения 
ресурсов.  
 
Основная литература  
Д. М. Ким и Ч-К. Парк (2006), “Бюджетирование сверху вниз как инструмент управления 
ресурсами на центральном уровне", Журнал бюджетирования ОЭСР, 6(1): 93-94. 
Г. Лжунгман (2009), “Бюджетирование сверху вниз как инструмент укрепления 
бюджетного управления", рабочий доклад МВФ, 
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09243.pdf. 
ОЭСР (2005), "Перераспределение: роль бюджетных учреждений", ОЭСР: Париж, заказ по 
адресу эл. почты 
http://www.oecd.org/document/38/0,3343,en_2649_34119_33701862_1_1_1_1,00.html. 
М. Робинсон, (2011), "Ограничение совокупных расходов во время подготовки бюджета: 
соблюдение совокупных потолков расходов при сохранении гибкости в распределении 
ресурсов", семинар, посвященный бюджетно-налоговой политике, 
http://www.bancaditalia.it/studiricerche/convegni/atti.  
М. Робинсон (2010), "Потолки финансирования, устанавливаемые для министерств при 
бюджетировании сверху вниз", http://blog.pfmresults.com/wordpress/?p=10. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
176 
 
 
 
 
М. Робинсон (2010), "Ограничение совокупных расходов", 
http://blog.pfmresults.com/wordpress/?p=93. 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
177 
 
 
 
 
 
16. Учет по методу начисления и бюджетирование, 
ориентированное на результат  
Данный раздел посвящен взаимосвязи между бухучетом по методу начисления и 
бюджетированию, основанному на результате.  Некоторые авторы утверждают, что учет 
по методу начисления, и, возможно, бюджетирование по методу начисления, является 
обязательным условием функционирования системы бюджетирования, 
ориентированного на результат.  В данном разделе мы рассматриваем, верна ли эта точка 
зрения. Вывод, к которому мы придем, состоит в том, что все зависит от выбранного типа 
системы БОР. Существуют некоторые формы БОР, для функционирования которых 
использование учета по методу начисления действительно является непреложным 
условием. Но в то же время использование учета по методу начисления совсем не 
обязательно для большинства видов БОР. К примеру, это касается программно-целевого 
бюджетирования. Хотя, при определенных поправках, можно утверждать, что система 
программно-целевого бюджетирования лучше функционирует при наличии бухучета по 
методу начисления, она также будет отлично работать и при использовании 
традиционного кассового метода бюджетирования и бухучета.   
Данный раздел начинается с объяснения концепции учета по методу начисления (УМН) и 
бюджетирования по методу начисления, после чего мы перейдем к рассмотрению 
вопроса об их актуальности для функционирования систем БОР.   
 
Обзор учета по методу начисления и бюджетирования по методу 
начисления  
 
УМН – это система финансовой отчетности. Иными словами, это особая методология, 
посредством которой организации ведут отчетность о своих финансовых сделках и 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
178 
 
 
 
 
позициях. Учет по методу начисления – это стандартная методология бухучета в частном 
секторе, где она возникла в первую очередь как система достоверного измерения 
прибыли предприятий. УМН можно определить как методологию, которая позволяет 
предприятиям и учреждениям достоверно измерять стоимость производства, а при 
необходимости, и полученную прибыль.   
 
В частном секторе достоверно измерить уровень прибыли можно лишь в том случае, если 
тщательно и правильно подсчитываются производственные расходы и доходы. 
Достоверное измерение доходов и прибыли также представляется важным и для 
государственных коммерческих предприятий (ГКП), поскольку они получают доход от 
продажи продуктов потребителям и ведут хозяйственную деятельность в прибыль либо в 
убыток, которые необходимо подсчитывать. Именно по этой причине государственные 
коммерческие предприятия многих стран уже долгое время используют учет по методу 
начисления.  
 
В отличие от этих предприятий, понятия дохода и прибыли в целом неактуальны для 
правительственных учреждений, т.е. для министерств и других организаций, 
финансирование которых зависит по большей части от налоговых поступлений. Для таких 
учреждений, потенциальная выгода от использования УМН возникает по большей части за 
счет того, что эта система дает им возможность измерять производственные расходы, т.е. 
стоимость обеспечиваемых ими конечных продуктов.  По этой причине, при рассмотрении 
УМН, мы в первую очередь рассмотрим ее с точки зрения начисления расходов, а не 
прибыли.  
 
В традиционных системах, правительства по всему миру использовали так называемую 
кассовую систему бухучета и бюджетирования в бюджетной сфере (в некоторых странах 
она дополнялась так называемым учетом и бюджетированием "обязательств"). Лишь 
относительно недавно некоторые правительства начали заменять кассовую систему 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
179 
 
 
 
 
бухучета на учет по методу начисления. При кассовой системе, акцент финансовой 
отчетности приходится на выплаты и поступления средств в течение финансового года. На 
уровне министерств, основная форма финансовой отчетности – это отчетность о расходах 
министерства, при том, что расходы определяются как выплаты внешним сторонам.
43
  
 
При использовании кассового метода работы с бюджетом, расходные бюджеты, 
выдаваемые каждому министерству, также выражаются через кассовые категории 
(категории расхода наличности). Другими словами, каждое министерство получает 
ежегодный бюджет, составленный как ограничение выплат, которые ему позволено 
произвести в течение года.
44
 
 
Самый простой способ понять, что представляет собой УМН – это понять, чем он 
отличается от учета по кассовому методу. Иными словами, мы лучше всего поймем 
природу учета по методу начисления, уяснив, почему кассовый метод учета не подходит 
для оценки производственных расходов, и каким образом УМН устраняет слабые стороны 
кассового метода в этом отношении.   
 
Если министерство хочет подсчитать производственные расходы на услуги, которые оно 
предоставило внешним клиентам в текущем году (т.е. свои конечные продукты), ему 
понадобится учесть расходы на все ресурсы, использованные для производства этих 
услуг. Если попытаться провести эти оценку, используя затраты (выплаты наличности) в 
                                                           
43
 Более точно, невозвращаемые выплаты. Иными словами, все выплаты правительства внешним сторонам, 
за исключением выплаты государственного долга и заимствований. 
44
 
В странах, где используется метод работы с бюджетом по "обязательствам", также устанавливается 
ограничение на объемы обязательств по будущим выплатам, которые вправе принять на себя министерство 
в течение года. "Обязательство" означает юридическую обязанность произвести выплату, либо 
непосредственно во время возникновения обязательства, либо в будущем (возможно, даже, через 
несколько лет, в случае, например, многолетних контрактов, заключаемых со строительными компаниями 
на возведение крупных общественных объектов).  
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
180 
 
 
 
 
этом году, т.е. исходя из учета по кассовому методу, то министерство столкнется с рядом 
трудностей.  Во-первых, некоторые ресурсы, использованные в целях производства 
конечных продуктов в текущем году, были оплачены в предыдущие годы (например, 
здания, оборудования и приобретенные в прошлом расходные материалы).  В то же 
время, некоторые ресурсы, использованные в этом году, будут оплачены в какой-либо 
период в будущем (например, счета за поставки, поступившие и использованные в конце 
этого финансового года, выплаты по которым наступают в начале следующего 
финансового года). При акценте на фактических выплатах наличных, не учитываются эти 
"неналичные" издержки, и на эту сумму занижаются фактические производственные 
затраты.   
 
Проблема в действительности глубже. Кассовые затраты текущего года включают в себя 
все капитальные затраты, осуществленные в течение года. Если рассматривать все 
затраты текущего года как показатель производственных затрат этого года, то мы тем 
самым предполагаем, что все капитальные расходы , которые были осуществлены в этом 
году, пойдут на производственные затраты этого года и только этого года. Капитальные 
затраты, однако, по определению являются затратами на активы, стоимость которых 
распределяется по ряду лет. Это означает, что если включить капитальные затраты 
текущего года в производственные затраты этого года, мы тем самым завысим 
фактические производственные затраты.  
 
УМН решает эти проблемы, заменяя кассовый метод учета измерением стоимости 
ресурсов, используемых в производстве, или за счет использования понятия фактических 
расходов.  Расходы учреждения в какой-либо финансовый год включают в себя стоимость 
всех ресурсов, которые использует учреждение для производства товаров или услуг в 
этом году, вне зависимости от того, когда фактически производится оплата этих ресурсов. 
Различия между понятиями затрат и расходов касается в первую очередь финансового 
года, в котором учитываются выплаты за исходные ресурсы, использованные в 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
181 
 
 
 
 
производственном процессе.  Затраты показывают, когда производится оплата 
исходных ресурсов, в то время как расходы показывают, когда эти ресурсы фактически 
используются в производственном процессе.  
 
Возьмем пример капитальных затрат. Вместо того, чтобы проводить все капитальные 
затраты как производственные затраты в течение года, в котором они фактически были 
осуществлены, УМН разбивает их по годам и учитывает часть капитальных затрат как 
операционные расходы (на языке УМН) на каждый из тех лет, в течение которого 
капитальный актив используется в производственных целях. Грубо говоря, при полезной 
жизни актива в десять лет, УМН может зачесть одну десятую стоимости оплаченного 
актива как производственные расходы в течение каждого из десяти лет его срока 
эксплуатации.
45
 Это понятие известно как "амортизация".  
 
Различия между понятием затрат, используемым в кассовом методе, и понятием 
расходов, используемым в УМН, возникает не только при учете капитала. Другой пример 
касается счетов, выставляемых учреждению поставщиками. При использовании кассового 
метода, такие счета вносятся в финансовую отчетность учреждения только в том 
финансовом году, в котором фактически осуществляется оплата счета (затраты). В отличие 
от этой системы, при использовании УМН счета признаются расходами в том финансовом 
году, в котором происходит поставка этих материалов и счет принимается к оплате (т.е. 
когда учреждение берет на себя обязательство оплатить счет поставщика). Это различие 
важно, поскольку, как было упомянуто ранее, оплата некоторых поставок может 
                                                           
45
 Это значительно упрощенный пример амортизации. На практике, учет по методу начисления 
капитальных затрат намного более сложен, если принять во внимание инфляцию, а также 
возможность того, что актив будет обладать некоторый остаточной стоимостью в конце срока 
эксплуатации, а также более сложные вопросы, связанные с методологиями оценки актива и 
подсчета амортизации.  Однако идея учета капитала по методу начисления как распределения 
стоимости во времени раскрывает суть концепции начисления расходов, применительно к 
капитальным активам. 
 

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
182 
 
 
 
 
произойти уже после окончания того финансового года, в котором они были получены и 
использованы в производственных целях.  
 
Пенсионное обеспечение государственных служащих дает еще один пример учета 
расходов по методу начисления. В большинстве правительств действуют собственные 
системы пенсионного обеспечения госслужащих. Это означает, что данные средства 
накапливаются в течение всей карьеры государственного служащего, и с точки зрения 
правительства они являются обязательствами. Иными словами, с точки зрения 
правительства речь идет о значительных финансовых обязательствах. Более того, эти 
расходы являются важным компонентом стоимости производства и предоставления 
государственных услуг, поскольку в течение года работы госслужащего накапливается 
дополнительная сумма пенсионного обеспечения, причитающегося в выплате в будущем. 
Таким образом, появляется вопрос, каким образом измерять пенсионный компонент 
правительственных затрат на производство в течение какого-либо года. Кассовый метод 
для этой цели не подходит, поскольку невозможно измерить ежегодную стоимость 
пенсионного обеспечения, если учитывать только ежегодные пенсионные затраты. Для 
того, чтобы понять, почему это невозможно, представим себе положение отдельного 
госслужащего, Джима.  Каждый год в течение своей карьеры, Джим накапливает 
растущий пенсионный фонд. Однако, фактическая оплата из этого фонда (т.е. затраты) 
происходит лишь по окончании карьеры Джима. Если использовать кассовый метод учета, 
у нас получится бессмысленный результат, поскольку:  
 
"Стоимость"  пенсии  Джима  не  учитывается  в  те  года,  когда  он  работал  на 
производство услуг для общественности,  
 
Большая  часть  "стоимости"  работы  Джима  будет  учтена  лишь  тогда,  когда  Джим 
выйдет  на  пенсию  и  никакого  вклада  в  производственный  процесс оказывать  уже  не 
будет.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
183 
 
 
 
 
 
УМН учитывает тот факт, что в течение каждого года карьеры Джима, стоимость его услуг 
и работы, помимо прочего, включают и стоимость его пенсии. Эта стоимость, конечно, 
неналичная, поскольку не предусматривает выплат на этом этапе, но, тем не менее, эта 
стоимость и ее последующая выплата совершенно реальна. Каким образом 
подсчитывается стоимость пенсионного обеспечения госслужащих при системе учета по 
методу начисления?  В целом, идея заключается в том, что вместо измерения затрат на 
пенсионное обеспечение, правительство подсчитывает общую стоимость пенсионного 
обеспечения, рассчитав валовое увеличение в сумме пенсионного обеспечения, которое 
правительство должно выплатить своим сотрудникам.
46
 
 
Таким образом, становится ясно, что только при использовании УМН госучреждения 
могут точно подсчитать стоимость производства конечных продуктов, которые они 
поставляют общественности. Разумеется, УМН дает общую цифру, которая показывает 
совокупную стоимость всех конечных продуктов, произведенных организацией в течение 
финансового года. Сам по себе УМН не дает информации о стоимости производства 
конкретных итоговых результатов либо групп итоговых результатов. Он также не дает 
информации о стоимости единицы конечных продуктов. Для того, чтобы получить такую 
информацию, необходимо сопоставить данные, полученные из УМН по расходам, с 
данными по конечным продуктам.  В задачи так называемого управленческого бухучета 
входит разбивка итоговых расходов, подсчитанных по методу начисления, между 
различными программами (либо, на более детальном уровне, между различными 
видами услуг).   
 
До настоящего момента мы рассматривали учет по методу начисления. Бюджетирование 
по методу начисления – это использование учета по методу начисления в качестве основы 
                                                           
46
 “Валовое” в данном контексте означает увеличение в пенсионном обеспечении без учета объема 
обязательств по уже вышедшим на пенсию госслужащим, которым правительство выплачивает пенсию в 
течение текущего года.   

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
184 
 
 
 
 
для распределения бюджетных средств, или, выражаясь более точно, использование 
концепций метода начисления в целях установления бюджетных контрольных сумм 
(ограничений расходов).
47
 Как было показано в разделе об ассигнованиях на цели 
программ, контрольные суммы – это количественные ограничения расходов, налагаемые 
на бюджетные министерства, будь то в виде ассигнований в ежегодном законе о бюджете 
или посредством административным методов (указом министра финансов либо 
Минфина).  Бюджетирование по методу начисления не следует путать с учетом по методу 
начисления, который касается только учета и составления отчетности по финансовым 
операциям правительства с использованием методологий начисления. Правительство 
может вести работу с бюджетом на кассовой основе, а учет и отчетность – на основе 
начислений
48
.  
 
Что может означать использование концепций начисления при установлении 
контрольных сумм в бюджете? Самый простой вид контрольной суммы по методу 
начисления – это общая контрольная сумма расходов, т.е. установленное на центральном 
уровне количественное ограничение расходов, которое вправе осуществить каждое 
бюджетное министерство в течение бюджетного года.
49
 Общая контрольная сумма 
расходов означает, что расходы текущего года подсчитаны исходя из объема имеющегося 
бюджетного финансирования, вне зависимости от того, когда именно будет произведен 
тот или иной кассовый платеж. Например, все нижеперечисленное будет входить в 
общую контрольную сумму расходов:  
                                                           
47
 Более формально бюджетирование по методу начисления было определено (Робинсон, 2009) как 
утверждение бюджетных расходов и оценок доходов с использованием средств учета по методу 
начисления.  
48
 В данном контексте следует отметить, что учет по методу начисления включает в себя не только расходы, 
но также и потоки наличности. Следовательно, в определенном смысле можно утверждать, что учет по 
методу начисления включает в себя кассовый метод учета.  
49
 Как было показано ранее, не является обязательным условием, чтобы общая контрольная сумма расходов 
включала в себя все категории расходов министерств. Тем не менее, установление общей контрольной 
суммы расходов, включающей в себя большинство категорий расходов каждого бюджетного министерства, 
является фундаментальной чертой системы бюджетирования по методу начисления.  

Отредактированный проект руководства по состоянию на июль 2011 гг.  
 
 
 
185 
 
 
 
 
 

 
Счета к оплате – суммы, которые причитается выплатить за товары и услуги, 
поставленные и использованные в течение финансового года, даже если фактически 
оплата не будет произведена до наступления нового финансового года.   

 
Дополнительные накопления в будущие пенсионные выплаты, которые накапливают 
государственные служащие в течение финансового года.  

 
Инвентарь (поставок и пр.), который фактически использовался в производственных 
процессах в течение года, вне зависимости от того, когда этот инвентарь был 
приобретен.  

 
Амортизация основных фондов министерства. 
 

жүктеу/скачать 2,28 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: