О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ
ОСНОВНЫХ ПОНЯТИЙ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация
В статье показана необходимость совершенствования понятийного
аппарата законодательства Республики Казахстан в области образования.
Мақалада білім беру саласындағы Қазақстан Республикасы
заңнамаларының түсінік туралы аппаратын жетілдірудің қажеттілігі ашып
кӛрсетілген.
Annotation
In the article the necessity of perfection of concept vehicle of legislation of
Republic of Kazakhstan is shown for the area of education.
Ключевые слова: государственная политика в области образования,
система образования, стандарты образования, образовательные программы,
уровни образования, организации образования.
Анализ законодательства Республики Казахстан в области образования
свидетельствует о том, что многие основные понятия, относящиеся к этой
сфере, определены неточно или неправильно, а отдельные - вообще не
определены. Это, безусловно, влияет на качество нормативных правовых
актов, затрудняет их использование, объективно создает условия для
коррупционных правонарушений.
Государственная политика в области образования
В соответствии с Законом РК «Об образовании» (далее Закон)/1,2/,
Правительство РК разрабатывает и реализует государственную политику по
развитию образования, а уполномоченный орган в области образования
реализует единую государственную политику в области образования. Но
Закон не дает определения содержащемуся в указанных компетенциях
(функциях) понятию, ограничиваясь статьей 3 «Принципы государственной
79
политики в области образования». Считаем, что эту статью можно
расширить, назвать ее «Государственная политика в области образования и
ее принципы» и сформулировать в следующей редакции:
«1. Государственная политика в области образования – составная часть
социально-экономической политики, выражающая отношение государства к
сфере образования и обеспечивающая:
- функционирование демократической системы образования;
- индивидуализацию образовательного процесса;
- конкурентоспособный уровень образования как по содержанию
образовательных программ, так и по качеству образовательных услуг.
(Примечание: к примеру, в Основах законодательства ЕврАзЭС об
образовании государственная политика в области образования определялась
как планомерное создание социально-экономических, правовых и
организационных условий для эффективного использования возможностей
образования в целях развития личности, общества и государства).
2. Организационной основой государственной политики в области
образования является Государственная программа развития образования в
Республике Казахстан (на определенный срок).
3. Основными принципами государственной политики в области
образования являются : …..(статья 3 Закона).
4. Создание и деятельность организационных структур политических
партий и религиозных организаций (объединений) в организациях
образования запрещается.
5.Соблюдение организациями образования принципов государственной
политики
в
области
образования
обеспечивается
посредством
государственного контроля в системе образования».
Особое место в государственной политике занимает принцип
«приоритетность развития системы образования» (или более емко
«приоритет образования»). Для воплощения этого принципа должны
создаваться необходимые социально-экономические
условия, а в
общественном сознании следует формировать отношение к образованию как
высшей ценности гражданина, общества и государства.
Полагаем, что перечень принципов государственной политики в
области образования целесообразно дополнить принципом: «национальный
характер системы образования», который определяется конституционным
статусом государства, его этническим составом, историческими и
культурными ценностями, традициями и обычаями казахского и других
народов Казахстана, другими национальными особенностями.
2. Система образования
Важнейшей задачей системы образования является создание
посредством взаимодействия ее элементов необходимых условий для
80
предоставления и получения качественного образования. Из множества этих
элементов в качестве базовых выделяются:
- государственные общеобязательные стандарты образования и
образовательные программы, создающие условия для реализации принципа
непрерывного
процесса
образования,
разработки
материалов,
обеспечивающих содержание и качество образования (типовые учебные
планы и программы, учебники и т.п.), оценки деятельности организаций
образования и уровня подготовки обучающихся;
- организации образования, создающие условия для осуществления
всех аспектов образовательной деятельности;
- органы управления образованием, создающие условия для повышения
качества образования путем принятия управленческих решений на всех
уровнях на основании результатов образовательного мониторинга.
Наряду с организациями образования элементами системы образования
являются
также
другие
субъекты
образовательной
деятельности:
обучающиеся и воспитанники, педагогические работники, объединения в
системе образования, родители и иные законные представители
несовершеннолетних детей, управление органами образования. Все они,
взаимодействуя, создают условия для решения и решают в конечном счете
задачи обучения, развития и воспитания личности. Система образования
включает и другие элементы различного характера, объединенные едиными
целями, направленными на реализацию государственной политики в области
образования, повышение вклада образования в социально-экономическое
развитие страны. Но входят элементы в систему образования по разному.
Например, такие основные субъекты образовательной деятельности
как обучающиеся и воспитанники, педагогические работники не
воспринимаются в качестве базовых элементов системы образования, так как
они входят в нее в составе организаций образования. Подобно этому
управление организациями образования (руководители, коллегиальные
органы) осуществляется в рамках структуры и самих организаций
образования и органов управления образованием. А объединения субъектов
образовательной деятельности, включенные дополнением в Закон /2/ в
систему образования в качестве базового элемента, можно было бы отнести к
элементам инфраструктуры, как организаций образования, так и органов
управления образованием (не расширяя искусственно перечень базовых
элементов системы образования).
Вместе со своей инфраструктурой в систему образования входят не
только органы управления образованием, но и другие элементы. Что касается
различных аспектов организации образовательной деятельности, то,
например, реализация образовательных программ осуществляется как в
организациях образования, так и в соответствующей инфраструктуре
(клиническая база, база профессиональной практики обучающихся, научные
81
организации и др.). В организациях образования и соответствующей
инфраструктуре (методические кабинеты, УМО, НИИ и др.) осуществляется
также научно-методическая и учебно-методическая работа.
Указанная совокупность базовых элементов, инфраструктуры и других
элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом в целях
решения
задач
образовательной
деятельности,
создают
полноту,
определенную целостность и единство системы образования. С учетом этого
представляется целесообразным понятие системы образования (статья 10
Закона) /1,2/ подкорректировать.
Отметим, что в статье 11 Закона, определяющей задачи системы
образования, создан задел для придания системе образования национального
характера. Его, на наш взгляд, следует усилить такими, например,
дополнениями, как:
- широкое включение в содержание образования достижений
казахстанских ученых;
- интеграция системы образования Республики Казахстан в мировое
образовательное пространство с учетом отечественного опыта и традиций.
Эту задачу системы образования можно рассматривать также в качестве
принципа государственной политики в области образования.
3. Государственные общеобязательные стандарты образования
Действующие
государственные
общеобязательные
стандарты
образования
(ГОСО)
требуют,
на
наш
взгляд,
дальнейшего
совершенствования. Любые погрешности в ГОСО недопустимы, а их немало.
Некоторые из них связаны с отсутствием в Законе нормы о назначении этих
стандартов. В результате, к примеру, в ГОСО РК 5.04.019-2008. «Высшее
образование. Бакалавриат. Основные положения» утверждается , что данный
стандарт «определяет основные принципы государственной политики в
области высшего образования» , которые на самом деле определяются
Законом.
Считаем, что для полного представления роли ГОСО целесообразно
дополнить
статью
56
Закона
пунктом:
«3.
Государственные
общеобязательные стандарты образования предназначены для обеспечения:
1) качества образования;
2) единства образовательного пространства Республики Казахстан;
3) основы для объективной оценки деятельности организаций
образования;
4)
признания
и
установления
эквивалентности
документов
иностранных государств об образовании».
В названном стандарте имеется также ряд противоречивых моментов.
Так, во введении отмечено, что «в соответствии с настоящим стандартом
организация учебного процесса может осуществляться как по линейной
системе обучения, так и на основе использования кредитной технологии
82
обучения». В то же время в тексте констатируется, что «планирование
содержания образования, способ организации и проведения учебно-
воспитательного процесса осуществляется высшим учебным заведением
самостоятельно на основе кредитной системы обучения». Несмотря на то,
что этот ГОСО является стандартом бакалавриата, он почему-то
«устанавливает обязательный минимум знаний, умений, навыков и
компетенций,
которые
должен
иметь
выпускник
бакалавр
и
дипломированный специалист по окончании вуза». В
структуре
образовательной программы высшего образования, определяемой в
стандарте, цикл общеобразовательных дисциплин (ООД) отождествляется с
общеобразовательной программой.
Заметим, что в последнее время получили распространение документы,
названные «ГОСО РК», объектами стандартизации в которых неправомерно
выступают различные элементы системы образования.
4. Образовательные программы
Понятие «образовательная программа» является одним из важнейших
понятий законодательства об образовании. Оно, в частности, лежит в основе
характеристики уровней образования, организаций образования. Но в явной
форме в Законе нет определения этого понятия.
Полагаем, что его можно определить в редакции: «Образовательная
программа – документ, разработанный на основе государственного
общеобязательного стандарта образования и определяющий в форме общей
характеристики содержание образования как систему знаний для решения
конкретных задач обучения, развития и воспитания личности». В
соответствии с Международной стандартной классификацией образования
1997 (далее МСКО) /3/, «программы образования определяются, исходя из
содержания образования, в качестве набора или последовательности
образовательных мероприятий, которые организованы таким образом, чтобы
достичь заранее определенной цели или конкретной группы задач в области
образования».
Содержание
образовательных
программ
различных
уровней
образования, а также специальных, специализированных и программ
дополнительного образования отражено в Законе с учетом особенностей
уровней и контингента обучающихся и воспитанников. Вместе с тем,
деление образовательных программ на типовые и рабочие не представляется
необходимым.
Заметим, что понятие «образовательная программа» в законодательстве
заменено на понятие «образовательная учебная программа». Но понятие
«образовательная» включает в себя понятие «учебная», так как образование
это процесс обучения, воспитания и развития личности. Поэтому
прилагательное «учебная» является лишним, вносящим путаницу в
терминологию. В Законе образовательную учебную программу называют
83
иногда сокращенно учебной, хотя понятие «образовательная программа»
относится к уровню, специальности или профессии, а понятие «учебная
программа» относится к учебным дисциплинам. Порой ее сокращенно
называют образовательной и нередко в законодательстве «образовательная
программа» и «учебная программа» не различаются (статья 14 и др.Закона).
В связи с этим заметим, что компетенцией уполномоченного органа
предусмотрено утверждение «типовых образовательных учебных программ»,
но не предусмотрено утверждение типовых учебных программ (статья 5,
пп6).
Некорректными являются также выражения типа «профессиональные
программы высшего образования». Такие программы являются
профессиональными
по
классификации
программ.
Название
«профессиональная» в указанном сочетании вносит по сути тавтологию.
Правильными терминами будут: «образовательная программа высшего
образования», «образовательные программы начального, основного среднего
и общего среднего образования», «общеобразовательная программа»,
«профессиональная программа», «образовательная программа» или
«программа образования» и т.п. Именно так они называются в документах
ЮНЕСКО, Болонского процесса и др.
Отсутствие четкого законодательного определения образовательной
программы отразилось на недостатках в определении других понятий. Так,
если адьюнктура, резидентура, интернатура есть формы реализации
соответствующих
образовательных
программ,
то
магистратура
и
докторантура стали образовательными программами (?,!) /2/.
Образовательные программы не распределяют учебные дисциплины по
семестрам или курсам. Это делается в учебных планах. Поэтому не являются
правильными такие выражения в Законе, как : «образовательные программы
1-2 курсов высших учебных заведений», «профессиональные учебные
программы 1-2 курсов высшего образования», «обязательный перезачет
освоенных образовательных учебных программ» (при перемещении
обучающихся для обучения в другое учебное заведение на семестр или
учебный год) /1,2/.
Подразделение образовательных программ на общеобразовательные и
профессиональные приобретает в вышеупомянутом ГОСО РК 5.04.019-2008
нелогичное толкование. Пункт 11.3 этого стандарта гласит: «Содержание
общеобразовательных
программ
определяется
совокупностью
общеобразовательных дисциплин, объем которых составляет 25% от общего
объема профессиональной учебной программы или 32-38 кредитов». Здесь,
как указывалось выше, цикл общеобразовательных дисциплин (ООД)
неправомерно
отождествляется
с
понятием
«общеобразовательная
программа».
5. Уровни образования
84
Закон на основе принципа непрерывности и преемственности
образовательных программ устанавливает 7 уровней образования, которые
характеризуются «уровневыми» прилагательными: дошкольное, начальное,
основное среднее, среднее, послесреднее, высшее, послевузовское.
Особое место по значимости, структуре и содержанию занимает среднее
образование. В соответствии со статьей 30 действующей Конституции
Республики Казахстан , принятой в 1995 году, «гражданам гарантируется
бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях.
Среднее образование обязательно».
За прошедшие 20 лет были приняты Законы РК «Об образовании» от
1992, 1999, 2007 гг. В соответствии с Законом от 1992 года, среднее
образование отождествлялось с общим средним образованием, при этом
профессионально-технические школы, реализующие профессионально-
техническое образование (начальное профессиональное образование)
являлись учебными заведениями системы общего среднего образования /5/. В
1996 году в структуру среднего образования были внесены определенные
изменения.
Законом от 1999 года среднее образование включало среднее общее,
начальное профессиональное и среднее профессиональное образование.
В настоящее время в соответствии с Законом от 2007 года, оно включает
общее среднее, техническое и профессиональное образование (статья 12).
Однако, вопреки этому, пп.49 статьи 1 гласит: «среднее образование –
гарантированное Конституцией Республики Казахстан образование,
получаемое гражданами в результате освоения образовательных учебных
программ начального, основного среднего и общего среднего образования в
соответствии с государственными общеобязательными стандартами
образования».
Профессиональная
составляющая
уровня
среднего
образования в этом определении проигнорирована.
Таким образом, при неизменности статьи 30 Конституции РК,
структура среднего образования законодательно претерпевала существенные
изменения. Включение в его состав среднего профессионального, а затем
технического и профессионального образования, предусматривающих
конкурсную основу осуществления приема в соответствующие организации
образования, сделали составные части уровня среднего образования
неравнозначными в отношении конституционных гарантий получения
среднего образования. И если в первых двух Законах конституционная
норма об этих гарантиях и обязательности среднего образования получила
отражение, то в действующем Законе она туманно просматривается через
компетенцию местных представительных и исполнительных органов в
области образования.
Возвращаясь к профессиональной составляющей уровня среднего
образования, отметим, что в международном контексте, в соответствии с
85
Пересмотренной рекомендацией о техническом и профессиональном
образовании (2001) (далее Рекомендация ЮНЕСКО) /4/, «выражение
«техническое и профессиональное образование» используется в качестве
всеобъемлющего термина, относящегося к тем аспектам процесса
образования, которые в дополнение к общему образованию охватывают
изучение технологий и относящихся к ним научных дисциплин,
приобретение практических навыков, воззрений, понимания и знаний,
имеющих отношение к профессиональной деятельности в различных
областях экономической и социальной жизни».
Рекомендация ЮНЕСКО предусматривает существование в каждой
стране ряда организационных моделей технического и профессионального
образования, включая учебу в течение полного и неполного учебного дня,
открытое и дистанционное обучение. Действующая казахстанская модель
определяет это образование как составную часть уровня среднего
образования вопреки тому, что техническое и профессиональное образование
должно развиваться и распространяться как непрерывное образование в
рамках системы формального образования и вне ее, а также в рамках
образования в течение всей жизни.
В современных условиях мощного научно-технического прогресса,
революции в области информационных технологий роль технического и
профессионального образования, в том числе в рамках уровня среднего
образования повышается. При этом, в соответствии с Рекомендацией
ЮНЕСКО, в настоящее время «первоочередное значение следует придавать
разработке программ высшего технического и профессионального
образования». Заметим, кстати, что в названии этого образования уровень
определяется прилагательным «высшее», а слова «техническое и
профессиональное» выражают содержательную направленность образования.
По существу техническое и профессиональное образование в нашей
модели является объединением обновленных начального профессионального
и среднего профессионального образования, предусмотренных Законом от
1999 года /6/ и являвшихся составной частью уровня среднего образования.
В принципе названия этих видов профессионального образования
можно было бы в структуре среднего образования безболезненно сохранить ,
усилив содержание образования техническими и профессиональными
аспектами. В то же время термин «начальное профессиональное
образование» не согласуется с имиджем современного квалифицированного
рабочего, чей труд зачастую становится умственным и творческим, и
престижем рабочей профессии.
Образовательные программы профессиональной составляющей уровня
среднего образования, направленные на подготовку квалифицированных
рабочих и специалистов среднего звена по основным направлениям
общественно-полезной профессиональной деятельности, в зависимости от
86
их содержания и уровня квалификации подготовки обучающихся
действующим Законом подразделены на программы, предусматривающие:
1) присвоение обучающимся установленного уровня профессиональной
квалификации (разряда, класса, категории) по конкретной профессии;
2) присвоение обучающимся повышенного уровня профессиональной
квалификации по конкретной специальности;
3) присвоение обучающимся квалификации специалиста среднего звена, при
этом по итогам промежуточной аттестации (после каждого курса обучения)
обучающимся присваивается достигнутый уровень профессиональной
квалификации (разряд, класс, категория) по конкретной специальности.
Таким образом, освоение образовательной программы 3) – программы
среднего профессионального образования предусматривает также освоение
определенных программ вида 1), 2), как ее составных частей (статья 17
Закона) /1,2/.
В содержательном плане названные программы определяют
техническое и профессиональное образование. Что касается его уровневой
принадлежности, то такое образование в нашей модели рассматривается
только в рамках уровня среднего образования, в качестве его составной
части.
Вместе с тем, программы 1), 2) и 3) являются просто
профессиональными программами уровня среднего образования. А
получение среднего образования должно соответственно подтверждаться
документом о среднем образовании, как уровне образования. Такими
документами могли бы , на наш взгляд, быть аттестат о среднем образовании
( вместо аттестата об общем среднем образовании, для освоивших в школе
образовательную программу общего среднего образования) и диплом о
среднем образовании (вместо диплома о техническом и профессиональном
образовании, для освоивших профессиональные программы уровня среднего
образования). Именно наличие или аттестата о среднем образовании, или
диплома о среднем образовании будет свидетельствовать в явной форме о
реализации конституционной нормы об обязательности среднего
образования.
Действующим Законом также введен новый уровень образования –
послесреднее. В МСКО действительно есть ступень 4: послесреднее,
невысшее образование, предусматривающее обучение лиц, имеющих
среднее образование, как в рамках профессионального, так и в рамках
общего образования, в т.ч. в виде всевозможных краткосрочных и
среднесрочных курсов.
Между тем, из разъяснения, данного в МСКО, следует, что
соответствующие образовательные программы «в национальном контексте
могут четко рассматриваться как программы второго этапа среднего
образования», т.е. в наших условиях как профессиональные программы
87
среднего образования, реализуемые гражданами, имеющими общее среднее
образование. Представляется поэтому, что целесообразности введения
названного уровня в нашей системе образования нет. Его программы могут
реализовываться в рамках уровня среднего образования. При отсутствии
послесреднего образования составную профессиональную часть уровня
среднего
образования
можно
было
бы
назвать
«довузовское
профессиональное образование».
Что касается уровня высшего образования, то лицам, освоившим его
программы, в соответствии с Законом присваивается квалификация и (или)
академическая степень «бакалавр». Но если присваивается квалификация, то
не присваивается академическая степень и наоборот. Поэтому не «и (или)», а
только «или» следовало бы отразить в Законе. А направленность
образовательных программ послевузовского образования нужно определить
с учетом особенностей профильной магистратуры.
6. Организации образования
В соответствии с Законом, «организациями образования являются
юридические лица, которые реализуют одну или несколько образовательных
учебных программ и (или) обеспечивают содержание и воспитание
обучающихся и воспитанников». Некорректность данного определения
вытекает из неопределенности понятия «несколько образовательных учебных
программ» ( понимаемого как небольшое количество). Поэтому
представляется целесообразным заменить слова «одна или несколько»
словами «определенное количество». В конечном счете, перечень
реализуемых образовательных программ, а значит их количество
определяется уставом организации образования.
В определениях университетов разных видов, академии, института
установлено, что в университетах реализуются образовательные программы
по трем и более группам специальностей, в академии – по одной-двум
группам специальностей, в институте – этот показатель не определен /2/.
Считаем, что количественные характеристики видов вузов целесообразно
отразить в квалификационных требованиях.
Классические университеты многопрофильны. Но наряду с
классическими могут быть отраслевые и специализированные университеты:
технический, педагогический, аграрный, медицинский, гуманитарно-
технический, инженерно-экономический, агротехнический и другие. Группа
специальностей «Технические науки и технологии» содержит 39
специальностей, группа «Образование» - 23, группы «Гуманитарные науки»
и «Сельскохозяйственные науки» - по 12 /7/. Считаем, что в техническом
университете возможна подготовка по специальностям только из одной
группы «Технические науки и технологии» ( с учетом большого числа
образовательных программ и специализаций), в агротехническом,
88
гуманитарно-техническом и т.п. – только из двух соответствующих групп, в
классическом университете – естественно из трех групп и более.
Основными видами организаций технического и профессионального
образования Законом определены училища, колледжи и высшие технические
школы. В то же время Закон относит высшие школы к виду высших учебных
заведений. Полагаем, что предусмотренные для высшей технической школы
задачи можно решать в рамках технического колледжа.
Считаем, что работа по совершенствованию Закона РК «Об образовании», в
т.ч. его понятийного аппарата, а также в целом законодательства РК в
области образования должна продолжаться, а некоторые изменения в Закон и
нормативные правовые акты вытекают из вышеизложенного.
ЛИТЕРАТУРА
1.
Закон Республики Казахстан «Об образовании» от 27 июля 2007
года № 319-111 , «Казахстанская правда» от 15 августа 2007 года.
2.
Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в
Закон Республики Казахстан «Об образовании» от 24 октября 2011 года №
487-iv, «Казахстанская правда» от 29 октября 2011 года.
3.
Международная стандартная классификация образования , 1997 год.
ЮНЕСКО.
4.
Техническое и профессиональное образование и подготовка для 21
века. Рекомендации ЮНЕСКО и МОТ, 2003.
5.
Закон Республики Казахстан «Об образовании» от 18 января 1992 года
(с изменениями и дополнениями). Сборник законодательных и нормативных
документов по высшему образованию. Министерство образования РК, -
г.Алматы, 1996.
6.
Закон Республики Казахстан «Об образовании» от 7 июня 1999 года №
389-1 . Образование в Республике Казахстан. Сборник законодательных
актов Республики Казахстан по вопросам образования, - г.Алматы, 2001.
7.
ГК
РК08-2009.
Классификатор
специальностей
высшего
и
послевузовского образования Республики Казахстан.
С.А. БОЛСУН
Достарыңызбен бөлісу: |