В. И. Жаркова, филология ғылымдарының кандидаты, доцент

ГУМАНИТАРЛЫҚ ҒЫЛЫМДАР                                                     ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ 
 
 
81
лениях  с  численностью  жителей,  об-
ладающих  избирательным  правом,  не 
более 100 человек  для  решения 
вопросов местного значения; 
собрание  граждан – это  форма 
участия  граждан  в  обсуждении  воп-
росов  местного  значения,  получения 
гражданами информации о деятельно-
сти органов местного самоуправления 
и  должностных  лиц  местного  само-
управления,  форма  осуществления 
территориального  общественного  са-
моуправления  на  части  территории 
муниципального образования.  
Таким образом, роль собраний и 
сходов  различна:  сход  выступает  как 
форма  непосредственного  осуществ-
ления  населением  местного  самоуп-
равления,  так  как  она  связана  с  вы-
полнением  функций  представитель-
ного  органа  муниципального  образо-
вания; собрание выступает как форма 
участия  населения  в  осуществлении 
местного  самоуправления,  например, 
территориального  общественного  са-
моуправления,  применяемого  наряду 
с деятельностью местного самоуправ-
ления. 
Другой  новеллой  Федерального 
закона «Об общих принципах органи-
зации  местного  самоуправления  в 
Российской Федерации» 2003 г. явля-
ется  закрепление  нового  института 
прямой демократии в системе местно-
го  самоуправления.  Применение  этой 
формы объективно необходимо в том 
случае,  когда  не  представляется  воз-
можным  провести  общее  собрание 
граждан  по  причинам  значительной 
удаленности  друг  от  друга  населен-
ных пунктов, расположенных на соот-
ветствующей  территории,  или  боль-
шого  числа  жителей,  проживающих 
на  соответствующей  территории.  В 
этом  случае  могут  проводиться  кон-
ференции  (съезды)  граждан,  т.е.  соб-
рание представителей граждан.  
В  соответствии  со  ст. 30 Феде-
рального  закона 2003 г.  конференция 
граждан – собрание  представителей 
граждан,  проживающих  на  террито-
рии муниципального образования, из-
бираемых  для  обсуждения  вопросов 
местного  значения  в  пределах  ком-
петенции,  установленной  уставом 
муниципального  образования  и  (или) 
нормативными  правовыми  актами 
представительного  органа  муници-
пального  образования,  уставом  ТОС 
(территориального  общественного  са-
моуправления). 
Названные  институты  прямой 
демократии  являются  важной  органи-
зационной  формой,  посредством  ко-
торой  обеспечивается  непосредствен-
ное  участие  граждан  в  проведении 
обсуждений  различных  вопросов  об-
щественной  жизни,  отчет  представи-
тельных и  исполнительных органов и 
должностных  лиц  органов  местного 
самоуправления. 
Сходы, собрания и конференции 
граждан играют важную роль в функ-
ционировании  системы  местного  са-
моуправления. Их функции связаны с 
формированием  органов  местного  са-
моуправления,  территориального  об-
щественного  самоуправления,  с  ук-
реплением  их  взаимодействия  с  насе-
лением, с привлечением граждан к не-
посредственному  участию  в  выра-
ботке  и  реализации  управленческих 
решений. 
В  рамках  сходов,  собраний  и 
конференций  каждый  его  участник 
тем  или  иным  способом  может  выра-
зить  свое  мнение,  интерес,  которые 
путем  сопоставления  с  желаниями  и 
интересами  других  участников  могут 
приобретать  значение  общего.  При-
чем,  в  отличие,  например,  от  все-
народных  или  массовых  обсуждений 
сопоставление  мнений  и  выработка 
общего  решения  имеет  в  случае  про-
ведения сходов и собраний непосред-
ственный характер. 
Рассмотрим более подробно инс-
титут  собраний  в  системе  муници-
пальной демократии. 
По  мнению  В.В.  Комаровой,  су-
щественным  моментом,  отличающим 
собрание  населения  от  других  форм 

ГУМАНИТАРЛЫҚ ҒЫЛЫМДАР                                                     ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ 
 
 
82
прямой  демократии  является  однов-
ременное  присутствие  участников  в 
одном месте и принятие ими решения 
непосредственно  после  обсуждения 
вынесенного на повестку дня вопроса 
[Комарова  В.В.  Формы  непосредст-
венной демократии в России. М. 1998. 
С.194.].  Автор  прямо  говорит  о  том, 
что: «Возможность  в  процессе  об-
суждения  выработать  свое  суждение, 
отстаивать свое мнение – такова важ-
нейшая  роль  институтов  прямого 
правления.  Ведущий  принцип  граж-
данского  общества – каждый  решает 
за  себя – реализуется  в  этих  инсти-
тутах» [Комарова  В.В.  Формы  непо-
средственной  демократии  в  России. 
М. 1998. С.195] 
Собрание – одна из самых массо-
вых  и  доступных  форм  непосредст-
венной демократии. 
Собрания  многофункциональны, 
они  могут  рассматриваться  как  сред-
ство народовластия и форма осущест-
вления  местного  самоуправления; 
структурный  элемент  иных  форм  на-
родовластия;  форма  реализации  кон-
ституционных прав и свобод граждан; 
комплекс  естественных  прав;  средст-
во обратной связи между гражданами 
и  органами  местного  самоуправления 
[Комарова  В.В.  Формы  непосредст-
венной демократии в России. М. 1998. 
С.195-196]. 
На наш взгляд, следует рассмат-
ривать собрания как средство народо-
властия и форму реализации местного 
самоуправления.  Думается,  сегодня 
использование  именно  этой  формы 
собраний наиболее актуально с точки 
зрения реализации непосредственного 
народовластия. 
Существуют  различные  точки 
зрения при определении понятия соб-
рания. Приведем некоторые из них. 
Собрание – это  мероприятие, 
проходящее  в  помещении,  а  не  под 
открытым  небом,  как  митинги  и 
демонстрации,  для  обсуждения  и  ре-
шения определенного круга вопросов. 
Собрание,  в  первую  очередь,  реали-
зует  функцию  выработки  коллектив-
ных  решений  [Ковалев  В.Т.  Самоуп-
равление: теория и практика. М. 1991. 
С. 39.]. 
Собрание  является  формой  вре-
менного объединения граждан, имею-
щего  целью  рассмотрение  вопросов  в 
соответствии  с  утвержденной  им  по-
весткой  дня.  Собрания  граждан  про-
водятся  в  специально  приспособ-
ленных  для  этих  целей  помещениях 
[Дмитриев  Ю.А.  Свобода  манифес-
таций в СССР. М. 1991. С. 34.] 
Собрание – совместное  присут-
ствие  граждан  в  заранее  определен-
ном  месте  и  в  заранее  определенное 
время  для  коллективного  обсуждения 
и  решения  каких-либо  вопросов 
[Конституция  РФ.  Комментарий  под 
ред. Б.Н.Топорнина. М. 1994. С. 189.]. 
В организационном плане собра-
ния  представляют  собой  структурно-
функциональный  институт  непосред-
ственной  демократии,  что  сущест-
венно отличает их от других ее инсти-
тутов.  Действительно,  если  обратить-
ся  к  особенностям  таких  институтов, 
как  выборы,  обращения  граждан  и 
т.д.,  то  мы  заметим,  что  они  имеют 
преимущественно 
функциональную 
природу.  Выборы,  к  примеру,  есть 
процесс  избрания  тех  или  иных 
должностных  лиц  и  представителей. 
Что касается собрания, то в его основе 
заложено  структурное  начало – спо-
соб  объединения  людей  для  совмест-
ного  действия.  Эта  особенность  соб-
раний определяет специфику их отно-
шения  к  другим  формам  непосред-
ственной  демократии.  Её  можно  оп-
ределить  как  свойство  и  назначение 
собраний  служить  организационной 
базой  для  других  форм  непосред-
ственной  демократии.  Например,  они 
являются  важным  организационным 
элементом  процесса  подготовки  вы-
боров. 
С  точки  зрения  функционально-
го  назначения,  собрания  располагают 
широким  диапазоном  функций.  Если 
исходить  из  структуры  процесса  со-

ГУМАНИТАРЛЫҚ ҒЫЛЫМДАР                                                     ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ 
 
 
83
циального управления, то следует вы-
делить  такие  функции  собраний,  как 
совещательную, 
информационную, 
контрольную,  организационную,  рас-
порядительную. 
Совещательная  функция  собра-
ний  выражается  в  том,  что  путем  об-
суждения  каких-либо  вопросов  соб-
рания  формируют  и  выражают  общее 
мнение  всех  или  большинства  участ-
ников,  которое  может  или  должно 
быть принято во внимание при реше-
нии  данного  вопроса  компетентными 
органами или должностными лицами.  
Информационная  функция  соб-
раний  относится  к  механизму  обес-
печения  гласности  в  системе  муни-
ципального управления. Зачастую она 
осуществляется  в  тесной  связи  с  дру-
гими  функциями  собраний.  Предо-
ставление  участникам  собраний  той 
или  иной  информации,  например,  о 
деятельности представительного орга-
на  муниципального  образования  или 
депутата и по другим вопросам может 
иметь  целью  последующее  обсужде-
ние  полученных  сведений  для  вы-
работки  мнения  и  предложений;  или 
же  эта  информационная  деятельность 
осуществляется в связи с постановкой 
отчета  какого-либо  единого  органа 
или  должностного  лица  на  собрании, 
т.е.  применительно  к  осуществлению 
контрольной функции собрания. 
Контрольная  функция  собраний 
включает не только получение их уча-
стниками соответствующей контроль-
ной информации, но и ее оценку, вы-
работку  решения  по  результатам  та-
кого  коллективного  контроля.  Объек-
том  контрольной  деятельности  соб-
раний  могут  являться  как  органы 
местного  самоуправления  и  должно-
стные лица местного самоуправления, 
так  и  органы  общественной  органи-
зации,  например,  органы  террито-
риального  общественного  самоуправ-
ления.  
Контрольная  функция  является 
одной из наиболее широких в практи-
ке  собраний  граждан.  Ее  содержание 
многогранно.  Во-первых,  собрания 
осуществляют  контроль  за  выполне-
нием  собственных  решений,  а  также 
за  деятельностью  тех  органов  или 
должностных  лиц,  которых  они  из-
бирают.  Это  могут  быть  органы  тер-
риториального  общественного  само-
управления.  Этот  контроль  включает 
и  подотчетность,  т.е.  выражается  в 
форме заслушивания отчетов соответ-
ствующих выборных органов и долж-
ностных  лиц  территориального  об-
щественного самоуправления. Он тес-
но  сопряжен  с  ответственностью  вы-
борных  органов  местного  самоуправ-
ления перед избирателями, т.е. участ-
никами собраний.  
Во-вторых,  контроль  собраний 
может осуществляться и в отношении 
тех органов и представителей, а также 
должностных  лиц,  которые  формиру-
ются или назначаются иными путями. 
Речь  идет,  в  частности,  об  отчетах 
местных  администраций,  комитетов, 
отделов,  управлений  на  собраниях 
граждан,  об  отчетах  депутатов  пред-
ставительного  органа  муниципаль-
ного  образования  на  собраниях  в  из-
бирательных  округах;  отчетах  и  док-
ладах иных руководителей, например, 
руководителей  коммунально-бытовых 
предприятий. 
Организационная  функция  или  в 
определенных случаях – функция кон-
ституирования  связана  с  демократи-
ческим  порядком  формирования  раз-
личных местных органов и замещения 
должностей в органах местного само-
управления.  Она  выражается  в  осу-
ществлении  собраниями  выборов  со-
ответствующих  органов  и  должност-
ных  лиц,  например,  различных  орга-
нов  территориального  общественного 
самоуправления. 
Распорядительная  функция  вы-
ражается в принятии собраниями раз-
личных  решений  как  по  вопросам 
местного,  так  и  общественного  ха-
рактера.  Речь  идет  об  обязывающих 
решениях. В одних случаях эти реше-
ния имеют обязательную силу для оп-

ГУМАНИТАРЛЫҚ ҒЫЛЫМДАР                                                     ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ 
 
 
84
ределенного  круга  граждан;  в  других 
они  представляют  форму  самообяза-
тельных  предписаний,  когда  прини-
мающие решение участники собраний 
налагают  на  себя  обязанность  выпол-
нять  его.  Примером  решений  обяза-
тельного  характера,  имеющих  юри-
дические  последствия,  выступают  ре-
шения  собраний  территориального 
общественного  самоуправления,  обя-
зательные  для  общины  в  вопросах, 
отнесенных к ведению собраний. 
Одним  из  важных  вопросов  яв-
ляется  определение  правовой  приро-
ды собраний граждан. Собрания граж-
дан, поскольку они служат, как и дру-
гие  институты  непосредственной  де-
мократии,  вовлечению  членов  обще-
ства  в  управление  публичными  дела-
ми,  являются  предметом  правового 
регулирования  нормами  конститу-
ционного права. С этой точки зрения, 
собрания  граждан  как  институт 
прямой  демократии  имеют  государ-
ственно-правовое  обоснование,  госу-
дарственно-правовую природу. 
Особенностью  конституционно-
го  закрепления  института  собраний 
является,  прежде  всего,  то,  что  Кон-
ституция РФ вопрос о собраниях рас-
сматривает  в  связи  и  с  содержанием 
политических 
свобод 
российских 
граждан,  закрепляя  свободу  собраний 
наряду  со  свободами  слова,  печати, 
уличных шествий и демонстраций (ст. 
31 Конституции РФ). Собрания граж-
дан  рассматриваются  Конституцией 
РФ как средство или организационная 
гарантия  реализации  важнейшего  де-
мократического  права  граждан  участ-
вовать  в  управлении  местными  де-
лами. 
Следовательно,  кроме  тради-
ционного взгляда на собрания, о кото-
рых шла речь выше, следует выделить 
еще  один  вид  собраний,  являющийся 
формой  реализации  конституционно-
го  права  граждан  собираться  мирно, 
без  оружия,  проводить  собрания,  ми-
тинги  и  демонстрации,  шествия  и 
пикетирования  (ст. 31 Конституции 
РФ).  Различие  между этими  формами 
непосредственной  демократии  состо-
ит  в  том,  что  собрания  жителей  как 
форма  местного  самоуправления  но-
сит  постоянный  нормативный  харак-
тер и служит целям решения вопросов 
местного значения.  
Что  же  касается  собраний,  ми-
тингов,  демонстраций,  шествий  и  пи-
кетирования,  то  они  не  имеют  жест-
кого нормативного ограничения ни по 
составу  участников,  ни  по  целям  и 
формам их проведения. Они, как пра-
вило,  используются  либо  в  качестве 
средства  поддержки,  либо  в  качестве 
средства давления на органы власти, в 
том числе и местного самоуправления 
с  целью  принудить  их  к  принятию 
каких-либо решений. Такие собрания, 
безусловно,  могут  иметь  место  в  сис-
теме  местного  самоуправления,  но 
они  играют  гораздо  меньшую  роль, 
нежели собрания местных сообществ. 
По  нашему  мнению,  в  системе 
местного  самоуправления  собрания 
граждан  следует  рассматривать  в  ка-
честве  одной  из  ведущих  форм  непо-
средственной  демократии.  Собрания 
граждан  представляют  собой  одну  из 
организационно-правовых форм поли-
тического  волеизъявления  территори-
альных  общностей.  При  этом  инсти-
тут собраний функционирует на отно-
сительно  постоянной  основе,  апроби-
рован и широко рассмотрен. Ранее их 
статус  достаточно  подробно  регла-
ментировался в Положении об общих 
собраниях,  сходах  граждан  по  месту 
их  жительства  в  РСФСР  [Ведомости 
Верховного  Совета  РСФСР. 1986. 
№36. Ст. 1269.]. 
Однако указанный документ был 
несовершенен  с  позиции  демократи-
зации  института  собраний  граждан. 
Он  заранее  предопределял  их  второ-
степенный  характер.  Сказанное  отно-
силось к субъектам, созывающим соб-
рания.  Положение  предусматривало, 
что эта обязанность исполкомов соот-
ветствующих местных Советов. 

ГУМАНИТАРЛЫҚ ҒЫЛЫМДАР                                                     ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ 
 
 
85
Уже сама процедура созыва соб-
раний граждан ограничивала их демо-
кратические  возможности.  Поэтому  в 
Федеральном  законе  от 28 августа 
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принци-
пах организации местного самоуправ-
ления  в  Российской  Федерации»  был 
предусмотрен  порядок,  при  котором 
инициатива  проведения  собраний  по 
месту  жительства  целиком  принадле-
жала  органам  территориального  об-
щественного  самоуправления  и  груп-
пам  граждан.  Никакого  согласия  со 
стороны  исполнительных  или  пред-
ставительных органов местного само-
управления  не  требуется.  Они  могут 
вносить  предложения  в  органы  тер-
риториального самоуправления о воз-
можности  созыва  собрания  по  месту 
жительства  для  обсуждения  взаимо-
интересного вопроса. 
Согласно положениям ч. 2 ст. 29 
Федерального закона 2003 г. собрания 
проводятся  по  инициативе  населения, 
представительного  органа  муници-
пального образования, главы муници-
пального  образования.  В  этом  случае 
предметом рассмотрения на собрании 
по смыслу ч. 1 ст. 29 этого закона яв-
ляются  вопросы  местного  значения, 
информирование населения о деятель-
ности  органов  и  должностных  лиц 
местного  самоуправления.  Собрание 
граждан,  инициируемое  населением 
или  представительным  органом,  наз-
начается  представительным  органом 
муниципального  образования,  а  ини-
циируемое  главой  муниципального 
образования  соответственно  им  само-
стоятельно. 
Порядок  назначения  и  проведе-
ния  собрания  граждан  по  другому 
основанию – для  осуществления  тер-
риториального  общественного  само-
управления,  должен  быть  установлен 
в  уставе  территориального  общест-
венного  самоуправления  населения. 
Поэтому  для  создания  нормативной 
правовой  базы,  обеспечивающей  пра-
вовые  гарантии  реализации  прав 
граждан  на  участие  в  осуществлении 
местного  самоуправления  в  форме 
территориального  общественного  са-
моуправления,  уставы  муниципаль-
ных  образований  либо  специальные 
нормативные  правовые  акты  предста-
вительного  органа  местного  самоуп-
равления  должны  содержать  подроб-
ную  регламентацию  порядка  образо-
вания  и  деятельности  территориаль-
ного  общественного  самоуправления, 
в  том  числе  подробную  регламен-
тацию  организации  и  деятельности 
органов территориального обществен-
ного  самоуправления,  устанавливать 
полномочия  собраний  и  конференций 
граждан,  полномочия  территориаль-
ного  общественного  самоуправления. 
При  этом  необходимо  учитывать,  что 
основной  объем  нормативного  право-
вого  регулирования  вопросов  органи-
зации  территориального  обществен-
ного  самоуправления  перенесен  те-
перь  на  местный  уровень  осуществ-
ления  публичной  власти.  Основные 
же  принципы  и  условия  проведения 
собраний  и  конференций  граждан, 
организации  и  деятельности  террито-
риального  общественного  самоуправ-
ления  установлены  теперь  не  закона-
ми  субъектов  Российской  Федерации, 
а на федеральном уровне. 
Таким  образом,  хорошо  подго-
товленные  и  проводимые  собрания – 
эффективная школа приобщения к уп-
равлению делами местного сообщест-
ва  большинства  граждан,  воспитания 
у них ответственности, инициативы и 
высокой  политической  культуры. 
Одновременно это и лучшее средство 
контроля  за  деятельностью  органов 
самоуправления и их кадров.  
По нашему мнению, в настоящее 
время  роль  собраний  граждан  в  сис-
теме местного самоуправления может 
и  должна  существенно  возрасти.  Это 
связано,  главным  образом,  с  разви-
тием  демократии,  переходом  на  ры-
ночные  отношения  и  активным  сня-
тием государством с себя ответствен-
ности за торговое, коммунальное, бы-
товое  и  иное  обслуживание  местного 

ГУМАНИТАРЛЫҚ ҒЫЛЫМДАР                                                     ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ 
 
 
86
населения. Поэтому люди вынуждены 
теснее сотрудничать в решении своих 
местных  проблем.  Именно  собрания 
граждан  могут  создать  целостную 
систему  институтов  самоуправления, 
посредством  которой  население  му-
ниципального  образования  могло  бы 
активно  воздействовать  на  условия 
окружающей их жизни. 
 
 
 
ЛИТЕРАТУРА 
 
1.
 
Конституция  РФ.  Комментарий  под 
ред. Б.Н.Топорнина. М., 1994.  
2.
 
Ведомости 
Верховного 
Совета 
РСФСР. 1986. № 36. Ст. 1269.  
3.
 
Дмитриев  Ю.А.  Свобода  манифес-
таций в СССР. М., 1991.  
4.
 
Ковалев В.Т. Самоуправление: теория 
и практика. М., 1991.  
5.
 
Комарова  В.В.  Формы  непосредствен-
ной демократии в России. М., 1998. 

жүктеу/скачать 2,4 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: